發(fā)展性視角下易地扶貧搬遷社區(qū)治理與服務(wù)實踐研究

孫守恩 何亞東

摘 要：易地扶貧搬遷作為我國脫貧攻堅、精準扶貧的最后戰(zhàn)略決策，其戰(zhàn)略地位十分關(guān)鍵，已取得的扶貧救助成效顯著。基層政府面對不同于常規(guī)組建方式而成立的搬遷安置新社區(qū)，在社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)方面困難重重。本文通過對甘肅省臨夏回族自治州廣河縣在易地扶貧搬遷社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)方面的實踐調(diào)查，梳理易地扶貧搬遷社區(qū)的相關(guān)治理與服務(wù)經(jīng)驗，進而以發(fā)展性視角審視民族地區(qū)社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)新理念，以期為扶貧搬遷社區(qū)的治理與服務(wù)提供經(jīng)驗借鑒。

關(guān)鍵詞：發(fā)展性視角；易地扶貧搬遷；社區(qū)治理

一、研究背景

我國在探索城市社區(qū)治理與服務(wù)方面已取得了較為成熟的實踐經(jīng)驗，但易地搬遷社區(qū)在社區(qū)服務(wù)、社區(qū)營造和社區(qū)發(fā)展方面還存在很大的實踐缺口[1]。通過易地扶貧搬遷著力改變我國貧困人口生存現(xiàn)狀，這是我國新一輪的脫貧保障路徑，具體是指按照國家頂層設(shè)計、當(dāng)?shù)卣畧?zhí)行落實的原則，將居住在自然條件嚴酷、基礎(chǔ)設(shè)施落后的深山區(qū)、林緣區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)的就地脫貧難度大、成本高的貧困群眾實施易地扶貧搬遷[2]。甘肅省臨夏回族自治州廣河縣水岸花苑易地扶貧搬遷社區(qū)是對當(dāng)?shù)爻顷P(guān)鎮(zhèn)、祁家集鎮(zhèn)、官坊鄉(xiāng)、買家巷鎮(zhèn)、阿力麻土鄉(xiāng)等7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)43個行政村建檔立卡貧困戶的集中搬遷安置，旨在從根本上改善其生存和發(fā)展環(huán)境，打通脫貧道路的“最后一公里”，最終實現(xiàn)脫貧致富。

隨著易地扶貧搬遷政策的執(zhí)行與落實，大批農(nóng)村家庭開始進入搬遷城市社區(qū)。原有的鄉(xiāng)村治理發(fā)生改變，向城市社區(qū)治理過渡；原有鄉(xiāng)村散居生活逐步向城市集約化過渡；原有勞作生計模式向新型城鎮(zhèn)生計模式過渡，人口市民化與社區(qū)城鎮(zhèn)化也相應(yīng)逐步過渡，相對以往的農(nóng)村社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)將會發(fā)生巨變，易地扶貧搬遷社區(qū)因兼具農(nóng)村與城市雙重性質(zhì)的獨特性對于社區(qū)治理與服務(wù)有著特殊要求，在新的歷史時期，我國在探索城市社區(qū)建設(shè)方面，積極引入社會組織與專業(yè)社會工作者，彌補基層政府僅提供行政服務(wù)的缺陷，同時鼓勵社會企業(yè)、居民自主創(chuàng)業(yè)，為社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)“造血”。當(dāng)下，我國積極鼓勵引導(dǎo)社會組織參與社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)，在多年的實踐探索中已初見成效，但是，需要以另一種新的視角重新審視，不斷促進和引導(dǎo)社會組織更有效地參與社區(qū)服務(wù)與治理[3]。

