中國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償政策體系的變遷邏輯與改進(jìn)路徑

萬驍樂 邱魯連 袁斌 張坤珵

摘要：海洋生態(tài)補(bǔ)償政策已成為中國(guó)保護(hù)海洋生態(tài)、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要工具。然而政策體系結(jié)構(gòu)分散、實(shí)施低效、陸海銜接失調(diào)等問題目前仍困擾著海洋生態(tài)補(bǔ)償政策的持續(xù)發(fā)展。在未來海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，評(píng)估中國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償政策體系建設(shè)的現(xiàn)狀，深入探討海洋生態(tài)補(bǔ)償政策的完善方案十分必要。針對(duì)中國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償政策體系的變遷邏輯，該研究系統(tǒng)梳理了“八五”計(jì)劃至“十三五”規(guī)劃時(shí)期生態(tài)補(bǔ)償政策及其他相關(guān)政策的演進(jìn)歷程，基于不同時(shí)期政策的關(guān)注重點(diǎn)將演進(jìn)歷程分為三個(gè)階段并歸納了政策的變遷邏輯。①環(huán)境培育期，海洋生態(tài)保護(hù)政策的陸續(xù)出臺(tái)有效應(yīng)對(duì)了日益加劇的海洋生態(tài)環(huán)境問題，為海洋生態(tài)補(bǔ)償培育了政策環(huán)境;②概念完善期，政策對(duì)補(bǔ)償主體、標(biāo)準(zhǔn)、條件等要素的明確規(guī)定進(jìn)一步完善了海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?③持續(xù)成長(zhǎng)期，在持續(xù)推進(jìn)法律體系完善與綜合管理能力提升的基礎(chǔ)上對(duì)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行多元化改革，促進(jìn)了海洋生態(tài)補(bǔ)償政策的持續(xù)發(fā)展。最后，分析中國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償政策當(dāng)前階段的現(xiàn)實(shí)改進(jìn)需求，從體系重構(gòu)、機(jī)制完善、多元統(tǒng)籌三個(gè)維度提出改進(jìn)路徑：一是優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償體系頂層政策設(shè)計(jì)，加強(qiáng)中央對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的系統(tǒng)研究，促進(jìn)地方政府間的配合與銜接;二是健全生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)及監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制多元化、市場(chǎng)化進(jìn)程，建立規(guī)范化司法程序保障社會(huì)組織依法行使監(jiān)督權(quán);三是陸海統(tǒng)籌多元生態(tài)體系協(xié)調(diào)發(fā)展，基于海岸帶建立陸海生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同機(jī)制，構(gòu)建陸海生態(tài)補(bǔ)償完整空間與技術(shù)鏈條。

關(guān)鍵詞海洋生態(tài)補(bǔ)償政策;動(dòng)態(tài)演變;社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析;共現(xiàn)分析

中圖分類號(hào)X321;P74文獻(xiàn)標(biāo)志碼A文章編號(hào)1002-2104（2021）12-0163-14DOI：10.12062/cpre.20211106

十九大報(bào)告提出，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)"]。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，要加快建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。隨著中國(guó)海洋事業(yè)的發(fā)展壯大，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)也成為社會(huì)熱點(diǎn)話題。增強(qiáng)海洋可持續(xù)發(fā)展能力，提高海洋經(jīng)濟(jì)效率，使“藍(lán)色”經(jīng)濟(jì)“綠色”發(fā)展，成為中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)之一⑵。生態(tài)補(bǔ)償作為解決生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間矛盾的有效手段，其主要作用機(jī)制是通過改善受損地區(qū)的生態(tài)條件或建立具有同等生態(tài)系統(tǒng)功能或質(zhì)量的新生境，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成的現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)功能或質(zhì)量的下降或損害進(jìn)行補(bǔ)償，進(jìn)而達(dá)到維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的最終目的⑶。目前，中國(guó)海洋生態(tài)系統(tǒng)總體處于基本穩(wěn)定的狀態(tài)，但近岸海域生態(tài)問題依然十分突出[4]，而導(dǎo)致海洋生態(tài)損害的根本原因是人類超過海洋生態(tài)閾值的過度開發(fā)[5]。針對(duì)海洋生態(tài)損害突岀問題，中國(guó)岀臺(tái)了一系列海洋生態(tài)保護(hù)政策，其中海洋生態(tài)損害賠償政策是海洋生態(tài)補(bǔ)償政策的早期形態(tài)。隨著補(bǔ)償概念的不斷完善，海洋生態(tài)損害賠償政策演進(jìn)為海洋生態(tài)補(bǔ)償政策。海洋生態(tài)補(bǔ)償政策通過經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)手段融合，對(duì)不同利益相關(guān)者之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，進(jìn)而恢復(fù)并提升海洋生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，是平衡利益相關(guān)者關(guān)系、推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要工具，也是調(diào)節(jié)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋生態(tài)保護(hù)關(guān)系的重要杠桿。

1文獻(xiàn)綜述

隨著中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)實(shí)踐的深入推進(jìn)，海洋生態(tài)補(bǔ)償問題逐漸成為研究熱點(diǎn)在海洋生態(tài)補(bǔ)償法律制度方面，戈華清m從構(gòu)建海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的必要性、理論依據(jù)、現(xiàn)實(shí)需求及現(xiàn)實(shí)困境等方面進(jìn)行了實(shí)證分析，并考察了通過法律構(gòu)建相應(yīng)制度的必然性。Liu等⑺對(duì)“海洋生態(tài)損害”概念、損害賠償主體、損害賠償范圍、損害賠償限額、損害評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的界定等法律問題進(jìn)行了探討，為解決海洋生態(tài)損害賠償問題提供了建議和思考。劉慧等⑻從政策建設(shè)、法律制度、管理體制、多方監(jiān)督等方面提岀了完善中國(guó)海洋油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的具體建議。

在海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面，賈欣等關(guān)對(duì)補(bǔ)償主體、對(duì)象、方式、手段、標(biāo)準(zhǔn)等要素進(jìn)行了研究，并圍繞著這些要素提岀海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧鞒?。黃慶波等邸針對(duì)中國(guó)海洋油氣資源開發(fā)，設(shè)計(jì)了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。Zhao等[||]分析了海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中存在的主要問題，并從海岸生態(tài)系統(tǒng)損失評(píng)估和生態(tài)補(bǔ)償模式兩個(gè)方面提出了實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償政策的建議。Cao等[12]總結(jié)了國(guó)內(nèi)外海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展現(xiàn)狀，從財(cái)政、稅收、政府管理、法律和市場(chǎng)等方面提出了完善中國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的可行途徑。Ai等[|3]借鑒生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在其他領(lǐng)域應(yīng)用的成功案例，研究了海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本思路和重點(diǎn)，最終制定出具有流動(dòng)性、復(fù)雜性和普遍性的海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。Qu等[|4]基于現(xiàn)有研究，認(rèn)為應(yīng)在海洋生態(tài)環(huán)境管理的基礎(chǔ)上建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。Cao等邱從博弈論的角度，通過建立海洋生態(tài)補(bǔ)償主體與客體的博弈模型，研究了海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫫胶鈾C(jī)制。Yu等[16]回顧了1979—2017年中國(guó)濱海濕地生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目和研究進(jìn)展，探討了濱海濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的應(yīng)用及其局限性。Jiang等[|7]結(jié)合中國(guó)海洋生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀和政策法律背景，提岀了推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制多元化和市場(chǎng)化的務(wù)實(shí)策略。

除此之外，還有一些學(xué)者關(guān)注海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定。例如：苗麗娟等[|8]在借鑒國(guó)內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償與環(huán)境成本核算研究成果的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了確定海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的成本核算體系;Rao等[|9]考慮了生態(tài)補(bǔ)償?shù)目臻g差異，為制定海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供了一個(gè)實(shí)用框架;于志鵬等[20]以填海造地活動(dòng)為例，建立了生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)估算模型，計(jì)算了該活動(dòng)對(duì)廈門海洋保護(hù)區(qū)不同區(qū)域的生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);李京梅等[21]系統(tǒng)梳理了國(guó)內(nèi)外在生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方面的研究成果，探討了中國(guó)海洋生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定中存在的主要問題;安然[22]對(duì)建立海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與成本核算體系進(jìn)行了積極探索，為中國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的建立提出了建設(shè)性意見。

