澳大利亞聯(lián)邦政府早期保育與教育改革的政策及實(shí)踐

張澤東 任曉玲

嬰幼兒期是個體發(fā)展的初始階段,心理學(xué)、神經(jīng)科學(xué)從實(shí)證角度確立了早期保育與教育對兒童發(fā)展的重要性,特別是對0～3歲嬰幼兒進(jìn)行高質(zhì)量的早期保育與教育對其一生的心智、情感、認(rèn)知的發(fā)展都有著深刻的影響。世界學(xué)前教育組織調(diào)查指出,近50%的國家有針對0～3歲兒童的國家保教項(xiàng)目。①陳建飛、馮麗娜、鄭慶文:《0～3歲早期教養(yǎng)指導(dǎo)教師現(xiàn)狀的調(diào)查研究——以浙江省寧波市為例》,《早期教育》2011年第3期。世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)于1998年成立了早期保育與教育項(xiàng)目組,對成員國早期保育與教育相關(guān)工作進(jìn)行調(diào)查研究形成報告并提出參考意見,于2001年、2006年、2012年、2015年分別發(fā)布了一系列和早期保育與教育相關(guān)的報告。②趙敏:《OECD強(qiáng)勢開端:監(jiān)測兒童早期教育與保育質(zhì)量研究》,福建師范大學(xué)碩士學(xué)位論文,2017年。美國于20世紀(jì)80年代就著手建立早期教育質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)過修訂現(xiàn)已趨向完善,主要包括《早期教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)》《0～8歲兒童發(fā)展適宜性實(shí)踐》《教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》等。①張鴻宇:《美國早期教育質(zhì)量認(rèn)證發(fā)展研究》,東北師范大學(xué)博士學(xué)位論文,2017年。1994年加拿大提出“第一國族和因紐特早期兒童保育計劃”,實(shí)施針對原住民兒童搶先早期保育與教育服務(wù)。②王曉燕:《加拿大原住民早期教育和保育研究》,南京師范大學(xué)碩士學(xué)位論文,2011年。開展早期保育與教育服務(wù)已成為世界各國教育發(fā)展的一大趨勢。

政策法規(guī)是維護(hù)早期保育與教育事業(yè)蓬勃發(fā)展、捍衛(wèi)人民群眾權(quán)利的最強(qiáng)有力的武器,集引導(dǎo)、促進(jìn)、規(guī)范等多項(xiàng)功能為一身的基本、綜合性工具。自2006年起,澳大利亞開始進(jìn)行新一輪的早期保育與教育改革,短時間內(nèi)其早期保育與教育事業(yè)有了飛躍性發(fā)展,這與其建立了較完善的政策體系,力圖創(chuàng)立一個統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的早期保育與教育系統(tǒng)不無關(guān)系。我國與澳大利亞雖然在社會制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面有所不同,但兩國早期保育與教育面臨的諸多問題有一定的相似性,同時我國當(dāng)前早期教育與保育政策較為缺乏,澳大利亞早期保育與教育政策的制定、實(shí)施所積累的經(jīng)驗(yàn)對我國早期保育與教育的政策完善具有一定的借鑒意義。

一、澳大利亞早期保育與教育改革的政策背景

二戰(zhàn)以后,隨著澳大利亞移民數(shù)量的激增,女性外出工作的需求暴增,使得早期保育與教育服務(wù)緊缺問題尤為突出。20世紀(jì)80年代澳大利亞聯(lián)邦政府開始實(shí)施多項(xiàng)戰(zhàn)略計劃以大規(guī)模擴(kuò)大早期保育與教育服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量,如《三年行動計劃1983—1985年》《國家早期保育與教育戰(zhàn)略計劃》《新增長戰(zhàn)略》等。③員春蕊:《澳大利亞聯(lián)邦政府學(xué)前教育質(zhì)量保障發(fā)展研究》,東北師范大學(xué)博士學(xué)位論文,2015年。在數(shù)量上滿足社會需要的同時澳大利亞聯(lián)邦政府意識到早期保育與教育的重要價值,開始注重提升早期保育與教育質(zhì)量,成為世界上首個進(jìn)行日托機(jī)構(gòu)質(zhì)量認(rèn)證的國家,并于21世紀(jì)初將校外看護(hù)、家庭日托機(jī)構(gòu)納入到質(zhì)量認(rèn)證體系。為進(jìn)一步完善早期保育與教育,為國家儲備大量高質(zhì)量人才,提高國家未來生產(chǎn)力,實(shí)現(xiàn)為所有澳大利亞兒童提供一個優(yōu)質(zhì)的童年,贏得國家未來的競爭優(yōu)勢,2006年澳大利亞聯(lián)邦政府提出,加強(qiáng)政府在兒童早期保育與教育服務(wù)中的職責(zé),同時加大了相應(yīng)的財政投入;2007年年底,澳大利亞政府委員會在聯(lián)邦選舉期間成功地達(dá)成了政府首腦協(xié)議,提出深入改革兒童早期保育與教育,拉開了新時期早期保育與教育改革的序幕。④曹小敏:《澳大利亞早期保育與教育和保育人員發(fā)展戰(zhàn)略》,西南大學(xué)碩士學(xué)位論文,2015年。在早期保育與教育改革的初始階段,其效果并不盡如人意,2007—2008年,約30%的幼兒接受不到早期保育與教育,與此同時2009年《澳大利亞兒童早期發(fā)展指數(shù)全國報告》發(fā)布,通過對全國98%的正在接受小學(xué)一年級教育的兒童在身體健康和社交能力、幸福感、情感成熟度、語言和認(rèn)知技能以及溝通能力和一般知識等五個方面的發(fā)展情況進(jìn)行分析,發(fā)現(xiàn)雖然大多數(shù)兒童發(fā)展良好,但仍有一些兒童在某一兩個方面表現(xiàn)較差。⑤王春亞:《澳大利亞學(xué)前教育和保育改革研究》,西南大學(xué)碩士學(xué)位論文,2015年。為迅速提升早期保育與教育服務(wù)質(zhì)量,近10余年澳大利亞聯(lián)邦政府出臺了一系列政策用于引導(dǎo)、規(guī)范早期保育與教育發(fā)展并取得顯著成效。

