《監(jiān)察法》等法律法規(guī)對國企公司治理影響

徐瀚

國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。2016年10月，習(xí)近平總書記在全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議上指出，堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之;建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之。2018年3月，全國人大通過《監(jiān)察法》，把國有企業(yè)管理人員納入依法接受監(jiān)察的公職人員范圍。2019年11月，中央出臺的《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》）明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)和公司治理的關(guān)系。黨組織和公職人員參與公司治理的法定地位進(jìn)一步明確，對國有企業(yè)公司治理產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。

一、黨組織及公職人員融入公司治理的難點(diǎn)

1.黨組織參與公司治理的路徑和模式問題。一是黨委（黨組）研究討論經(jīng)營管理事項(xiàng)問題。《條例》規(guī)定，國有企業(yè)重大經(jīng)營管理事項(xiàng)必須經(jīng)黨委（黨組）研究討論后，再由董事會或者經(jīng)理層作出決定，研究討論的事項(xiàng)主要包括是否符合黨的路線方針政策等六大方面內(nèi)容。對于保障政治方向和合規(guī)經(jīng)營方面，黨委（黨組）應(yīng)無障礙;但對于戰(zhàn)略規(guī)劃、改革方案以及資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資本運(yùn)作等問題，需要具備一定的專業(yè)基礎(chǔ)。黨委（黨組）是否參與商業(yè)價值判斷？如何對判斷的準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，并與董事會、經(jīng)理層的責(zé)任區(qū)分？這些需要進(jìn)一步細(xì)化明確。

二是黨管干部原則與職業(yè)經(jīng)理人制度銜接問題?！稐l例》規(guī)定，國有企業(yè)黨組織應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限，做好選配企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員工作，加強(qiáng)管理監(jiān)督?！丁半p百企業(yè)”推行職業(yè)經(jīng)理人制度操作指引》規(guī)定，符合條件的職業(yè)經(jīng)理人，可以按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)入黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子。但中組部文件表示，有關(guān)規(guī)定所稱中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員及中層管理人員不包括職業(yè)經(jīng)理人，職業(yè)經(jīng)理人不需要報告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)。職業(yè)經(jīng)理人（尤其是進(jìn)入黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的）是否具有干部身份、應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行管理，是目前迫切需要明確的問題。

三是黨委委員（黨組成員）交叉任職后的角色沖突問題。《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》指出，在集體決策中對錯誤決策提出明確反對意見或者保留意見的，可以不予問責(zé)或者免予問責(zé)，這與《公司法》關(guān)于董事?lián)?zé)、免責(zé)的基本精神是一致的。但在實(shí)際履職中，出于不同角度的考慮，例如政治判斷、商業(yè)價值、技術(shù)風(fēng)險、環(huán)境約束等，往往會得出不同的意見，甚至在同樣的判斷中還有優(yōu)先級的問題。作為黨委委員（黨組成員）的個人一方面必須落實(shí)黨組織決定，另一方面還必須作為董事、監(jiān)事、經(jīng)理作出專業(yè)判斷并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，某些情況下可能陷入“二選一”的境地。

2.紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)參與公司治理的職責(zé)和邊界問題。一是在大監(jiān)督體系中的地位如何發(fā)揮。除了紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督和巡視巡察監(jiān)督外，人大、國資委、審計、財政、證監(jiān)會等都會對國有企業(yè)實(shí)行監(jiān)督，還有公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等。中央《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》指出，要整合出資人監(jiān)管、外派監(jiān)事會監(jiān)督和審計、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視等監(jiān)督力量，建立監(jiān)督工作會商機(jī)制。

二是在專責(zé)監(jiān)督中的履職如何實(shí)現(xiàn)。正如十九屆中央紀(jì)委四次全會指出的，部分中央企業(yè)還存在落實(shí)國家戰(zhàn)略不到位、推進(jìn)重大改革舉措緩慢、廉潔風(fēng)險突出等問題。一些國有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)政治站位不高，工作聚焦不夠，對企業(yè)經(jīng)營管理的主要廉潔風(fēng)險把握不準(zhǔn)，監(jiān)督檢查及審查調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題形成震懾的作用沒有充分發(fā)揮，有的單位還存在不敢、不愿、不會監(jiān)督的問題，工作能力和工作作風(fēng)亟待改進(jìn)。多數(shù)國有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在企業(yè)內(nèi)部容易產(chǎn)生“職能監(jiān)督業(yè)務(wù)”甚至“外行監(jiān)督內(nèi)行”的錯誤認(rèn)識，影響履職效果。在監(jiān)督檢查、審查調(diào)查中，有的外部單位不承認(rèn)國有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)法定地位，工作開展難度較大。