然而，關(guān)于海洋生態(tài)補(bǔ)償政策的現(xiàn)有研究成果主要集中于對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫韧晟婆c機(jī)制構(gòu)建等總結(jié)建議式的定性研究，未對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償政策體系的演變進(jìn)行梳理，缺乏對(duì)中國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償政策演變進(jìn)程的系統(tǒng)思考。結(jié)構(gòu)分散的海洋生態(tài)補(bǔ)償政策體系如何有效整合并發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，進(jìn)而解決政策實(shí)施低效、陸海銜接失調(diào)問題尚待進(jìn)一步研究和梳理。該研究將對(duì)長(zhǎng)時(shí)間跨度下的海洋生態(tài)補(bǔ)償政策變遷過程進(jìn)行梳理，對(duì)“八五”計(jì)劃以來海洋生態(tài)補(bǔ)償政策的關(guān)鍵詞進(jìn)行量化處理，探討海洋生態(tài)補(bǔ)償政策在不同時(shí)期的動(dòng)態(tài)特征;參考背景事件與具體政策，對(duì)政策關(guān)鍵詞動(dòng)態(tài)進(jìn)行可視化分析，歸納推動(dòng)政策進(jìn)程的內(nèi)在邏輯，旨在把握中國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償政策的發(fā)展脈絡(luò)，識(shí)別生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)踐過程中體系結(jié)構(gòu)分散、實(shí)施低效及陸海銜接失調(diào)等問題與風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而探究新發(fā)展理念下的海洋生態(tài)補(bǔ)償政策改進(jìn)路徑，在陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略背景下實(shí)現(xiàn)從持續(xù)成長(zhǎng)期到高質(zhì)量發(fā)展期的順利過渡。

2數(shù)據(jù)和方法

2.1數(shù)據(jù)采集、預(yù)處理

研究數(shù)據(jù)主要源自1990—2020年國(guó)家和地方出臺(tái)的海洋生態(tài)補(bǔ)償政策文件，并進(jìn)行預(yù)處理。數(shù)據(jù)檢索來源主要包括：①發(fā)布海洋政策的政府部門官方網(wǎng)站，如國(guó)務(wù)院、自然資源部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、各沿海省市自然資源管理部門;②海洋生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)網(wǎng)站上的政策數(shù)據(jù)庫(kù)，如北極星環(huán)保網(wǎng)、中國(guó)水網(wǎng)、中國(guó)海島網(wǎng)等;③中國(guó)知網(wǎng)法律法規(guī)、政策文件數(shù)據(jù)庫(kù)。檢索的關(guān)鍵詞既包含“海洋生態(tài)損害賠償“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”等直接性的關(guān)聯(lián)詞語，也囊括“海域有償使用“轉(zhuǎn)移支付”藍(lán)色海灣”等間接性關(guān)聯(lián)詞，以確保生態(tài)補(bǔ)償政策數(shù)據(jù)的完整性。通過系統(tǒng)篩選與梳理，得到國(guó)家、省級(jí)、市（地區(qū)）級(jí)三級(jí)海洋生態(tài)補(bǔ)償政策相關(guān)文本共計(jì)56份，包括法律條文、政策規(guī)劃、通知意見等多種文本形式。選取相應(yīng)的關(guān)鍵詞，刪除常用關(guān)鍵詞，例如“海洋”保護(hù)”國(guó)家”中國(guó)”“部門”等，最后確定詞頻。

2.2研究方法

主要運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)方法對(duì)政策熱點(diǎn)的動(dòng)態(tài)演化過程進(jìn)行可視化分析。基于網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)及關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，對(duì)定量指標(biāo)進(jìn)行計(jì)算，挖掘網(wǎng)絡(luò)的整體特征及節(jié)點(diǎn)之間的相互關(guān)系，以及基點(diǎn)在整體網(wǎng)絡(luò)中的重要程度[23]。研究海洋生態(tài)補(bǔ)償政策演變過程兩個(gè)步驟進(jìn)行：一是政策關(guān)鍵詞的提取。利用Python中文分詞系統(tǒng)加載的jieba分詞算法自動(dòng)提取關(guān)鍵詞，同時(shí)根據(jù)政策文本的長(zhǎng)度確定關(guān)鍵詞數(shù)目（3～5個(gè)）進(jìn)行精讀并提煉歸納，最終形成海洋生態(tài)補(bǔ)償政策熱點(diǎn)。二是對(duì)政策熱點(diǎn)的共現(xiàn)分析?！肮铂F(xiàn)”的涵義為特定組關(guān)鍵詞共同岀現(xiàn)在一篇政策文本中。政策關(guān)鍵詞即為共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)，關(guān)鍵詞之間的共現(xiàn)次數(shù)即為連邊的權(quán)重[24]。因此，共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖可以通過節(jié)點(diǎn)形狀的大小與所處的位置展現(xiàn)岀政策熱點(diǎn)間的重要程度與關(guān)聯(lián)程度。另外，Gephi作為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)可視化工具的主要優(yōu)勢(shì)在于：一方面，可以根據(jù)設(shè)定需求自動(dòng)剔除權(quán)重較低的關(guān)鍵詞，有效減少關(guān)鍵詞冗余;另一方面，其模塊化功能可以自動(dòng)提煉出關(guān)鍵詞社區(qū)并進(jìn)行歸類，進(jìn)而為不同時(shí)期海洋生態(tài)補(bǔ)償政策熱點(diǎn)的分類提供參考[25]。具體數(shù)據(jù)處理步驟如下。

首先，將海洋生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策按中國(guó)“八五”計(jì)劃到“十三五”規(guī)劃，每十年作為一個(gè)時(shí)期，劃分為環(huán)境培育期、概念完善期、持續(xù)成長(zhǎng)期三個(gè)發(fā)展階段，分別設(shè)為T，（s=1，2，3）。對(duì)于T時(shí)期，將通過Python分詞與共現(xiàn)算法處理后的政策關(guān)鍵詞數(shù)據(jù)導(dǎo)入Gephi工具，獲得共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)iT.j（i，j）與雙向連邊扁：，屹、表示T，時(shí)期海洋生態(tài)補(bǔ)償政策的關(guān)鍵詞節(jié)點(diǎn)，如“環(huán)境保護(hù)”與“罰款”等，其權(quán)重表示該關(guān)鍵詞在T，時(shí)期中出現(xiàn)的頻次總和，權(quán)重越大，關(guān)鍵詞節(jié)點(diǎn)的半徑越大。扁：表示節(jié)點(diǎn)如，和"，G#j）間的連邊，連邊的權(quán)重表示所連接的關(guān)鍵詞對(duì)在政策文本中各個(gè)段落同時(shí)出現(xiàn)的頻次，反映關(guān)鍵詞對(duì)的關(guān)聯(lián)程度。權(quán)重越大，關(guān)聯(lián)度越大，連邊的形狀越短寬。

然后，通過Gephi工具加載的過濾功能，將T，時(shí)期無意義的節(jié)點(diǎn)與連邊剔除，得到一個(gè)含有N個(gè)節(jié)點(diǎn)的加權(quán)網(wǎng)絡(luò)。為了將所有節(jié)點(diǎn)歸類，先將每一個(gè)關(guān)鍵詞節(jié)點(diǎn)當(dāng)作一個(gè)社區(qū)模塊。社區(qū)模塊是指在T，時(shí)期內(nèi)，同一類別的海洋生態(tài)補(bǔ)償政策關(guān)鍵詞節(jié)點(diǎn)構(gòu)成的組合，特定節(jié)點(diǎn)歸入該組合的模塊化收益要高于歸入其他組合時(shí)獲得的模塊化收益。針對(duì)每個(gè)節(jié)點(diǎn)iT及其鄰居節(jié)點(diǎn)J（i+），評(píng)估將5，從其社區(qū)上中取出并將其放到j(luò)Ts所在的社區(qū)Jt，中。發(fā)生的模塊化收益變動(dòng)Wt，，若Wt，>0，則將節(jié)點(diǎn)iT，歸入Jt，社區(qū);反之，則留在原社區(qū)。對(duì)所有節(jié)點(diǎn)重復(fù)和依次應(yīng)用該算法，直到不存在刈Ts>0的情況。另外，實(shí)證表明關(guān)鍵詞節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)的先后順序?qū)ι鐓^(qū)模塊的歸類沒有顯著影響。其中，當(dāng)點(diǎn)頃移入社區(qū)Jt，時(shí)，模塊化收益AQ的數(shù)學(xué)表達(dá)式為：