澳大利亞早期保育與教育服務(wù)主要為0～5歲兒童提供,在一些政策文件中甚至將早期保育與教育服務(wù)從兒童出生延至8歲。在澳大利亞聯(lián)邦政府不斷努力下,早期保育與教育服務(wù)現(xiàn)已擁有一套較為完善的制度體系,組建了動態(tài)協(xié)調(diào)的管理運(yùn)行機(jī)制,形成了以幼兒園(Preschool/Kindergarten)、家庭日托(Family day care)、課外看護(hù)中心(Outside school hours care)、日間基礎(chǔ)照顧中心(Centre based day care)、家庭照看(In home care)等多種形式相結(jié)合的早期保育與教育機(jī)構(gòu)類型,初步建立了早期保育與教育投入管理與保障機(jī)制,設(shè)立了高質(zhì)量的早期保育與教育服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),培養(yǎng)了高質(zhì)量的師資隊(duì)伍并不斷提高其專業(yè)化水平。澳大利亞早期保育與教育服務(wù)在短時間內(nèi)得到迅猛發(fā)展離不開政策的引導(dǎo)與規(guī)范。2010年,隨著《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》的頒布,我國學(xué)前教育事業(yè)迎來了春天,并提出重視0～3歲嬰幼兒教育,同時隨著“全面二孩”生育政策的開放,國家及廣大人民群眾對早期保育與教育有了新的需求與期盼,這就需要進(jìn)一步完善早期保育與教育政策。

二、澳大利亞早期保育與教育改革的政策體系及其執(zhí)行

(一)以法律、法規(guī)形式全方位確保早期保育與教育的地位

法律較一般政策、規(guī)章制度而言更具權(quán)威性、保障性、穩(wěn)定性,澳大利亞以法律形式保障早期保育與教育服務(wù)順利開展。國家及地方法律對早期保育與教育服務(wù)的開展進(jìn)行了明確規(guī)定,通過法律強(qiáng)制推行早期保育與教育服務(wù)改革的進(jìn)行。當(dāng)前澳大利亞一些專門法律對早期保育與教育的開展進(jìn)行了明確規(guī)定,如《國家保教服務(wù)法》(Education and Care Service National Law Act)《兒童照看法》(Child Care Act)等明確了早期保育與教育制度,維護(hù)各方主體的合法權(quán)益,為早期保育與教育發(fā)展提供了根本的法律保障。同時其他多項(xiàng)法律也對早期保育與教育各方面進(jìn)行了強(qiáng)有力的規(guī)范與引領(lǐng),如《教育法》(Education Act)《公共部門就業(yè)與管理法》(Public Sector Employment and Management Act)《兒童和青年委員會法》(Commission for Children and Young People Act)《家庭援助法》(Family Assistance Law)《新稅制法》(A New Tax System Act)《早年質(zhì)量基金專戶法》(Early Years Quality Fund Special Account Act)等法律法規(guī)對早期保育與教育的管理體制、組織運(yùn)行、資源配置、財務(wù)管理、安全保障與意外防范等諸多方面進(jìn)行了明確規(guī)定。