三是對監(jiān)督對象的范圍如何精確界定。我國《刑法》規(guī)定，國有公司、企業(yè)中從事公務(wù)的人員和國有公司、企業(yè)委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論?！秶冶O(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》指出，國有企業(yè)包括國有獨(dú)資、控股、參股企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)等國家出資的企業(yè)中，從事領(lǐng)導(dǎo)、組織、管理、監(jiān)督等活動的人員由黨組織或者國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位提名、推薦、任命、批準(zhǔn)。在實(shí)踐中，以市場化招聘形式入職的管理人員，采取承包、委托方式經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營人員，接受國有企業(yè)入股的原私營企業(yè)股東等，是否按照國有企業(yè)管理人員甚至是國家工作人員論，尚且存在爭議。

3.監(jiān)事會的定位及履職問題。一是職責(zé)定位不清。我國公司監(jiān)事會設(shè)立之初，就雜糅了西方各國做法，客觀上存在獨(dú)立董事、監(jiān)事職責(zé)邊界不清的問題?！渡鲜泄局卫頊?zhǔn)則》等規(guī)定的審計委員會以及國有企業(yè)內(nèi)審、外審機(jī)制，進(jìn)一步侵蝕了監(jiān)事會、監(jiān)事的職責(zé)空間。隨著《監(jiān)察法》及配套法規(guī)的發(fā)布，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員被納入國家監(jiān)察的范圍，實(shí)質(zhì)上對《公司法》所規(guī)定的監(jiān)事會、監(jiān)事工作職責(zé)構(gòu)成了更迭。

二是權(quán)威性不強(qiáng)，獨(dú)立性不夠。按照公司治理結(jié)構(gòu)要求，監(jiān)事會與股東會都是由股東會決定的，只對股東會負(fù)責(zé)。但實(shí)際上很多國有企業(yè)黨委（黨組）、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層成員存在上下級關(guān)系，部分監(jiān)事由公司內(nèi)部人員組成，限制了監(jiān)事會作用的發(fā)揮。國務(wù)院國資委報告指出，由于缺乏責(zé)任追究及必要的懲戒手段，影響了監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題的整改效果。

三是專業(yè)化程度不高，深入不夠。國有企業(yè)監(jiān)事會“行政”屬性較強(qiáng)，“市場”屬性偏弱，監(jiān)管方式難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)型公司治理的要求，專業(yè)化程度離工作實(shí)際需要存在差距。隨著國有企業(yè)實(shí)體性業(yè)務(wù)活動下沉，監(jiān)事會難以將基層企業(yè)經(jīng)營活動的重要環(huán)節(jié)納入監(jiān)督范圍。

二、完善國有企業(yè)公司治理的建議

1.落實(shí)黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位和具體權(quán)責(zé)。組織國有企業(yè)修訂公司章程，建立前置決策制度，明確黨委（黨組）對于政策性、合規(guī)性事項(xiàng)具有決定權(quán)，對于商業(yè)性事項(xiàng)具有建議權(quán)，并就具體事項(xiàng)列出清單，與董事會、經(jīng)理層等治理主體權(quán)責(zé)相銜接。區(qū)分國有獨(dú)資公司、國有絕對控股公司、國有相對控股公司特點(diǎn)，對不同類型、不同領(lǐng)域、不同層級的企業(yè)，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行具體探索，實(shí)行一企一策。