其中：是節(jié)點(diǎn)她歸入Jt，社區(qū)的模塊化收益導(dǎo)是社區(qū)Jt，內(nèi)部所有海洋生態(tài)補(bǔ)償政策關(guān)鍵詞節(jié)點(diǎn)相互連邊的權(quán)重之和，即為社區(qū)Jt，內(nèi)部所有政策關(guān)鍵詞的共現(xiàn)頻次之和·》況是社區(qū)Jt，所含節(jié)點(diǎn)與網(wǎng)絡(luò)圖中所有節(jié)點(diǎn)連邊的權(quán)重之和，即社區(qū)Jt^內(nèi)部政策關(guān)鍵詞與該時(shí)期所有政策關(guān)鍵詞的共現(xiàn)頻次之和;ki是節(jié)點(diǎn)iT，所有連邊的權(quán)重之和，即特定關(guān)鍵詞iT，與整體網(wǎng)絡(luò)中其他關(guān)鍵詞共現(xiàn)的頻次之和是節(jié)點(diǎn)頃與社區(qū)Jt，內(nèi)部節(jié)點(diǎn)連邊的權(quán)重之和，即特定關(guān)鍵詞與要?dú)w入的新社區(qū)內(nèi)部關(guān)鍵詞的共現(xiàn)頻次之和;m.是整體網(wǎng)絡(luò)所有連邊的權(quán)重總和，即所有關(guān)鍵詞相互之間共現(xiàn)的頻次總和。

算法會(huì)執(zhí)行到網(wǎng)絡(luò)圖中所有節(jié)點(diǎn)的社區(qū)不再發(fā)生變化，即T，時(shí)期所有海洋生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策的關(guān)鍵詞均已按照模塊化收益最大的方式進(jìn)行了一次歸類。之后將構(gòu)成的社區(qū)模塊重新視作新的節(jié)點(diǎn)，任意兩個(gè)新節(jié)點(diǎn)（第一次歸類后得到的社區(qū)）連邊的權(quán)重為這兩個(gè)社區(qū)中所有節(jié)點(diǎn)對(duì)的連邊權(quán)重之和，再按第一次歸類的算法重復(fù)操作，直到社區(qū)不再發(fā)生變化。在第二次歸類后，再次運(yùn)用算法進(jìn)行迭代運(yùn)算并重新歸類，直到?jīng)]有更多變化并達(dá)到最大模塊化值商，最終得到T，時(shí)期海洋生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策的熱點(diǎn)詞模塊化分類。

3中國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償政策的發(fā)展進(jìn)程劃分與演進(jìn)邏輯

3.1海洋生態(tài)補(bǔ)償政策發(fā)展進(jìn)程劃分

通過對(duì)不同時(shí)期海洋生態(tài)補(bǔ)償政策關(guān)鍵詞進(jìn)行比較分析，并結(jié)合中國(guó)海洋發(fā)展重大背景事件，將政策變遷歷程分為環(huán)境培育期（1990-1999年）、概念完善期（2000—2009年）以及持續(xù)成長(zhǎng)期（2010—2019年）3個(gè)階段。表1展示了海洋生態(tài)補(bǔ)償政策演變過程的總體發(fā)展特點(diǎn)。

在此基礎(chǔ)上，通過三類圖表展現(xiàn)海洋生態(tài)補(bǔ)償政策的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過程。一是反映各階段政策關(guān)注重點(diǎn)的代表性政策年表。二是以模塊化結(jié)果為依據(jù)的政策熱點(diǎn)分類網(wǎng)絡(luò)圖，其中節(jié)點(diǎn)標(biāo)簽的大小展示了政策熱點(diǎn)的重要程度。同時(shí)，圖中也標(biāo)注了具體的分類結(jié)果，如“1-海上污染事故類”代表的是與海上污染事故責(zé)任主體對(duì)受損生態(tài)進(jìn)行補(bǔ)償相關(guān)的政策關(guān)鍵詞社區(qū)。三是不同年份下海洋生態(tài)補(bǔ)償政策關(guān)鍵詞的動(dòng)態(tài)遷移表，其中內(nèi)容單元格的含義為（關(guān)鍵詞，詞頻）。

3.1.1環(huán)境培育期（1990—1999年）

20世紀(jì)90年代初，中國(guó)圍繞權(quán)益、資源、環(huán)境和減災(zāi)四個(gè)方面，以開發(fā)海洋資源、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)為基本指導(dǎo)思想開展海洋工作[27]。重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)境的海洋發(fā)展戰(zhàn)略失衡，加之此時(shí)中國(guó)尚未提出生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?，也沒有海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)尼槍?duì)性政策，涉及海洋生態(tài)保護(hù)的相關(guān)政策基本以應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境污染而頒布的應(yīng)急式政策為主。海洋生態(tài)補(bǔ)償在大多數(shù)情況下是以損害賠償?shù)男问脚c森林、草原生態(tài)等在環(huán)境保護(hù)的法律范疇中出現(xiàn)。雖然早期海洋生態(tài)保護(hù)相關(guān)政策對(duì)生態(tài)補(bǔ)償尚未給予充分重視，但其對(duì)生態(tài)損害賠償機(jī)制的初步探索為下一階段海洋生態(tài)補(bǔ)償政策概念的完善與發(fā)展提供了法律與制度環(huán)境基礎(chǔ)。因此，該階段可以總結(jié)為中國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償政策環(huán)境培育期，代表性政策見表2，所有涉及海洋生態(tài)保護(hù)及損害賠償?shù)恼邿狳c(diǎn)可以概括為3類（圖1）。政策關(guān)鍵詞的動(dòng)態(tài)變化過程見表3。

在海洋生態(tài)補(bǔ)償政策環(huán)境培育期，政策關(guān)鍵詞可分為海上污染事故類、陸源污染類以及保護(hù)建設(shè)類。這一時(shí)期的海洋生態(tài)問題可視為中國(guó)前期大力推進(jìn)海洋資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視海洋生態(tài)保護(hù)問題的集中爆發(fā)。

由圖1和表3可發(fā)現(xiàn)，石油污染是貫穿本時(shí)期中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)工作的主要問題。其中，溢油事故是最嚴(yán)重的人為海洋生態(tài)災(zāi)害之一，造成了巨大的生態(tài)環(huán)境破壞和經(jīng)濟(jì)損失等災(zāi)難性后果[28]。從當(dāng)時(shí)的國(guó)際環(huán)境看，隨著國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)開始好轉(zhuǎn)，海運(yùn)需求的大幅增加，運(yùn)輸船舶噸位快速增長(zhǎng);從中國(guó)的水運(yùn)口岸情況看，中國(guó)沿海主要港口萬噸級(jí)碼頭泊位數(shù)量也實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)[29]。在這兩種力量的推動(dòng)下，中國(guó)海域內(nèi)航行的運(yùn)輸船舶數(shù)量顯著增加，進(jìn)而提高了船舶溢油事故的發(fā)生概率。而船舶溢油事故給事發(fā)海域造成嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境損害的同時(shí)責(zé)任主體往往需要支付巨額賠償。事故責(zé)任主體有限的經(jīng)濟(jì)能力往往不足以支付全部的賠償金，因此建立一種具有保險(xiǎn)意義的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制來應(yīng)對(duì)船舶溢油問題成為新的海洋生態(tài)保護(hù)思路。這種思路在一定程度上促進(jìn)了海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的產(chǎn)生。

此外，陸源污染物排放問題也是這一階段海洋生態(tài)補(bǔ)償政策的關(guān)注熱點(diǎn)。雖然1990年出臺(tái)了《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》，入海廢水處理率大幅提升，但1991年沿海地區(qū)工業(yè)廢水未處理直接入海的排放量為56079萬t，到1996年攀升至63005萬t[30]。表明該階段工業(yè)生產(chǎn)增速要超過陸源污染物排放入海的治理速度，單憑罰金制度已經(jīng)不足起制衡作用，而且罰金也不足以補(bǔ)償海洋生態(tài)的損失，因此產(chǎn)生了構(gòu)建海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)而補(bǔ)充現(xiàn)有損害賠償機(jī)制并拓寬補(bǔ)償資金來源的現(xiàn)實(shí)需求。