澳大利亞與早期保育與教育服務(wù)相關(guān)的法律體系可分為兩個部分:國家保教服務(wù)法律(Education and Care Services National Law)和國家保教服務(wù)法規(guī)(Education and Care Services National Regulations)。國家保教服務(wù)法律為澳大利亞兒童保教服務(wù)的開展樹立了國家標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定早期保育與教育服務(wù)宏觀發(fā)展方向、核心思想、基本理念與原則,雖普遍適用于每個州或領(lǐng)地,但每個州或領(lǐng)地又有其不同的需求,故澳大利亞一些州或領(lǐng)地在國家法律的基礎(chǔ)上結(jié)合各地實(shí)際修改并通過一系列與兒童保教相關(guān)的法律,如維多利亞州通過了《國家保教服務(wù)法(2010)》(Education and Care Service National Law Act2010),其他司法管轄區(qū)通過了各種應(yīng)用性法案(見表1)①“National Law”,https://www.acecqa.gov.au/nqf/national-law-regulations/national-law,2018年12月1日。。國家保教服務(wù)法規(guī)通過詳細(xì)說明保教服務(wù)的一系列業(yè)務(wù)要求,以支持國家保教服務(wù)法律,如對早期保育與教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)商和服務(wù)審批流程、早期保育與教育服務(wù)評價程序、人事安排及資質(zhì)、財務(wù)制度等方面均進(jìn)行了明確解說以方便相關(guān)部門、人員理解法律并按規(guī)執(zhí)行。同時隨著時代的發(fā)展、社會的進(jìn)步及早期保育與教育服務(wù)新問題的出現(xiàn),澳大利亞及時修正、完善相關(guān)的法律內(nèi)容以適應(yīng)新時代早期保育與教育發(fā)展的需求,②“Education and Care Services National Regulations”,https://www.legislation.nsw.gov.au/#/view/regulation/2011/653,2018年12月1日。如2017年對1999年出臺的《新稅制法》(A New Tax System Act)中和早期保育與教育密切相關(guān)的家庭援助、兒童支持等方面的條款進(jìn)行了修訂并于2018年開始執(zhí)行。

表1 澳大利亞各州/地區(qū)通過的法案

(二)以綱領(lǐng)性政策統(tǒng)領(lǐng)早期保育與教育開展

21世紀(jì)初在明確進(jìn)行兒童早期保育與教育改革后,2009年,澳大利亞政府理事會(Council of Australian Governments)與州、地區(qū)政府廣泛合作制定了綱領(lǐng)性文件——《早期投入——國家早期兒童發(fā)展戰(zhàn)略》(Investing in the Early Years—A National Early Childhood Development Strategy)引領(lǐng)兒童早期保育與教育服務(wù)開展,③趙順彩:《澳大利亞兒童早期保育與教育與保育資助制度改革》,《現(xiàn)代中小學(xué)教育》2018年第11期。以確保到2020年所有兒童都有最好的生活開端,為他們自己及國家創(chuàng)造一個更好的未來。該戰(zhàn)略涉及早期保育與教育服務(wù)的諸多方面,全面指導(dǎo)0～8歲兒童保教,詳細(xì)介紹了早期保育與教育需要采取行動的領(lǐng)域,支持澳大利亞政府更好地滿足家庭的多樣化需求,明確政府責(zé)任,突出社區(qū)、非政府組織在兒童早期發(fā)展方面的重要作用。

為實(shí)現(xiàn)改革與發(fā)展目標(biāo),破解早期保育與教育服務(wù)發(fā)展難題,澳大利亞政府明確提出近些年所要進(jìn)行的重大舉措?！对缙谕度搿獓以缙趦和l(fā)展戰(zhàn)略》呈現(xiàn)了13項(xiàng)澳大利亞早期保育與教育改革的重點(diǎn)工作:①建立國家早期保育與教育體系,到2013年實(shí)現(xiàn)入學(xué)前所有兒童接收一年優(yōu)質(zhì)早期保育與教育;②國家?guī)头鐾林鴥和邮茉缙诒Ｓc教育,建立35個新的兒童和家庭中心,增加土著兒童和家庭獲得產(chǎn)前保健、青少年性健康、兒童及家庭保健服務(wù)的機(jī)會;③為期6年的國家預(yù)防、衛(wèi)生安全計劃,重點(diǎn)預(yù)防兒童早期慢性疾病;④開展國家早期保育與教育質(zhì)量議程,包括提高標(biāo)準(zhǔn)、精簡管理辦法、完善評估制度和制定幼兒學(xué)習(xí)框架;⑤提高早期保育與教育勞動力質(zhì)量和供應(yīng)的國家戰(zhàn)略;⑥消除差距,促進(jìn)教育公平;⑦建立保護(hù)兒童國家框架;⑧制定澳大利亞年輕一代教育目標(biāo)宣言;⑨形成全國性家庭支持方案;⑩增加帶薪育兒假;[11]防范對婦女和兒童使用暴力的國家計劃;[12]根據(jù)《國家殘疾協(xié)定》(National Disability Agreement)制定早期干預(yù)和預(yù)防框架;[13]出臺針對無家可歸兒童的國家計劃,重點(diǎn)是早期干預(yù)面臨無家可歸風(fēng)險的兒童及其家庭。同時《早期投入——國家早期兒童發(fā)展戰(zhàn)略》呈現(xiàn)了未來十年兒童早期保育與教育發(fā)展框架(見圖1),確保工作有質(zhì)有序開展。①“Investing in the Early Years—A National Early Childhood Development Strategy”,http://apo.org.au/system/files/19168/apo-nid19168-67466.pdf,2018年12月1日。