二、社會工作介入易地搬遷社區(qū)治理與服務(wù)的必要性

（一）易地搬遷社區(qū)兼具農(nóng)村與城市特點的復(fù)雜二重性

我國在實施精準扶貧與全面脫貧攻堅戰(zhàn)略中，積極探索易地搬遷扶貧新模式，易地搬遷作為國家打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的最高頂層設(shè)計，在全國范圍內(nèi)推行?！笆晃濉薄笆濉焙汀笆濉逼陂g，易地搬遷規(guī)劃的落地實施，緩解了山區(qū)群眾因地理位置導(dǎo)致的貧困現(xiàn)狀，從全國政策執(zhí)行的效果來看，成效顯著。甘肅省臨夏州廣河縣易地扶貧搬遷在相同的理念指導(dǎo)下，采取集中安置措施，將偏遠農(nóng)村地區(qū)的貧困家庭遷入縣城附近郊區(qū)，這一政策本身的福利性質(zhì)惠及了眾多貧困家庭。

易地扶貧搬遷過程中，需要將農(nóng)村人口集中遷移至城郊社區(qū)，組建新的生活共同體。而兼具農(nóng)村鄉(xiāng)緣關(guān)系與城市新型市民的矛盾體對于易地搬遷社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)有著獨特要求，現(xiàn)有的社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)方式還無法平衡民族地區(qū)搬遷社區(qū)治理與服務(wù)，對于搬遷社區(qū)后續(xù)的發(fā)展工作來說還是一大難點問題，“搬城”而未“入城”的根本矛盾還未得到解決，過渡時期內(nèi)大部分搬遷居民仍往返農(nóng)村進行耕作勞動，對新社區(qū)治理與公共事務(wù)等并未親身參與，面對如此困境，社會工作在社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)整合方面應(yīng)該發(fā)揮積極作用，針對社區(qū)服務(wù)主體缺失，以資產(chǎn)建設(shè)、需求評估為導(dǎo)向，為社區(qū)治理與服務(wù)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。

（二）基層政府行使行政性福利服務(wù)的單一性

易地扶貧搬遷社區(qū)將農(nóng)村左鄰右舍通過現(xiàn)代城市樓宇的形式進行安置，農(nóng)村基層政府相應(yīng)合并成為新的社區(qū)居民委員會，為新社區(qū)居民提供行政服務(wù)，但過渡時期基層政府所提供的公共服務(wù)實際成效低下，加上行政性事務(wù)依舊較多，僅憑基層政府人員難以支撐易地扶貧搬遷社區(qū)治理與服務(wù)。臨夏州廣河縣因特殊的民族性質(zhì)，搬遷社區(qū)工作人員還需分管民族宗教事務(wù)，致使基層政府留崗人員嚴重缺乏，對于搬遷社區(qū)的社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)提供有心無力，行政性福利服務(wù)的單一性和無力性，不利于易地搬遷社區(qū)向現(xiàn)代城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型過渡。

（三）社會工作與新型社區(qū)服務(wù)中的專業(yè)契合點

我國在引入西方社會工作專業(yè)后，在中國本土社區(qū)服務(wù)中嵌入社會工作服務(wù)，其領(lǐng)域延伸更加廣泛、全面，也是在中國特色社會主義道路探索歷程中逐步形成的具有中國性質(zhì)的方案[5]。黨的十九大報告中明確提出，我國要加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，同時要大力發(fā)揮社會組織的作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動[6]。在國家各部委的聯(lián)合推動下，社會工作在新型社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)中表現(xiàn)良好，民族社會工作領(lǐng)域也積極參與民族地區(qū)社區(qū)治理，以求彌補當(dāng)前基層政府在社區(qū)服務(wù)中的不足。社會工作在參與社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)的過程中，已經(jīng)探索出一條良好的實踐道路，如“三社聯(lián)動”緊密將社區(qū)、社會組織與專業(yè)的社會工作者聯(lián)系，打通為社區(qū)、社區(qū)居民提供多樣化與專業(yè)性服務(wù)的道路，從而達到社區(qū)和諧、居民融入，實為社區(qū)良好建設(shè)的有效途徑。新型力量的出現(xiàn)為基層政府提供社區(qū)治理與服務(wù)注入了新鮮血液，既充實了服務(wù)隊伍，又引入了專業(yè)服務(wù)，而且社會工作在本土化發(fā)展的進程中，在價值理念、服務(wù)要求等方面貼合國家治理理念，實現(xiàn)了對基層政府事務(wù)性服務(wù)的彌補與突破，開辟了新的服務(wù)路徑。