以上兩類政策均注重海洋生態(tài)損害的事后處理，第三類政策則采用事前預(yù)防的思路對(duì)前兩類政策進(jìn)行補(bǔ)充，即建立海洋自然保護(hù)區(qū)以主動(dòng)維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，并劃定功能分區(qū)海域?yàn)樯鷳B(tài)損害賠償追責(zé)工作明確空間界定。這一時(shí)期中國(guó)海洋自然保護(hù)區(qū)數(shù)量在十年內(nèi)增加了49個(gè)，總面積從90700hm2增至1267477hm2[3l]，增長(zhǎng)近13倍。這表明中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)的工作重心呈現(xiàn)從事后處理向事前預(yù)防轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。不過，此時(shí)在政策制度方面尚未將海洋自然保護(hù)區(qū)與海洋生態(tài)補(bǔ)償緊密聯(lián)系起來，也并未充分考慮海洋自然保護(hù)區(qū)的建成在一定程度上會(huì)造成當(dāng)?shù)貪O民及用海企業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失。隨著自然保護(hù)區(qū)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，海洋生態(tài)保護(hù)成本不斷增加，需要對(duì)實(shí)施海洋生態(tài)保護(hù)行為的主體進(jìn)行補(bǔ)償來提高其海洋生態(tài)保護(hù)的積極性，這就為在海洋自然保護(hù)區(qū)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了現(xiàn)實(shí)需求與環(huán)境基礎(chǔ)。

3.1.2概念完善期（2000—2009年）

21世紀(jì)初，“十五”計(jì)劃提岀了實(shí)施海洋開發(fā)戰(zhàn)略，其核心任務(wù)是發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)。由此，中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)進(jìn)入長(zhǎng)期保持兩位數(shù)增長(zhǎng)的快速發(fā)展時(shí)期[32]。2003年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出要保障海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，并對(duì)主要海洋產(chǎn)業(yè)和海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)域進(jìn)行戰(zhàn)略布局，全面推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。該階段以海域有償使用制度為切入點(diǎn)對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了初步探索，嘗試將政府調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，增加海洋生態(tài)保護(hù)的投入，提高海域資源的利用效率。海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钤谶@一時(shí)期逐漸完善清晰。海洋生態(tài)補(bǔ)償代表性政策見表4，政策關(guān)鍵詞可概括為3類（圖2），政策關(guān)鍵詞動(dòng)態(tài)變化過程見表5。

由圖2可以看岀，海域使用類政策從法律上規(guī)定海域使用權(quán)的歸屬問題，為其他兩類政策提供了明確的用海權(quán)利與生態(tài)保護(hù)責(zé)任歸屬;而環(huán)境工程類政策與資源開發(fā)類政策相輔相成，對(duì)開發(fā)主體在海洋開發(fā)過程中承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任進(jìn)行了更加詳細(xì)的規(guī)定。

從政策熱點(diǎn)的動(dòng)態(tài)遷移來看，本時(shí)期中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)工作主要以海域有償使用為核心展開。海域有償使用的概念在20世紀(jì)90年代就已提出，但由于種種原因一直未能取得顯著進(jìn)展。直到2000年，中國(guó)為解決海洋資源無序無規(guī)的搶奪式開發(fā)問題重新推動(dòng)海域有償使用管理的立法工作。海域有償使用制度的作用機(jī)制是明確海域使用權(quán)歸國(guó)家所有，個(gè)人或單位若對(duì)海域資源進(jìn)行開發(fā)利用，需要向國(guó)家繳納海域使用金，用于海洋生態(tài)問題治理支出。因此，海域有償使用制度在一定程度上已經(jīng)具備了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本要素，即主體、對(duì)象、方式等。海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钪饾u清晰化。

除了海域有償使用這一核心政策，本時(shí)期的海洋生態(tài)補(bǔ)償政策還重點(diǎn)關(guān)注海洋工程及海洋資源開發(fā)兩方面問題。2001年中國(guó)海洋工程建筑行業(yè)產(chǎn)值環(huán)比增加109.2億元，并呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)，到2009年環(huán)比增加值攀升至672.3億元[33]，側(cè)面反映出海洋工程建設(shè)對(duì)海洋生態(tài)的影響愈發(fā)增大。于是，中國(guó)專門為海洋工程建設(shè)的生態(tài)環(huán)境問題立法，實(shí)行海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。開發(fā)主體在進(jìn)行海洋資源開發(fā)之前需對(duì)開發(fā)過程中造成的生態(tài)損害進(jìn)行調(diào)查與評(píng)價(jià)，并按照相關(guān)規(guī)定對(duì)開發(fā)海域的生態(tài)環(huán)境承擔(dān)維護(hù)與修復(fù)的責(zé)任。因此，海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)為海洋生態(tài)補(bǔ)償工作的啟動(dòng)提供了先行條件。

3.1.3持續(xù)成長(zhǎng)期（2010—2019年）

自2010年開始，中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率持續(xù)下降[34]，一方面原因是海洋生態(tài)保護(hù)得到了充分重視，中國(guó)主動(dòng)減緩經(jīng)濟(jì)增速以提升海洋生態(tài)效益;另一方面原因是人類活動(dòng)的過度開發(fā)導(dǎo)致海洋資源枯竭、海洋生態(tài)系統(tǒng)退化和海洋經(jīng)濟(jì)動(dòng)能不足，直接影響和限制了海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量[2，5]。因此，迫切需要轉(zhuǎn)變海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展[36-37]，而海洋生態(tài)補(bǔ)償政策工具的使用能夠有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)同發(fā)展。2010年，《生態(tài)補(bǔ)償條例》被國(guó)務(wù)院列入立法計(jì)劃，原國(guó)家海洋局在全國(guó)開展海洋生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)[38]。同年，山東省出臺(tái)《山東省海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法》，將海洋生態(tài)補(bǔ)償正式提升到地方性環(huán)境保護(hù)政策的層次。2012年，黨的十八大提出建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制正式被確認(rèn)為中國(guó)生態(tài)文明體系的重要建設(shè)目標(biāo)，沿海各省市隨之出臺(tái)了與本地區(qū)情況相適應(yīng)的海洋生態(tài)補(bǔ)償政策。這一階段可以總結(jié)為海洋生態(tài)補(bǔ)償政策的持續(xù)成長(zhǎng)期。海洋生態(tài)補(bǔ)償在中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)工作中的重要地位被正式確立，政策的科學(xué)性也隨著生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐而逐漸提升。本時(shí)期中國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償代表性政策見表6，政策熱點(diǎn)可以歸納為3類（圖3），其動(dòng)態(tài)演變過程見表7。分析本時(shí)期的3類政策熱點(diǎn)可知，海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然A(chǔ)已經(jīng)逐漸成形。為在全國(guó)范圍內(nèi)繼續(xù)推進(jìn)海洋生態(tài)補(bǔ)償工作，需要預(yù)先對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的科學(xué)性和適用性進(jìn)行實(shí)踐驗(yàn)證，對(duì)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行不斷完善和改進(jìn)。同前兩個(gè)階段一樣，本階段的3類政策也存在邏輯聯(lián)系：生態(tài)監(jiān)測(cè)類政策是為海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)那捌诠ぷ魈峁┥鷳B(tài)環(huán)境受損程度的評(píng)價(jià)基礎(chǔ);綜合治理類政策更專注于探索多元化補(bǔ)償機(jī)制以適應(yīng)差異化的海洋生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)實(shí)需求;創(chuàng)新試點(diǎn)類政策既是另外兩類政策的方向引領(lǐng)，又依托這兩類政策的實(shí)施并為其提供現(xiàn)實(shí)支撐。