圖1 兒童早期保育與教育發(fā)展框架

(三)以具體標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)早期保育與教育各方面工作

1.設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)保障早期保育與教育服務(wù)質(zhì)量

澳大利亞早期保育與教育改革的目的在于提高其質(zhì)量,眾多政策均圍繞這一目標(biāo)開展。2009年7月澳大利亞聯(lián)邦政府頒布第一個國家早期保育與教育專門性的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)《國家質(zhì)量框架》(National Quality Framework for Early Education and Care),以提高早期保育與教育服務(wù)質(zhì)量。該政策規(guī)范了早期保育與教育的審批程序與費(fèi)用;提出早期保育與教育國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),涉及教育計劃與實(shí)踐、兒童健康與安全、物理環(huán)境、人員安排、兒童關(guān)系、家庭與社區(qū)的合作伙伴關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)與管理等內(nèi)容;明確了早期保育與教育評估、定級程序與標(biāo)準(zhǔn);執(zhí)行早期保育與教育國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的操作程序等。①“What is the NQF?”https://www.acecqa.gov.au/nqf/about,2018年12月2日。為切實(shí)落實(shí)《國家質(zhì)量框架》,2009年10月由澳大利亞政府教育、就業(yè)和工作場所關(guān)系部(Australian Government Department of Education and Training)為澳大利亞政府間理事會(Council of Australian Governments)編訂了《澳大利亞早期學(xué)習(xí)框架》(The Early Years Learning Framework for Australia)以協(xié)助教育工作者為幼兒提供最大限度發(fā)揮自身潛力的機(jī)會,為未來的學(xué)習(xí)成功奠定良好基礎(chǔ),促進(jìn)澳大利亞政府間理事會愿景的實(shí)現(xiàn),該框架分階段以“歸屬、存在和形成”來看待兒童,同時由原則、實(shí)踐和學(xué)習(xí)成果這三個內(nèi)在元素呈現(xiàn)早期保育與教育理論、實(shí)踐、目標(biāo),他們間的關(guān)系如圖2所示。其中詳細(xì)羅列兒童從0～5歲所應(yīng)達(dá)到的水平:形成強(qiáng)烈的身份認(rèn)同感、能聯(lián)結(jié)自己的世界并做出貢獻(xiàn)、擁有強(qiáng)烈的幸福感、成為自信與投入的學(xué)習(xí)者、能有效地溝通與交流,并對教育者提出了相應(yīng)的指導(dǎo)建議。②“THE EARLY YEARSLEARNING FRAMEWORK FOR AUSTRALIA”,https://www.acecqa.gov.au/sites/default/files/2018-02/belonging_being_and_becoming_the_early_years_learning_framework_for_australia.pdf,2018年12月2日。

圖2 澳大利亞早期學(xué)習(xí)框架核心組成

為較好落實(shí)《澳大利亞早期學(xué)習(xí)框架》,2010年由澳大利亞政府教育、就業(yè)和工作場所關(guān)系部主持編訂了《澳大利亞教育者指導(dǎo)早期學(xué)習(xí)框架》(Educators’Guide to the Early Years Learning Framework for Australia)旨在支持教育者課程建設(shè),以豐富0～5歲兒童的學(xué)習(xí),關(guān)注兒童早期學(xué)習(xí)與幸福,規(guī)范兒童早期課程中的語言,促進(jìn)及評估兒童學(xué)習(xí)的基礎(chǔ),改善早期保育與教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量、確保原住與非原住兒童及家庭的文化安全,促進(jìn)家庭與社區(qū)中兒童的學(xué)習(xí)。③“ACECQA’smonthly newsletters highlight the latest news and information on the NQF”,https://www.acecqa.gov.au/sites/default/files/acecqa/files/National-Quality-Framework-Resources-Kit/educators_guide_to_the_early_years_learning_framework_for_australia_2.pdf,2018年12月2日。該框架和指南旨在將反思性實(shí)踐和探究嵌入到教育者的日常實(shí)踐中,其提供了一系列指導(dǎo)兒童學(xué)習(xí)的方法、原則和策略,也包含了諸多教育案例等教育資源。與此同時一些州或領(lǐng)地也根據(jù)各地實(shí)際情況參考國家框架建立了地方早期學(xué)習(xí)與發(fā)展框架,以保障早期保育與教育質(zhì)量,如維多利亞州出臺了《維多利亞早期學(xué)習(xí)與發(fā)展框架》(Victorian Early Years Learning and Development Framework)。①“Victorian Framework for Early Learning and Development”,https://www.education.vic.gov.au/Documents/childhood/providers/edcare/veyldframework.pdf,2018年12月2日。

2.明確早期保育與教育管理架構(gòu)及職能定位

澳大利亞在法律及各項(xiàng)政策中明確了各方管理責(zé)任,建立了完善的管理體制。以國家保教服務(wù)法律、國家保教服務(wù)法規(guī)及《早期投入——國家早期兒童發(fā)展戰(zhàn)略》《國家質(zhì)量框架》為主明確政府及相關(guān)部門職責(zé)定位,合理劃分權(quán)責(zé)。早期保育與教育管理體系可分為以下幾個部分:①各級政府有計劃地為兒童和家庭提供服務(wù)和支持,通過資助、規(guī)劃、勞動力發(fā)展、研究和監(jiān)測等方式領(lǐng)導(dǎo)、確保兒童早期發(fā)展。②州和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)對其管轄范圍內(nèi)的兒童保育與教育機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)、監(jiān)測和質(zhì)量評估負(fù)有主要責(zé)任。③澳大利亞兒童保教質(zhì)量局(Australian Childrens Education Care Quality Authority,ACECQA)是負(fù)責(zé)早期保育與教育質(zhì)量管理的專門國家機(jī)構(gòu),支持各州和地區(qū)實(shí)施最佳做法并確保兒童早期保育與教育服務(wù)的公平。④托育服務(wù)提供者依照法律及各項(xiàng)規(guī)章制度經(jīng)營、提供兒童早期保育與教育服務(wù)。⑤社區(qū)營造重視和支持兒童和父母的文化氛圍,建筑和社區(qū)環(huán)境考慮兒童和家庭的需要,確保社區(qū)安全,友好對待兒童及家庭。⑥父母和其他主要照顧者提供良好家庭養(yǎng)育環(huán)境,以最大限度滿足兒童情緒、安全、身體健康、社會化、文化認(rèn)同和基于游戲刺激的學(xué)習(xí)體驗(yàn)方面的發(fā)展需要。②“National Quality Standard”,https://www.acecqa.gov.au/nqf/national-quality-standard,2018年12月1日。