2.區(qū)分個人在公司治理中的履職角色和權(quán)利義務(wù)。對于交叉任職的黨委委員（黨組成員）、董事、監(jiān)事、經(jīng)理包括職業(yè)經(jīng)理人，細(xì)化并明確職責(zé)清單，對可能發(fā)生職責(zé)沖突的事項(xiàng)制定救濟(jì)條款：一是嚴(yán)格執(zhí)行黨組織決定，并在其他治理主體中發(fā)揮黨組織影響力;二是發(fā)揮交叉任職人員橋梁紐帶作用，促進(jìn)各治理主體間溝通協(xié)調(diào);三是對商業(yè)性的判斷可以設(shè)定條件邊界的方式參與研究并提出建議，對不了解的事項(xiàng)鼓勵棄權(quán);四是在職責(zé)沖突的情況下，按照黨組織決定發(fā)表意見，并自動獲得個人免責(zé)權(quán)。

3.發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在公司治理中的作用。一是建立和完善黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作協(xié)調(diào)機(jī)制。督促國有企業(yè)黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，協(xié)調(diào)各監(jiān)督主體細(xì)化監(jiān)督事項(xiàng)清單，整合監(jiān)督資源，定期溝通情況，協(xié)同配合開展監(jiān)督工作。向黨組織及相關(guān)治理主體通報日常監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的普遍性問題或突出問題，提出工作建議。二是進(jìn)一步推進(jìn)“以上為主”的國有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革。加強(qiáng)上級紀(jì)委監(jiān)委對下級紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)派駐方式的管理，明確紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)對同級黨組織及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的監(jiān)督權(quán)，授權(quán)使用監(jiān)督檢查、審查調(diào)查措施。建立健全預(yù)警機(jī)制，將腐敗問題易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域作為監(jiān)督重點(diǎn)，著重查處靠企吃企、關(guān)聯(lián)交易、設(shè)租尋租、利益輸送等問題。三是對國有企業(yè)監(jiān)事會設(shè)置作出重新考慮?！稐l例》規(guī)定，“國有企業(yè)黨委（黨組）班子中的內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組織負(fù)責(zé)人，一般不兼任其他職務(wù)”，且國有重點(diǎn)大型企業(yè)已不再設(shè)立監(jiān)事會。建議將監(jiān)事會檢查公司財務(wù)的職責(zé)劃歸審計委員會及獨(dú)立董事，將對董事、高管執(zhí)行公司職務(wù)的監(jiān)督職責(zé)劃歸紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

4.明確公職人員的標(biāo)準(zhǔn)和范圍并嚴(yán)格管理監(jiān)督。一是將職業(yè)經(jīng)理人等負(fù)有經(jīng)營管理職責(zé)的人員納入監(jiān)察對象范圍，作為公職人員進(jìn)行管理監(jiān)督?！丁半p百企業(yè)”推行職業(yè)經(jīng)理人制度操作指引》指出，職業(yè)經(jīng)理人是在充分授權(quán)范圍內(nèi)依靠專業(yè)的管理知識、技能和經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)的高級管理人員，負(fù)有維護(hù)企業(yè)國有資產(chǎn)安全、防止國有資產(chǎn)流失的責(zé)任，不得侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產(chǎn)。這與《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》指出的國有企業(yè)管理人員基本內(nèi)涵是一致的，也符合《刑法》中以國家工作人員論的標(biāo)準(zhǔn)。盡管在選聘、管理、薪酬、退出等有其特色，但管理和監(jiān)督應(yīng)按照公職人員一體對待。二是采取承包、委托方式經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營人員以及接受國有企業(yè)入股的原私營企業(yè)股東，是否納入公職人員應(yīng)按照是否行使公權(quán)力進(jìn)行研判。這些人員的身份具有特殊性，一方面按照有關(guān)程序任職，在企業(yè)中從事領(lǐng)導(dǎo)、組織、管理甚至監(jiān)督等活動;另一方面也代表承包方、受托方、小股東方的利益，并在企業(yè)經(jīng)營中有其合理訴求。筆者認(rèn)為，如果這些人員違反規(guī)定，利用公權(quán)謀取私利，應(yīng)以公職人員論;如果在規(guī)定范圍內(nèi)，按照程序主張個人利益，不應(yīng)按照公職人員查處。

（作者單位：中國通用技術(shù)集團(tuán)紀(jì)檢監(jiān)察組）