由本時(shí)期政策熱點(diǎn)的動(dòng)態(tài)遷移可以發(fā)現(xiàn)，“補(bǔ)償”的概念已經(jīng)在海洋生態(tài)保護(hù)政策中被頻繁提及，這說明生態(tài)補(bǔ)償在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中的重視程度顯著提升。此外，海洋生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)建設(shè)是這一時(shí)期海洋工作的重點(diǎn)內(nèi)容。原國(guó)家海洋局自2011年開始，將威海市、連云港市、深圳市作為全國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。其中，威海市主要從強(qiáng)化污染源排放入海的監(jiān)督與管控兩方面開展海洋生態(tài)補(bǔ)償工作。連云港市對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償采用項(xiàng)目管理的思路，根據(jù)海洋生態(tài)保護(hù)的實(shí)際需求，將用海項(xiàng)目分為單宗單獨(dú)和多宗聯(lián)合兩個(gè)類別，編制《海洋生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)施方案》并組織開展補(bǔ)償工作。同時(shí)，出臺(tái)政策明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而且創(chuàng)新性地設(shè)置了具有一定彈性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，用海項(xiàng)目若對(duì)海洋保護(hù)區(qū)和生態(tài)紅線區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成損失，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。深圳市則以大鵬新區(qū)為海洋生態(tài)補(bǔ)償重要?jiǎng)?chuàng)新試點(diǎn)，創(chuàng)造出以政府引領(lǐng)（指導(dǎo)）、企業(yè)提供資金支持（補(bǔ)償）、第三方專業(yè)團(tuán)隊(duì)實(shí)施（執(zhí)行）、社會(huì)公眾參與（監(jiān)督）的海洋生態(tài)補(bǔ)償新思路。三個(gè)試點(diǎn)城市在實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償過程中均展現(xiàn)出生態(tài)補(bǔ)償制度的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也出現(xiàn)了阻礙海洋生態(tài)補(bǔ)償工作開展的問題。例如用海企業(yè)缺乏足夠意愿主動(dòng)實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償，公眾及社會(huì)組織在補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管方面難以發(fā)揮有效作用，導(dǎo)致一些補(bǔ)償工作難以開展或進(jìn)度緩慢。

除了建立海洋生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，海洋生態(tài)監(jiān)測(cè)與生態(tài)環(huán)境綜合治理也是本時(shí)期政策的關(guān)注重點(diǎn)。自2011年開始，原國(guó)家海洋局組織各級(jí)海洋行政主管部門對(duì)管轄海域海洋環(huán)境開展監(jiān)測(cè)工作，獲得的大量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為海洋生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)提供了充足的信息基礎(chǔ)，有助于因地制宜開展海洋生態(tài)補(bǔ)償工作。隨后，中國(guó)開始嘗試將智能超算系統(tǒng)運(yùn)用到海洋生態(tài)演變預(yù)測(cè)當(dāng)中，“深藍(lán)大腦”超級(jí)計(jì)算機(jī)每秒運(yùn)算速度可達(dá)千萬億次級(jí)別，為海洋生態(tài)補(bǔ)償工作的開展提供了強(qiáng)大支持，海洋生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測(cè)與預(yù)報(bào)能力顯著提升。此外，積極投入力量深入開展海洋生態(tài)環(huán)境綜合治理，探索建立政府與社會(huì)資本合作、個(gè)人捐助、國(guó)際援助等多元化海洋生態(tài)治理與修復(fù)機(jī)制，推進(jìn)治理修復(fù)工作開展。建立政府與海洋生態(tài)補(bǔ)償多元主體的協(xié)商機(jī)制，監(jiān)督地方政府的海洋生態(tài)環(huán)境治理行為，激勵(lì)多元主體積極參與補(bǔ)償進(jìn)而與政府形成協(xié)同效應(yīng)。

3.2海洋生態(tài)補(bǔ)償政策演進(jìn)邏輯

海洋生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策的演變邏輯中包含背景事件、政策熱點(diǎn)、政策理念三個(gè)維度的關(guān)鍵變量。背景事件為海洋生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策演變階段的劃分提供了時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對(duì)于相應(yīng)時(shí)期政策熱點(diǎn)的產(chǎn)生具有引導(dǎo)意義，而政策熱點(diǎn)的變化則反映出政策的理念導(dǎo)向更新與優(yōu)化。隨著中國(guó)海洋事業(yè)的發(fā)展，海洋問題也出現(xiàn)階段性的變化，進(jìn)而推動(dòng)下一階段的政策演進(jìn)。圖4反映了1990年以來促進(jìn)海洋生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策的發(fā)展歷程，海洋生態(tài)補(bǔ)償政策的演變邏輯如圖5所示。

3.2.1海洋生態(tài)補(bǔ)償政策環(huán)境培育期

“八五”至“九五”時(shí)期，中國(guó)處于世紀(jì)之交，海洋問題形勢(shì)嚴(yán)峻，主要表現(xiàn)為海洋資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾。從自然環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、體制或制度環(huán)境、政治文化環(huán)境與國(guó)際環(huán)境五個(gè)維度對(duì)中國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償政策環(huán)境展開討論。

自然環(huán)境方面，除了自然災(zāi)害帶來的海洋生態(tài)影響，人為的陸源污染排放和海上污染事故成為這一時(shí)期最為棘手的海洋生態(tài)問題;社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾愈發(fā)凸顯，海洋生態(tài)保護(hù)亟待加強(qiáng);體制或制度環(huán)境方面，中國(guó)頒布了海域使用證制度和有償使用制度，這兩項(xiàng)制度已初具生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵，對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海域資源的合理開發(fā)利用以及可持續(xù)發(fā)展具有積極意義;政治文化環(huán)境方面，1991年中國(guó)召開首次全國(guó)海洋工作會(huì)議，提出了以發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)為中心的指導(dǎo)思想，海洋事業(yè)從初級(jí)資源勘探階段演進(jìn)為資源開發(fā)利用階段，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的影響也隨之加劇;國(guó)際環(huán)境方面，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過的《21世紀(jì)議程》成為保護(hù)全球環(huán)境與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)。中國(guó)響應(yīng)并批準(zhǔn)通過了《中國(guó)21世紀(jì)議程》，海洋問題為重要關(guān)注領(lǐng)域，海洋生態(tài)保護(hù)越來越成為中國(guó)海洋事業(yè)除經(jīng)濟(jì)發(fā)展外關(guān)注的另一個(gè)焦點(diǎn)問題。

這一時(shí)期海洋生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策的主要問題在于國(guó)家對(duì)海域的所有權(quán)與用海者對(duì)海域的使用權(quán)之間權(quán)屬關(guān)系不清晰、責(zé)任不明確，用海者對(duì)海洋資源缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的大規(guī)模開發(fā)給原始海洋生態(tài)造成了惡劣影響，且缺少專門有力的法律保障和事后追責(zé)。用海者對(duì)海洋資源的過度無序開發(fā)導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境損害無法在短時(shí)間內(nèi)得到恢復(fù)，又由于監(jiān)管力度不足，政府與涉海企業(yè)在海洋生態(tài)保護(hù)方面的關(guān)系一度失衡，產(chǎn)生了企業(yè)損害海洋生態(tài)后支付罰款，政府再利用罰款收入與財(cái)政收入修護(hù)受損海域生態(tài)的補(bǔ)償機(jī)制。這種機(jī)制的缺陷一方面在于企業(yè)繳納的罰金數(shù)額不足以補(bǔ)償其對(duì)海洋生態(tài)造成的損害，政府需要額外支付海洋生態(tài)修復(fù)的成本;另一方面，政府無法獨(dú)立完成受損海域生態(tài)的修復(fù)，往往需要委托第三方專業(yè)組織進(jìn)行規(guī)劃與實(shí)施，而對(duì)第三方的監(jiān)管又產(chǎn)生了新的問題。因此，單方面的“損害-修復(fù)”模式無法根本性解決海洋生態(tài)保護(hù)問題，只有明確國(guó)家與用海者的海洋權(quán)利，才能落實(shí)海洋生態(tài)保護(hù)與損害的責(zé)任歸屬。

3.2.2海洋生態(tài)補(bǔ)償政策概念完善期

“十五”至“十一五”時(shí)期，中國(guó)對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)的認(rèn)識(shí)已經(jīng)有了較為深刻的轉(zhuǎn)變，重新修訂并頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)入新的歷史時(shí)期。

針對(duì)上一時(shí)期出現(xiàn)的海域確權(quán)問題，中國(guó)頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》，將海域有償使用正式納入依法管理軌道[39]。通過推進(jìn)海域使用權(quán)配置市場(chǎng)化來實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，將國(guó)家的海域所有權(quán)與用海者的海域使用權(quán)進(jìn)行明確劃分。國(guó)家以有償?shù)男问綄⒑Ｓ蚴褂脵?quán)轉(zhuǎn)移給用海者，用海者需要在生產(chǎn)或開發(fā)過程中對(duì)海洋生態(tài)造成的損害承擔(dān)責(zé)任。海域有償使用金的征收有利于緩解國(guó)家海洋生態(tài)保護(hù)的負(fù)擔(dān)。用海者繳納海域使用金之后并不免除其保護(hù)海域生態(tài)的責(zé)任與義務(wù)。這部法律扭轉(zhuǎn)了中國(guó)通過罰款手段對(duì)用海者進(jìn)行懲治后利用罰款收入修復(fù)受損海域生態(tài)的局面。利用海域使用金進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，對(duì)受損的海洋生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理與修復(fù)，并且對(duì)轉(zhuǎn)移支付的主體、對(duì)象、方式、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了規(guī)定，海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x在海域有償使用中得以完善。