澳大利亞聯(lián)邦政府層面,主要由教育、就業(yè)、勞動關(guān)系部負(fù)責(zé)早期保育與教育管理,制定全國性的政策文件,監(jiān)管早期保育與教育質(zhì)量,通過家庭幫助辦公室(Family assistance office)發(fā)放與管理各項(xiàng)早期保育與教育補(bǔ)貼;各州及地方政府設(shè)置相關(guān)管理、督導(dǎo)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管、審核、支持本轄區(qū)實(shí)際的早期保育與教育服務(wù)。其中澳大利亞兒童保教質(zhì)量局是一個協(xié)助各級政府實(shí)施國家質(zhì)量框架的獨(dú)立國家機(jī)構(gòu),其下屬多個部門共同采取一切措施確保早期保育與教育質(zhì)量,其組織結(jié)構(gòu)見圖3。③“National Quality Framework”,https://www.acecqa.gov.au/what-we-do,2018年12月1日。澳大利亞兒童保教質(zhì)量局主要職責(zé):負(fù)責(zé)13歲以下兒童及其家庭教養(yǎng)活動;監(jiān)測和促進(jìn)與早期保育與教育相關(guān)國家法律在各地的適用性;支持相關(guān)部門提高教育質(zhì)量;為各地提供培訓(xùn)、測試和資源;獎勵在早期保育與教育方面表現(xiàn)優(yōu)秀的地區(qū);審查評級;開發(fā)國家質(zhì)量信息系統(tǒng);發(fā)布各項(xiàng)指南;發(fā)布早期保育與教育國家質(zhì)量數(shù)據(jù);維護(hù)已注冊的早期保育與教育服務(wù)機(jī)構(gòu);利用互聯(lián)網(wǎng)等方式與澳大利亞各地方政府合作,促進(jìn)全國早期保育與教育質(zhì)量提升。④“Whatwe do?”https://www.acecqa.gov.au/what-we-do,2018年12月1日。澳大利亞兒童保教質(zhì)量局制定了《一致行動計劃》(Reconciliation Action Plan),承諾所有兒童無論種族、性別等因素的差異均能享受公平、高質(zhì)量的早期保育與教育服務(wù),該計劃會公布澳大利亞兒童保教質(zhì)量局為期一年的行動安排,呈現(xiàn)該年度澳大利亞兒童保教質(zhì)量局將采取的行動、預(yù)計成果、時間安排、職責(zé)主體等詳細(xì)信息。①“Reconciliation Action Plan”,https://www.acecqa.gov.au/sites/default/files/2018-01/ACECQA_RAP.pdf,2018年12月1日。

圖3 澳大利亞兒童保教質(zhì)量局的組織機(jī)構(gòu)

3.建立投入機(jī)制夯實(shí)早期保育與教育開展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