三、易地扶貧搬遷社區(qū)治理與服務(wù)實踐途徑

（一）黨建引領(lǐng)，多元治理并舉

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確提出要發(fā)揮基層黨組織力量，實現(xiàn)黨組織引領(lǐng)社會各項事務(wù)全面發(fā)展[6]，主要強調(diào)了黨組織在公共事務(wù)方面的模范帶頭作用，深刻要求黨組織中的黨員干部發(fā)揮主心骨作用。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，首先要積極探索黨建示范功能，抓好黨建工作，引領(lǐng)基層社會事務(wù)發(fā)展方向，同時牢牢把握基層社會發(fā)展和生活共同體的社區(qū)走向。易地扶貧搬遷為我國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了根本性舉措，其發(fā)展與治理中所存在的困境，在各界的關(guān)注和探索下已逐步解決[7]。以甘肅臨夏廣河縣易地扶貧搬遷社區(qū)為例，面對少數(shù)民族群體再社會化程度不高的現(xiàn)實情況，各方力量積極探索，由黨建引領(lǐng)、基層政府與社會組織參與、社區(qū)居民自治為主線的社區(qū)治理與社區(qū)公共服務(wù)效果顯著，且形成了多元治理新格局[8]。

具體而言，需要凝聚黨員主心骨力量，由社區(qū)居委會、社會組織與社區(qū)居民黨員聯(lián)合建設(shè)社區(qū)支部，為社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)貢獻智慧，以老帶幼，多主體、多角度為社區(qū)發(fā)展出謀劃策，這就要求積極吸納社區(qū)周圍的新老黨員，青年黨員可以為社區(qū)發(fā)展帶去新鮮思路，老黨員可以牢牢把握住地方特色元素，如民族文化、民族工藝、民族經(jīng)濟，在多方的共同作用下，整合利用現(xiàn)有資源，為社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)提供經(jīng)濟發(fā)展、文化融入和政治參與等多樣化的服務(wù)策略，齊心聚力，將共同家園治理好與服務(wù)好。

（二）“三治結(jié)合”，發(fā)揮主體作用

為積極響應(yīng)黨的十九大報告提出的鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的規(guī)劃要求，新型社區(qū)在探索治理方面主動出擊，探索新的治理方式，積極開展以“三治結(jié)合”為模式的治理工作[9]。三治主要以自治、法治、德治為線索，首先，自治要求發(fā)揮社區(qū)居民的主體作用，引導(dǎo)居民主動參與社區(qū)治理、社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)服務(wù)，并在實踐中培育新的社區(qū)自組織，甘肅臨夏廣河縣易地扶貧搬遷社區(qū)在居委會和社會組織的共同引導(dǎo)下，積極組建如社區(qū)興趣小組、社區(qū)老年人協(xié)會、老年大學(xué)和志愿服務(wù)團隊，支持各自組織成員為社區(qū)的建設(shè)與治理作出應(yīng)有貢獻。同時，社會組織積極介入引導(dǎo)社區(qū)自治，多類型孵化社區(qū)自組織，提供專業(yè)的志愿服務(wù)培訓(xùn)，引導(dǎo)社區(qū)居民積極參與社區(qū)事務(wù)，大力提升社區(qū)群體活躍度。其次，法治是基層社會治理的前提保障，也是各主體開展社區(qū)治理工作的依據(jù)和手段，便于各主體以法治思維辦理自己的家園事務(wù)[10]。再次是德治，德治要求相對較為寬松，其治理理念突出修養(yǎng)，以個體實踐為出發(fā)點，帶動全民參與，全員出擊。

“三治結(jié)合”新理念的提出在易地搬遷社區(qū)治理方面也有積極作用。民族地區(qū)以宗教為輔助載體的城鎮(zhèn)治理傳播與個人修養(yǎng)鍛煉對基層政府開展社區(qū)治理工作起到了輔助作用，可以通過深入挖掘社區(qū)傳統(tǒng)的道德規(guī)范，善用鄉(xiāng)規(guī)民約，搭建社區(qū)文化能力提升平臺，并在新治理理念下，設(shè)置社區(qū)道德激勵約束機制等促進易地搬遷社區(qū)向城鎮(zhèn)社區(qū)的過渡；同時，實行普法宣傳進社區(qū)，讓社區(qū)居民知法、守法并懂法，按照正常的法律流程辦理個人事務(wù)。