這一時(shí)期通過立法解決了海洋生態(tài)補(bǔ)償政策環(huán)境培育期海域權(quán)屬確定問題，但海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系不健全、綜合管理及規(guī)范管理能力不足等一直阻礙海洋生態(tài)保護(hù)的深入開展。為此，008年，中國(guó)頒布了海洋標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法，對(duì)海洋管理體制、工作任務(wù)及標(biāo)準(zhǔn)制修訂原則進(jìn)行明確規(guī)定;隨即又發(fā)布了首部海洋領(lǐng)域的總體規(guī)劃綱要，海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钤诟黝惡Ｑ笊鷳B(tài)保護(hù)政策中逐漸得以完善。

3.2.3海洋生態(tài)補(bǔ)償政策持續(xù)成長(zhǎng)期

“十二五”規(guī)劃期間，中國(guó)對(duì)推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大戰(zhàn)略部署。為刺激沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，加快了沿海地區(qū)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程，不斷擴(kuò)大海洋資源的開發(fā)范圍，提高開發(fā)強(qiáng)度。沿海地區(qū)的快速發(fā)展帶來的不僅是經(jīng)濟(jì)效益，還有海洋生態(tài)環(huán)境不斷惡化的隱患，因此明確提出在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)加強(qiáng)海洋生態(tài)的體系化保護(hù)及海洋生態(tài)損害的綜合治理。在建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)背景下，將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制確立為生態(tài)文明建設(shè)體系的重要目標(biāo)之一。為了對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的海域適用性進(jìn)行深入研究，在威海、連云港、深圳三市（分別代表北、東、南三大海域）建立海洋生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，并取得顯著實(shí)踐成果，進(jìn)一步驗(yàn)證了實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的必要性。針對(duì)法規(guī)體系尚不健全等問題，中國(guó)對(duì)多部涉及海洋生態(tài)保護(hù)的法律進(jìn)行了修改與細(xì)化，增加了多項(xiàng)海洋生態(tài)損害賠償條款。同時(shí)，將海洋功能區(qū)劃制度、海洋工程與海岸工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、海域有償使用制度等多項(xiàng)海洋生態(tài)保護(hù)制度并舉，保障海洋生態(tài)保護(hù)工作的順利開展。

為了完善海洋治理體系，提升海洋治理能力現(xiàn)代化水平，調(diào)整了海洋管理體制機(jī)制，主要體現(xiàn)為原國(guó)家海洋局的重組與撤銷。2013年重組原國(guó)家海洋局之后，設(shè)立了高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家海洋委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)，而原國(guó)家海洋局則承擔(dān)委員會(huì)的具體工作。原國(guó)家海洋局作為自然資源部管理的國(guó)家局，對(duì)海洋的綜合管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)明顯加強(qiáng)。原國(guó)家海洋局重組有助于提升海洋事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合管理能力。2018年，將原國(guó)家海洋局等多個(gè)部門與國(guó)家局的職責(zé)整合到自然資源部，由自然資源部統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制與生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，避免多部門管理重疊、權(quán)利交叉的現(xiàn)象。海洋體制機(jī)制的重大變革不僅體現(xiàn)了提升海洋綜合治理能力的決心，也表明對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)工作的重視程度不斷增強(qiáng)。

在海洋治理體系不斷完善的過程中，海洋生態(tài)補(bǔ)償制度也逐步完善。一方面，海洋生態(tài)損害的修復(fù)責(zé)任已經(jīng)逐漸從政府轉(zhuǎn)移到用海者。用海者需要在用海之初提供海洋生態(tài)環(huán)境影響報(bào)告書，并在造成海洋生態(tài)損害之后通過委托具有專業(yè)資質(zhì)的第三方團(tuán)隊(duì)進(jìn)行生態(tài)損失評(píng)估、制定修復(fù)方案，經(jīng)過多方評(píng)審?fù)ㄟ^之后，參與到海洋生態(tài)的修復(fù)工作中。因此，用海者造成海域生態(tài)損失的成本負(fù)擔(dān)加重、責(zé)任義務(wù)加強(qiáng)，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)會(huì)更主動(dòng)更重視。另一方面，海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制開始朝多元化方向創(chuàng)新演進(jìn)。沿海省市結(jié)合自身海域特征，制定符合實(shí)際的海洋生態(tài)補(bǔ)償制度，推動(dòng)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制多元化發(fā)展。

3.3當(dāng)前海洋生態(tài)補(bǔ)償政策的改進(jìn)需求

“十四五”規(guī)劃時(shí)期，中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。海洋生態(tài)補(bǔ)償政策作為調(diào)節(jié)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)關(guān)系的重要工具，其政策體系分散、難以形成合力并且實(shí)施低效的問題亟待解決。同時(shí)，陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略也為海洋生態(tài)補(bǔ)償政策帶來新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。陸海生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制如何協(xié)調(diào)并實(shí)現(xiàn)空間與技術(shù)上的有效銜接，也成為有待研究的重要課題。由此，海洋生態(tài)補(bǔ)償政策在體系重構(gòu)、機(jī)制完善、多元統(tǒng)籌三個(gè)維度上產(chǎn)生了現(xiàn)實(shí)的改進(jìn)需求。

3.3.1海洋生態(tài)補(bǔ)償政策體系重構(gòu)維度改進(jìn)需求

當(dāng)前，中國(guó)沿海省份均已陸續(xù)出臺(tái)各自海洋生態(tài)補(bǔ)償政策，但尚未從國(guó)家層面制定海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT性法律，僅在宏觀框架上，在海洋環(huán)境保護(hù)法等綜合性法律中對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了原則性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)?？刹僮餍詮?qiáng)的海洋生態(tài)補(bǔ)償立法主要發(fā)生在地方層面，各沿海省份根據(jù)本地實(shí)際對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、資金來源以及監(jiān)管等方面進(jìn)行規(guī)定。這種方式雖然具有靈活性高、適用性強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)，但也存在權(quán)威性低、約束力弱的弊端。同時(shí)，各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)制差異明顯，適用范圍較窄，導(dǎo)致海洋生態(tài)補(bǔ)償政策體系結(jié)構(gòu)分散的問題。內(nèi)部缺乏有效銜接，不僅難以形成政策合力，甚至可能產(chǎn)生沖突，進(jìn)而大幅削減政策整體的實(shí)施效率。因此，如何在加強(qiáng)中央對(duì)地方政策指導(dǎo)與引領(lǐng)的同時(shí)促進(jìn)地方政策的銜接與協(xié)同，需要從政策體系重構(gòu)的維度進(jìn)行思考與解決。

3.3.2海洋生態(tài)補(bǔ)償政策機(jī)制完善維度改進(jìn)需求

海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)男袆?dòng)主體主要包括政府、用海企業(yè)、公眾與社會(huì)組織等。其中，政府是海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鲗?dǎo)者，負(fù)責(zé)制定補(bǔ)償政策并對(duì)補(bǔ)償過程進(jìn)行監(jiān)督;用海企業(yè)一方面通過繳納生態(tài)補(bǔ)償金進(jìn)行間接補(bǔ)償或者實(shí)施生態(tài)修復(fù)進(jìn)行直接補(bǔ)償，另一方面，也可因?yàn)橹鲃?dòng)保護(hù)海洋生態(tài)而獲得生態(tài)補(bǔ)償額度獎(jiǎng)勵(lì);公眾和社會(huì)組織等社會(huì)力量可以為政策的改進(jìn)與完善建言獻(xiàn)策，并在補(bǔ)償工作落實(shí)過程中進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。研究表明，通過促進(jìn)用海企業(yè)與公眾等多元主體積極參與生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，可以對(duì)政府治理進(jìn)行有益補(bǔ)充，避免“政府失靈”同時(shí)，建立市場(chǎng)化的補(bǔ)償機(jī)制則可以對(duì)多元主體間的利益博弈關(guān)系進(jìn)行有效權(quán)衡，通過市場(chǎng)融資渠道獲得補(bǔ)償資金，緩解政府的財(cái)政壓力。但事實(shí)上，目前用海企業(yè)和社會(huì)公眾在海洋生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中參與積極性較低，如何建立多元化、市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制并完善現(xiàn)有的補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制，有效激勵(lì)多元主體主動(dòng)參與生態(tài)補(bǔ)償，進(jìn)而提升政策實(shí)施效率仍有待進(jìn)—步研究解決。