澳大利亞聯(lián)邦政府特別注重加大對早期保育與教育的投入,以為其發(fā)展提供堅實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。《家庭援助法》中明確提出政府要為家庭早期保育與教育提供經(jīng)費(fèi)支持,這是早期保育與教育服務(wù)機(jī)構(gòu)獲得經(jīng)費(fèi)支持的重要法律依據(jù)。2010年澳大利亞教育、就業(yè)、勞動、社會聯(lián)合部(Australia Ministry Education,Employment and Labor Relations,Social Solidarity)頒布了該年度的《技能與基礎(chǔ)建設(shè)預(yù)算》(Skills and Infrastructure Budgets)提出加大教育投入并向早期保育與教育傾斜,此后每年度的《技能與基礎(chǔ)建設(shè)預(yù)算》均對早期保育與教育投入進(jìn)行了規(guī)劃。②“A growth in skills,qualifications and productivity through funding to improve teaching quality,learning,and tertiary sector infrastructure”,https://docs.education.gov.au/documents/portfolio-budget-statements-2011-12-outcome-3-growthskills-qualifications-and-0,2018年11月28日。澳大利亞聯(lián)邦政府為保證投入的實(shí)效性,2014年澳大利亞教育與培訓(xùn)部(Department of Education and Training)推出了《兒童保育支付合規(guī)計劃》(Child Care Payments Compliance Program),明確了澳大利亞聯(lián)邦政府每年所需提供的兒童早期保育與教育經(jīng)費(fèi)數(shù)額,確定了經(jīng)費(fèi)撥付形式及撥付的程序、規(guī)則、監(jiān)管,以確保經(jīng)費(fèi)投入的公平與實(shí)效。③“Child Care Payments Compliance Program”,https://docs.education.gov.au/documents/child-care-paymentscompliance-program,2018年12月2日。此后澳大利亞政府每年會出臺《托育服務(wù)計劃》(Child Care Package),明確規(guī)定不同經(jīng)濟(jì)水平家庭兒童獲得補(bǔ)貼的上下限,清晰呈現(xiàn)影響托育服務(wù)津貼的因素:家庭總收入、家庭提供托育服務(wù)水平、托育服務(wù)類型,以更好地分配托育服務(wù)補(bǔ)貼。④“New Child Care Package-information resources for families”,https://www.education.gov.au/new-child-carepackage-information-resources-families,2018年12月2日。2018年7月起澳大利亞以兒童保育補(bǔ)助金(面向所有家庭)與額外兒童保育補(bǔ)助金(面向特殊家庭)替代原有的兒童保育援助金,為兒童早期保育與教育提供經(jīng)費(fèi)支持。家庭需在人力資源部官網(wǎng)上填寫詳細(xì)家庭資料,提交補(bǔ)助金申請和預(yù)估可獲得的補(bǔ)助情況。政府將以直接撥款的形式撥付給家庭所選擇的兒童保育機(jī)構(gòu),以減少經(jīng)費(fèi)撥付中間環(huán)節(jié),避免經(jīng)費(fèi)被擠占、挪用。⑤“Child Care Package-for families”,https://www.education.gov.au/child-care-package-families,2019年10月19日。在每個財政年度結(jié)束后,政府會通過比較每年家庭所提交的預(yù)估收入與實(shí)際收入情況來,調(diào)節(jié)、審查其所獲得的兒童保育補(bǔ)助,以保障家庭獲得其所應(yīng)得的補(bǔ)助權(quán)利。如果在這一年中家庭未獲得足夠的保育補(bǔ)助,將會為家庭追加其應(yīng)得補(bǔ)助;如果家庭獲得過多保育補(bǔ)助,家庭必須償還其非法所得,會從其未來的保育補(bǔ)助、家庭稅收福利中扣除政府多支付的保育補(bǔ)助,以這種保育補(bǔ)助調(diào)節(jié)、審查方式促使家庭理性、客觀申請保育補(bǔ)助。⑥“Child Care Subsidy(CCS)balancing”,https://www.education.gov.au/child-care-subsidy-balancing,2019年10月19日。

4.實(shí)施人員發(fā)展戰(zhàn)略促進(jìn)早期保育與教育師資專業(yè)化

照顧和教育兒童的工作是復(fù)雜的,需要專業(yè)、高質(zhì)量的保育與教育服務(wù)人員。2009年在教育、幼兒發(fā)展和青年事務(wù)理事會(Ministerial Council for Education,Early Childhood Development and Youth Affairs)的領(lǐng)導(dǎo)下,澳大利亞聯(lián)邦政府開始設(shè)計新的教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(Australian Professional Standards for Teachers),并于2010年正式出臺。該標(biāo)準(zhǔn)明確了教師職業(yè)所需的知識、技能和專業(yè)素養(yǎng),有助于教師專業(yè)化發(fā)展,提高教師職業(yè)地位。①“Teaching and School Leadership”,https://www.education.gov.au/quality-teaching,2018年12月3日。澳大利亞教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)將教師發(fā)展分為四個階段:新任教師、能手教師、嫻熟教師和主導(dǎo)教師。②“Australian Professional Standards for Teachers”,https://www.aitsl.edu.au/teach/standards,2018年12月3日。四個專業(yè)等級圍繞專業(yè)知識、專業(yè)實(shí)踐、專業(yè)發(fā)展三項(xiàng)專業(yè)素質(zhì)展開,形成七大標(biāo)準(zhǔn),分別對四個專業(yè)等級及三項(xiàng)專業(yè)素質(zhì)作了詳細(xì)的解釋與介紹。③姜勇:《國際學(xué)前教師教育政策研究》,華東師范大學(xué)出版社2012年版,第185頁。

在明確教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的前提下,當(dāng)前澳大利亞政府正不斷努力提升早期保育與教育服務(wù)人員質(zhì)量。2012年,澳大利亞學(xué)校教育和幼兒教育常務(wù)委員會(Standing Council on School Education and Early Childhood)發(fā)布了《幼兒勞動力戰(zhàn)略》(Early Years Work force Strategy),這是澳大利亞聯(lián)邦政府第一個針對早期保育與教育勞動力長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略計劃。④“National Partnerships-Education”http://www.federalfinancialrelations.gov.au/content/npa/education.aspx,2018 年12月3日。該戰(zhàn)略的目的是指導(dǎo)各級政府及部門為早期保育與教育提供可持續(xù)、高質(zhì)量、專業(yè)的勞動力;培養(yǎng)靈活、能力強(qiáng)、積極服務(wù)于早期保育與教育的勞動力,滿足兒童和家庭的需求;支持早期保育與教育勞動力(包括從事兒童、家庭衛(wèi)生和家庭服務(wù)的專業(yè)人員)廣泛、深入地參與到早期保育與教育服務(wù)領(lǐng)域。在《幼兒勞動力戰(zhàn)略》中呈現(xiàn)了早期保育與教育勞動力培養(yǎng)指標(biāo),劃分了各級政府、機(jī)構(gòu)、社區(qū)、家庭之間分擔(dān)促進(jìn)幼兒勞動力可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任(見圖4)⑤“National Partnerships-Education”,http://www.federalfinancialrelations.gov.au/content/npa/education.aspx,2018年12月3日。。在此項(xiàng)戰(zhàn)略中劃分了勞動力發(fā)展層級:職業(yè)勞動力、發(fā)展性勞動力、合格勞動力、積極勞動力、互助勞動力,并詳細(xì)敘述了每個層級的目標(biāo)、發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)、主要方式,以便指導(dǎo)早期保育與教育勞動力可持續(xù)發(fā)展。