（三）企業(yè)助力，整合產(chǎn)業(yè)扶貧

易地扶貧搬遷社區(qū)面臨的最大困境是經(jīng)濟支持。因搬遷入城生活成本提高，又無法改變原有的生計方式，使得搬遷居民再度陷入困境。面對新環(huán)境，生計過渡還需要一定的時間，原有的家庭生計方式仍然存在，農(nóng)業(yè)供給為主的家庭生計模式還未從根本上轉(zhuǎn)變，大多數(shù)民眾仍奔走原鄉(xiāng)村，以務(wù)農(nóng)為主，通過種植農(nóng)作物維持家庭經(jīng)濟收入。通過對易地搬遷社區(qū)居民的走訪了解到，大多數(shù)家庭反映因個人不具備知識、就業(yè)技能和獲得就業(yè)途徑，無法改變生存現(xiàn)狀，難以獲取基本的家庭生計資本積累。

甘肅臨夏廣河縣易地搬遷社區(qū)針對此現(xiàn)象，在縣政府的大力支持下，引進廈門對口支援幫扶企業(yè)，統(tǒng)籌整合社區(qū)原有特色產(chǎn)品，其中，包括農(nóng)副產(chǎn)品、手工藝品制作、民間食品為等富有民族特色的產(chǎn)品，經(jīng)過社區(qū)與社會組織評估，堅持因地制宜，多方協(xié)商成立燕之屋扶貧車間、手工藝制作車間與食品制作車間，還通過對口幫扶途徑引入電子商務(wù)，打通產(chǎn)品銷售渠道[11]。與此同時，為社區(qū)居民提供更多的就業(yè)崗位。上述企業(yè)在成立之初，以社會招聘、社區(qū)居民能力提升培訓(xùn)多種方式鼓勵居民投身“家門口”企業(yè)，以緩解社區(qū)大部分居民無法就業(yè)的困境。另外，企業(yè)還履行社會責(zé)任，為社區(qū)居民提供就業(yè)宣傳與勞務(wù)派遣，進一步解決居民生計困難的問題。

以政府引導(dǎo)、居民自主、組織培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)整合的地方發(fā)展模式成為帶動搬遷社區(qū)向新型城鎮(zhèn)過渡的標志，資源的有效整合為社區(qū)注入了新的動力，拉動了新社區(qū)的經(jīng)濟，改善了居民條件，此模式值得在其他搬遷社區(qū)管理中推廣。

四、結(jié)語

民族地區(qū)社區(qū)治理水平較全國城市社區(qū)治理有很大差距，易地扶貧搬遷作為打贏脫貧攻堅的最后戰(zhàn)略決策，政策執(zhí)行后新型社區(qū)成立的定位發(fā)展又不容忽視，必須以務(wù)實的步伐同步做到社區(qū)治理現(xiàn)代化，緊跟新時代社區(qū)發(fā)展。甘肅臨夏廣河縣易地扶貧搬遷極力采取以黨建引領(lǐng)、多元主體協(xié)同并舉、融合“三治”、整合現(xiàn)有資源以產(chǎn)業(yè)幫扶為扶貧工作開發(fā)的新思路，做好現(xiàn)有易地扶貧搬遷大文章，為我國扶貧工作探索出了新模式。這種模式是在因地制宜的前提下聯(lián)合社會各界資源齊頭并進，旨在為新型搬遷社區(qū)探索轉(zhuǎn)型發(fā)展與搬遷社區(qū)治理做好奠基工作，但是這種基于民族地區(qū)特殊情況探索得出的發(fā)展模式不能普遍適用，還應(yīng)以發(fā)展的視角審視，提出更為全面、成熟的經(jīng)驗?zāi)Ｊ健?/p>

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