3.3.3海洋生態(tài)補(bǔ)償政策多元統(tǒng)籌維度改進(jìn)需求

長(zhǎng)期以來，中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策的底層邏輯是陸海分治，海洋與陸地生態(tài)補(bǔ)償被分割成兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的政策生態(tài)。但造成海洋生態(tài)損害的污染源有相當(dāng)一部分來自陸地，通過河流排放入海，而由于河流流域廣、分支多等特點(diǎn)往往難以追蹤真正的責(zé)任主體。另一方面，不同于陸地以行政區(qū)為單元進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，海洋以功能區(qū)為管理單元，即使找到真正的責(zé)任主體也會(huì)因?yàn)榭臻g區(qū)劃不統(tǒng)一而出現(xiàn)無法采用相同的補(bǔ)償機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)補(bǔ)償?shù)膯栴}。不考慮陸域的海洋生態(tài)補(bǔ)償政策缺乏生態(tài)系統(tǒng)整體觀，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任落實(shí)產(chǎn)生了阻礙作用。海洋與陸地生態(tài)補(bǔ)償政策有必要合理有效地銜接，進(jìn)而形成陸海雙元生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí)，在陸海統(tǒng)籌的戰(zhàn)略背景下，海洋和陸地生態(tài)補(bǔ)償政策的有機(jī)銜接與協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)能夠?yàn)楹Ｑ笊鷳B(tài)保護(hù)相關(guān)政策提供參考與借鑒，從宏觀角度也可以為中國(guó)陸海生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理帶來有益思考。因此，中國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償政策如何在陸域與海域多元化生態(tài)體系中協(xié)調(diào)發(fā)展，形成陸海生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同機(jī)制已成為有待研究解決的又一項(xiàng)改進(jìn)需求。

4海洋生態(tài)補(bǔ)償政策改進(jìn)路徑

基于對(duì)中國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償政策體系變遷歷程的系統(tǒng)梳理與分析，針對(duì)中國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償政策體系結(jié)構(gòu)分散、實(shí)施低效、陸海銜接失調(diào)等主要問題，對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償政策進(jìn)行整理、歸納與改進(jìn)，提出政策體系重構(gòu)、機(jī)制完善和多元統(tǒng)籌的改進(jìn)路徑。其中，體系重構(gòu)主要圍繞中央與地方、地方與地方政策運(yùn)行機(jī)制間的關(guān)系梳理與明確，機(jī)制完善主要是建立多元化、市場(chǎng)化的補(bǔ)償機(jī)制以及規(guī)范化的監(jiān)督機(jī)制，多元統(tǒng)籌則立足“流域-流域”“流域-海域”“海域-海域”建立完整的生態(tài)補(bǔ)償空間與技術(shù)鏈條，推動(dòng)海洋生態(tài)補(bǔ)償政策從山頂?shù)胶Ｑ蟮娜^程有效銜接發(fā)展。政策改進(jìn)路徑見圖6。

4.1體系重構(gòu)維：生態(tài)補(bǔ)償體系頂層政策設(shè)計(jì)補(bǔ)充

加強(qiáng)中央對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的系統(tǒng)研究，為地方政策提供體系化實(shí)踐指導(dǎo)。目前，地方政府在具體實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行改進(jìn)和完善，而中央政府則更側(cè)重于提供宏觀方向的指引與財(cái)政資金的支持，對(duì)具體的補(bǔ)償機(jī)制缺乏系統(tǒng)研究。因此，地方政府對(duì)補(bǔ)償機(jī)制的研究進(jìn)展超過了中央政府，導(dǎo)致地方補(bǔ)償政策多樣但中央缺少對(duì)政策全局的把控。長(zhǎng)此以往，容易形成地方政策各立門戶，中央失去對(duì)地方政策的引導(dǎo)統(tǒng)領(lǐng)地位，從而變成補(bǔ)償資金的主要來源渠道。為此，一是加強(qiáng)國(guó)家級(jí)別的海洋生態(tài)補(bǔ)償立法，對(duì)地方性政策法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)整合與有效銜接。中國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤叫粤⒎壳耙呀?jīng)有了相對(duì)豐富的實(shí)踐，為各地方海洋生態(tài)補(bǔ)償提供了良好的制度保障。中央政府應(yīng)針對(duì)地方性立法研究出臺(tái)統(tǒng)領(lǐng)性法律政策文件。二是借助海洋生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，由中央政府根據(jù)不同試點(diǎn)地區(qū)反饋的實(shí)際情況，建立系統(tǒng)化補(bǔ)償機(jī)制，既要保障其能夠適應(yīng)不同區(qū)域生態(tài)的差異性也要保證補(bǔ)償機(jī)制的系統(tǒng)性與整體性，為地方性補(bǔ)償政策的制定與實(shí)施提供現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)。三是參考森林能源、化石能源關(guān)于代際補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)研究，將代際公平的原則加入海洋生態(tài)補(bǔ)償政策體系的重構(gòu)過程中，避免地方政府因追求短期經(jīng)濟(jì)利益而忽視生態(tài)補(bǔ)償政策的健全與完善。

推動(dòng)地方政府在海洋生態(tài)補(bǔ)償政策制定方面的配合與銜接，建立系統(tǒng)化會(huì)商機(jī)制。近年來，沿海省份相繼出臺(tái)了各自的海洋生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)，為所屬海域功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施提供立法保障。但跨海域（流域）生態(tài)補(bǔ)償問題一直未得到有效解決，其原因一方面是跨海域（流域）生態(tài)損害擴(kuò)散范圍較廣、距離較長(zhǎng)，難以厘清生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體以及責(zé)任比例;另一方面是跨海域（流域）涉及不同的功能區(qū)與行政區(qū)，對(duì)應(yīng)不同的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)，難以在具體補(bǔ)償實(shí)踐中達(dá)成共識(shí)。為此，一是繼續(xù)推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)發(fā)展，建立海洋生態(tài)環(huán)境實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，將監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行跨區(qū)域?qū)崟r(shí)共享，協(xié)助落實(shí)生態(tài)損害源頭追溯與責(zé)任主體的界定;二是建立由中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門牽頭，地方政府相關(guān)部門參與的海洋生態(tài)補(bǔ)償系統(tǒng)化會(huì)商制度，定期對(duì)跨海域（流域）生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行會(huì)商研究，以多方探討、協(xié)同作戰(zhàn)的方式解決跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償政策間的差異與沖突問題。

4.2機(jī)制完善維：生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制健全

推動(dòng)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制多元化、市場(chǎng)化進(jìn)程，持續(xù)推進(jìn)“政府-市場(chǎng)-社會(huì)”三維補(bǔ)償子系統(tǒng)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。海洋生態(tài)補(bǔ)償當(dāng)前正面臨政府主導(dǎo)的單一補(bǔ)償機(jī)制帶來的社會(huì)多元主體參與主動(dòng)性較低、補(bǔ)償資金來源渠道匱乏等一系列局限性問題。如何有效協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者在海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的作用，使其能夠產(chǎn)生良性互動(dòng)仍然是當(dāng)前迫切需要解決的問題。為此，一是繼續(xù)健全政府補(bǔ)償機(jī)制，通過引導(dǎo)跨區(qū)域資金補(bǔ)償和共同修復(fù)受損生態(tài)等方式建立跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為社會(huì)多元主體參與海洋生態(tài)補(bǔ)償提供契機(jī)，進(jìn)而消除對(duì)中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付這種單一補(bǔ)償機(jī)制的過度依賴。二是繼續(xù)完善市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制。海域使用權(quán)和海水排污權(quán)交易應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化拍賣與期權(quán)交易的屬性，加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提升多元主體參與補(bǔ)償積極性。與此同時(shí)，政府在交易過程中發(fā)揮監(jiān)督的主導(dǎo)作用，社會(huì)公眾對(duì)交易進(jìn)行補(bǔ)充監(jiān)督。三是繼續(xù)推動(dòng)建立社會(huì)資本參與補(bǔ)償機(jī)制，通過增加海洋生態(tài)補(bǔ)償社會(huì)投資產(chǎn)品（如海洋生態(tài)補(bǔ)償彩票等）數(shù)量并對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行拓展創(chuàng)新，鼓勵(lì)社會(huì)主體參與海洋生態(tài)補(bǔ)償，以達(dá)到引入社會(huì)資金、緩解政府財(cái)政壓力的目的。