圖4 各方主體在促進(jìn)勞動力發(fā)展中的責(zé)任

(四)以評估促進(jìn)早期保育與教育服務(wù)健康可持續(xù)發(fā)展

2018年7月澳大利亞教育部委托澳大利亞家庭教育研究所(the Australian Institute of Family Studies,AIFS)牽頭,并與澳大利亞國立大學(xué)社會研究與方法中心(Centre for Social Research and Methods(CSRM)at the Australian National University,ANU)、新南威爾士大學(xué)社會政策研究中心(Social Policy Research Centre,SPRC at the University of New South Wales)、社會研究中心(Social Research Centre)合作對兒童早期保育與教育進(jìn)行評估,考察各項(xiàng)兒童早期保育與教育政策執(zhí)行情況。在2018年至2021年期間,澳大利亞家庭教育研究所將計劃對父母、祖父母、監(jiān)護(hù)人和兒童保育服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查,通過對兒童保育提供者和其他主要利益相關(guān)者的訪談、對行政數(shù)據(jù)的分析,獲得一系列信息以審查兒童早期保育與教育服務(wù)對家庭、服務(wù)和提供者的影響。在評估過程中設(shè)計相關(guān)評估標(biāo)準(zhǔn),從而對所搜集到的信息資料進(jìn)行分析形成評估報告;評估過程特別注重評估倫理,要符合國家健康和醫(yī)學(xué)研究委員會及澳大利亞家庭研究所概述的道德標(biāo)準(zhǔn);注重評估數(shù)據(jù)保護(hù)和管理,必須符合澳大利亞政府?dāng)?shù)據(jù)信息的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。其評估內(nèi)容重點(diǎn)如表2所示。①“Child Care Package Evaluation”,https://aifs.gov.au/sites/default/files/1807_child_care_brochure_square-web.pdf,2019年10月19日。

表2 評估重點(diǎn)內(nèi)容

三、澳大利亞聯(lián)邦政府早期保育與教育政策的特點(diǎn)

(一)凸顯政策制度的權(quán)威性與靈活性

法律是一種普遍、嚴(yán)謹(jǐn)且由國家強(qiáng)制保障實(shí)施的行為規(guī)范,是國家的基本準(zhǔn)則,每個公民都必須遵守;法規(guī)是為進(jìn)一步落實(shí)法律而由國家機(jī)關(guān)或地方制定的規(guī)定性文件。政策上升到法律、法規(guī),凸顯該項(xiàng)政策的地位,強(qiáng)有力保障政策執(zhí)行的實(shí)效。澳大利亞多項(xiàng)法律文件中均涉及了早期保育與教育服務(wù)的內(nèi)容,一些州及地方政府還根據(jù)各地的早期保育與教育發(fā)展的實(shí)際,修訂、出臺地方法規(guī)。截至2017年10月1日,除西澳大利亞州外,澳大利亞所有地區(qū)都對《國家保教服務(wù)法》(Education and Care Service National Law Act)進(jìn)行了修訂,該項(xiàng)法案可視作為早期保育與教育發(fā)展設(shè)立的專項(xiàng)法案,涉及早期保育與教育各方面的內(nèi)容,使早期保育與教育開展有法可依。澳大利亞是全世界少數(shù)以立法的形式明確開展早期保育與教育服務(wù)的國家,有力保障了早期保育與教育質(zhì)量以及幼兒的權(quán)益,凸顯了早期保育與教育的重要地位。

(二)公平性與全納化成為政策的重要價值追求

澳大利亞早期保育與教育服務(wù)旨在確保所有兒童在人生之初得到良好的發(fā)展,故一系列早期保育與教育政策在關(guān)注普通兒童的同時注重向弱勢兒童及家庭傾斜,將所有兒童均納入到早期保育與教育服務(wù)體系之內(nèi),并提出優(yōu)先解決弱勢兒童早期保育與教育問題,力求保教結(jié)果的公平。如在《保護(hù)澳大利亞兒童國家框架》(National Framework for Protecting Australia’s Children)中提出改善對弱勢兒童及其家庭的早期保育與教育服務(wù),特別關(guān)注殘疾兒童、無家可歸兒童、部分土著兒童、不同語言文化背景的兒童、失業(yè)家庭中的兒童等。①“Theatre Previous Events”,https://www.education.gov.au/theatre-previous-events,2018年12月4日。在早期保育與教育投入方面,澳大利亞特別出臺了《額外托兒服務(wù)津貼指南》(Guide to Additional Child Care Subsidy)用于指導(dǎo)如何為各類弱勢兒童及家庭提供充足的經(jīng)費(fèi)支持。②“Child Care Subsidy”,https://www.education.gov.au/child-care-subsidy-0,2018年12月4日。

(三)強(qiáng)調(diào)政策制度的系統(tǒng)性與融合性

政策制度系統(tǒng)性、完整性和先進(jìn)性直接影響早期保育與教育發(fā)展。澳大利亞早期保育與教育迅猛發(fā)展離不開其較為完善的政策制度體系。在內(nèi)容方面,澳大利亞聯(lián)邦政府先出臺了綱領(lǐng)性文件闡明早期保育與教育的重要意義與作用、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃及方針策略,然后陸續(xù)出臺了包括經(jīng)費(fèi)投入、管理運(yùn)行、人員發(fā)展、質(zhì)量保障、評價監(jiān)督等在內(nèi)的與早期保育與教育發(fā)展密切相關(guān)的多方政策,以保障早期保育與教育各方面的發(fā)展有章可循。在職能分工層面,負(fù)責(zé)早期保育與教育發(fā)展的從中央到地方各級政府、各相關(guān)機(jī)構(gòu)職責(zé)明確,中央政府制定宏觀的發(fā)展戰(zhàn)略,地方政府負(fù)責(zé)統(tǒng)領(lǐng)各地的早期保育與教育,形成了完善的早期保育與教育服務(wù)管理體系;在實(shí)施方面,澳大利亞聯(lián)邦政府采取的是“自上而下”與“自下而上”相融合的模式,中央及地方政府雖在制定政策、項(xiàng)目選擇、分配資源等工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用,但社會群眾在早期保育與教育項(xiàng)目的選擇、設(shè)計與實(shí)施中也發(fā)揮著主體性作用,政府在制定政策時會廣泛聽取社會各界的意見,能較好融合兩種政策模式的優(yōu)勢。

(四)注重政策制度的戰(zhàn)略性與前瞻性

自2006年以來,澳大利亞政府意識到早期保育與教育的重要意義,頒布了大量政策推動早期保育與教育改革,不斷提升早期保育與教育的質(zhì)量。一系列早期保育與教育政策均表現(xiàn)出鮮明的戰(zhàn)略性與前瞻性,澳大利亞政府認(rèn)識到國家在早期保育與教育方面作出的努力將間接提高其社會的包容性、儲備人力資源、提高生產(chǎn)率,通過開展高質(zhì)量的早期保育與教育服務(wù),應(yīng)對強(qiáng)調(diào)責(zé)任與義務(wù)、鼓勵就業(yè)的積極社會福利國家建設(shè)的形勢與挑戰(zhàn),最終服務(wù)于澳大利亞的經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展及其國際競爭力的鞏固與提升,強(qiáng)調(diào)早期保育與教育對于個體、社會、國家發(fā)展的戰(zhàn)略性作用。與此同時各項(xiàng)政策文件不僅著眼于當(dāng)前早期保育與教育的實(shí)際問題,而且詳細(xì)規(guī)劃了早期保育與教育未來的發(fā)展方向。如,2009年出臺的《早期投入——國家早期兒童發(fā)展戰(zhàn)略》詳細(xì)規(guī)劃了早期保育與教育未來10年發(fā)展目標(biāo),《國家質(zhì)量框架》更是強(qiáng)調(diào)要為兒童未來發(fā)展奠基,培養(yǎng)適應(yīng)不斷發(fā)展變化的新兒童,《早期勞動力戰(zhàn)略》則強(qiáng)調(diào)通過不斷的培訓(xùn)、學(xué)習(xí)等措施促進(jìn)教師專業(yè)化,實(shí)現(xiàn)終身學(xué)習(xí),從而幫助早期保育與教育與時俱進(jìn)。

(五)關(guān)注政策制度的執(zhí)行與評估

澳大利亞早期保育與教育相關(guān)政策只有得到執(zhí)行才能彰顯其作用,為促進(jìn)各項(xiàng)有益政策的執(zhí)行,不斷提升兒童早期保育與教育服務(wù)質(zhì)量。2018年澳大利亞政府開啟了早期保育與教育服務(wù)的評估工作,為避免政府部門自監(jiān)自督的弊端,將評估工作委托給第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計與實(shí)施。評估工作涉及兒童早期保育與教育工作的方方面面,依據(jù)一系列的早期保育與教育政策設(shè)立了評估標(biāo)準(zhǔn),以確保能科學(xué)、公正地進(jìn)行評估。評估工作有助于各利益相關(guān)群體保質(zhì)保量地落實(shí)早期保育與教育政策,有助于審視當(dāng)前早期保育與教育服務(wù)的不足。未來早期保育與教育服務(wù)評估工作將成為常態(tài)性工作,從實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題,并不斷完善政策體系,促進(jìn)兒童早期保育與教育服務(wù)健康可持續(xù)發(fā)展。