完善海洋生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制，建立規(guī)范化司法程序保障社會(huì)組織依法行使監(jiān)督權(quán)。目前，海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作由生態(tài)環(huán)境部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)司負(fù)責(zé)，其具有依法行使對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管并對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行追責(zé)的權(quán)力。同時(shí)，社會(huì)組織也具有監(jiān)督權(quán)，在海洋生態(tài)受到損害時(shí)可以依法提起環(huán)境公益訴訟，要求責(zé)任主體進(jìn)行海洋生態(tài)補(bǔ)償。研究表明，如果海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門不積極對(duì)責(zé)任者進(jìn)行海洋生態(tài)補(bǔ)償追責(zé)，其不利影響和后果遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于社會(huì)組織不及時(shí)提起環(huán)境公益訴訟。為此，一是加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)司對(duì)生態(tài)損害責(zé)任主體的追責(zé)力度和積極性，并建立規(guī)范化的追責(zé)機(jī)制，對(duì)追責(zé)過程進(jìn)行合規(guī)有效監(jiān)管，通過加強(qiáng)追責(zé)提升責(zé)任主體保護(hù)海洋生態(tài)的自覺意識(shí)并拓寬海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金渠道;二是規(guī)范社會(huì)組織通過環(huán)境公益訴訟等司法程序行使監(jiān)督權(quán)的流程，既要保障其對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行監(jiān)督的正當(dāng)權(quán)益，也要明確海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門在行使監(jiān)督權(quán)和對(duì)責(zé)任主體依法追責(zé)方面的主體地位。

4.3多元統(tǒng)籌維：陸海統(tǒng)籌多元生態(tài)體系協(xié)調(diào)發(fā)展

理順陸海生態(tài)補(bǔ)償管理邏輯，基于海岸帶建立陸海生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同機(jī)制。長(zhǎng)期陸海分治導(dǎo)致的陸域與海域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的差異存在于補(bǔ)償主體、標(biāo)準(zhǔn)、范圍等多個(gè)方面。因此，建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制首先要理順二者原有機(jī)制，并對(duì)陸海生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行有效銜接與整合，進(jìn)而在陸海統(tǒng)籌新空間觀下建立生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同機(jī)制。海岸帶是陸海相互作用的地帶，兼具海陸屬性，其動(dòng)植物等環(huán)境要素受陸地與海洋環(huán)境雙重影響，因而聚焦海岸帶陸海生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同機(jī)制的建立一方面有利于快速找到理順陸海生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)制的有效抓手，另一方面也有利于為更廣闊空間觀下陸海生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同機(jī)制的建立提供參考與示范。為此，一是在國(guó)家層面建立海洋與陸地的生態(tài)補(bǔ)償制度，對(duì)海岸帶的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行“流域-海域”的全面考慮，梳理并構(gòu)建河海交匯處生態(tài)補(bǔ)償?shù)年懞f(xié)同機(jī)制;二是以保護(hù)海岸帶生態(tài)系統(tǒng)整體性為原則，突破傳統(tǒng)的行政轄區(qū)界限，推動(dòng)國(guó)內(nèi)沿海省份在海岸帶生態(tài)補(bǔ)償方面進(jìn)行協(xié)商合作，在陸海生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)、范圍等方面達(dá)成共識(shí)。

探索跨區(qū)域補(bǔ)償聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建陸海生態(tài)補(bǔ)償完整空間與技術(shù)鏈條。從更廣闊的空間觀來看，陸地與海洋是一個(gè)系統(tǒng)整體，生態(tài)補(bǔ)償要實(shí)現(xiàn)“從山頂?shù)胶Ｑ蟆钡目鐓^(qū)域陸海聯(lián)動(dòng)，需要從空間與技術(shù)兩個(gè)維度對(duì)“流域-流域“流域-海域”“海域-海域”三段式跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)思考?？臻g方面，河流在多個(gè)行政區(qū)發(fā)生分流與匯集后匯入海洋，而海洋污染又會(huì)受洋流的影響進(jìn)行跨海域擴(kuò)散。技術(shù)方面，陸海環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)和監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)目前還無法實(shí)現(xiàn)有效銜接，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)難以為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施提供及時(shí)有效的協(xié)助。為此，一是繼續(xù)推進(jìn)“河長(zhǎng)制”及“灣（灘）長(zhǎng)制”在空間上的有效對(duì)接，對(duì)不同流域與海域進(jìn)行細(xì)致化、精準(zhǔn)化逐級(jí)監(jiān)督與管理。同時(shí)，建立首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的生態(tài)補(bǔ)償會(huì)商機(jī)制，對(duì)河流上下游、河海交匯口、毗鄰海域間進(jìn)行有機(jī)銜接，形成陸海生態(tài)補(bǔ)償完整空間鏈條，實(shí)現(xiàn)對(duì)跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南到y(tǒng)化聯(lián)動(dòng)管理。二是建立陸海監(jiān)測(cè)部門協(xié)同合作機(jī)制，形成陸海銜接的環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系，通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)將動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)各區(qū)域?qū)崟r(shí)共享，快速掌握生態(tài)損害發(fā)生的時(shí)間與地點(diǎn)，進(jìn)而構(gòu)建陸海生態(tài)補(bǔ)償完整技術(shù)鏈條，協(xié)助海洋生態(tài)保護(hù)主體形成生態(tài)補(bǔ)償陸海統(tǒng)籌合力。

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Change logic and improvement path of Chinas marine ecological compensationpolicy system

WAN Xiaole1，QIU Lulian1，YUAN Bin1，ZHANG Kuncheng2，3

（1.School of Management， Ocean University of China， Qingdao Shandong 266100， China; 2.School of Marxism， Ocean Uni-versity of China， Qingdao Shandong 266100， China; 3.Institute of Ocean Development， Ocean University of China， QingdaoShandong 266100， China）

Abstract The marine ecological compensation policy has become an important tool for China to protect marine ecology and promotethe construction of ecological civilization.However， problems such as decentralized policy system structure， inefficient implementationand imbalance between land and sea continue to hinder the sustainable development of marine ecological compensation policy.Underthe background of the high-quality development of marine economy in the future， it is necessary to evaluate the construction status ofChinas marine ecological compensation policy system and deeply explore the improvement scheme of this policy.Aiming at the changelogic of Chinas marine ecological compensation policy system， the research systematically reviewed the evolution process of the ecolog-ical compensation policy and other relevant policy documents during the period between the 8th Five Year Plan and the 13th Five YearPlan.Based on the focus of policies in different periods， this study divided the evolution process into three stages and summarized thechange logic of policies.The results showed that： During the environmental cultivation period， the introduction of the marine ecologicalprotection policy effectively responded to the increasing problems of marine ecological environment and cultivated a policy environmentfor marine ecological compensation.During the concept improvement period， the policy clearly stipulated the compensation subject，standards， conditions and other elements， which further improved the concept of marine ecological compensation.During the continuousgrowth period， on the basis of continuously promoting the improvement of the legal system and comprehensive management ability， thediversified reform of the compensation mechanism promoted the sustainable development of marine ecological compensation policy.Fi-nally， after analyzing the actual improvement needs of China s marine ecological compensation policy at the current stage， this articleputs forward improvement paths from the three dimensions of system reconstruction， mechanism improvement and diversified overallplanning： First， we should optimize the top-level policy design of the ecological compensation system， strengthen the central systematicresearch on the marine ecological compensation mechanism， and promote the cooperation and connection between local governments.Second， we should improve the incentive and supervision mechanism of ecological compensation， promote the diversified and marketoriented process of marine ecological compensation mechanism， establish standardized judicial procedures， and ensure that social orga-nizations exercise their supervision power according to law.Third， we should promote land-sea development in a coordinated way， en-sure the coordinated development of multiple ecological systems， establish a land-sea ecological compensation coordination mechanismbased on the coastal zone， and build a complete space and technology chain of land-sea ecological compensation.

Key words marine ecological compensation policy; dynamic evolution; social network analysis; co-occurrence analysis

（責(zé)任編輯：劉照勝）