鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與脫貧攻堅有機銜接的路徑研究

李妍蓉

摘 要：探索鄉(xiāng)村振興和精準扶貧有機銜接，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會的需要，也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。本文首先論證脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接的重大意義，然后結合陜西省咸陽市的實際情況指出當前脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接面臨的問題，最后提出脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接的路徑選擇。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興；脫貧攻堅；有機銜接

“把打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務，推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機結合相互促進”，這是中共中央、國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出的一項重要任務[1]，也是新時代做好“三農(nóng)”工作的現(xiàn)實需求。目前，陜西省咸陽市貧困縣已經(jīng)全部摘帽，該市將進入脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接、同步推進的重要時期。脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略如何有效銜接，成為咸陽市未來一段時間的工作重點。

一、脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接的邏輯關系

（一）脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的目標聯(lián)系密切

脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興都以“兩個一百年”奮斗目標為戰(zhàn)略指引，從本質上講，都是為了建成社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)全體人民共同富裕。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是全面建成小康社會的基礎目標，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則是全面建成小康社會的基礎要求，更是全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的必由之路?？梢?，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標共同指向了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的目標。

（二）脫貧攻堅的成果為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施奠定了堅實基礎

首先，脫貧攻堅和和鄉(xiāng)村振興都把發(fā)展產(chǎn)業(yè)作為重要著力點。從產(chǎn)業(yè)脫貧到產(chǎn)業(yè)興旺，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是實施銜接的重要連接點，也是農(nóng)村進一步發(fā)展的關鍵。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興指導意見中提出的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、鄉(xiāng)土特色產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)、休閑旅游業(yè)、新型服務業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)等6個方面，與脫貧攻堅產(chǎn)業(yè)扶貧方向基本保持一致，可以順利實現(xiàn)有機銜接[2]。其次，脫貧攻堅戰(zhàn)為貧困地區(qū)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下了堅實的經(jīng)濟基礎，提供了充足的人才儲備、科技支撐和各項管理機制。只有貧困問題得到徹底解決，農(nóng)民有了穩(wěn)定的可持續(xù)收入，鄉(xiāng)村振興才有可能進一步落實，才能進一步鞏固脫貧成果。如從扶貧資金的支持到扶貧政策的傾斜，從青壯年勞動力的回流到駐村工作隊的覆蓋，尤其是形成第一書記駐村模式，都為鄉(xiāng)村振興奠定了堅實基礎。

（三）脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興在體制上互相銜接

脫貧攻堅解決了農(nóng)村地區(qū)的絕對貧困問題，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是要從國家戰(zhàn)略層面解決農(nóng)村地區(qū)的相對貧困問題，實現(xiàn)共同富裕。脫貧攻堅過程中形成的工作機制、政策機制、制度機制等為鄉(xiāng)村振興提供了理論依據(jù)和實踐支撐。例如：脫貧攻堅中形成的五級書記抓扶貧的工作機制，彰顯了巨大的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，能夠為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供借鑒思路和經(jīng)驗模式。因此，參照脫貧攻堅工作機制，實施領導書記抓鄉(xiāng)村振興責任制，正是二者在體制方面的銜接。

二、脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接的現(xiàn)實難題

（一）與脫貧攻堅相比，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施對象的目標群體數(shù)量更多，差異更大

打好脫貧攻堅戰(zhàn)，關鍵是打好深度貧困地區(qū)脫貧攻堅戰(zhàn)，攻克貧困人口集中的鄉(xiāng)村，涉及農(nóng)村中的部分人群。而鄉(xiāng)村振興涉及整個農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，所以它的目標群體范圍更大，是事關整個農(nóng)村全局的重大戰(zhàn)略，勢必會面臨更大的挑戰(zhàn)。例如，咸陽市雖然已經(jīng)全面脫貧，但是在下一步鄉(xiāng)村振興工作的推進中扶貧政策持續(xù)問題、扶貧成果鞏固問題、農(nóng)民技術技能教育問題、扶貧產(chǎn)業(yè)如何做大做強等問題仍是需要關注的重點。

（二）與脫貧攻堅相比，鄉(xiāng)村振興的工作任務目標在區(qū)域之間存在更大的不平衡性

首先，與脫貧攻堅相比，鄉(xiāng)村振興的任務更加艱巨。脫貧攻堅作為一個階段性的政治任務，有著嚴格的時間節(jié)點。而鄉(xiāng)村振興是一個事關全局的國家戰(zhàn)略，具體包括產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕五個方面，需要步步為營，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的全面現(xiàn)代化。其次，與脫貧攻堅相比，鄉(xiāng)村振興的層次更高、區(qū)域化差異更大。脫貧攻堅可以設定統(tǒng)一的完成標準，但鄉(xiāng)村振興不行，以咸陽市為例，農(nóng)村發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展不均衡，起點有差異，根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展情況合理地設定戰(zhàn)略目標非常重要。

（三）與脫貧攻堅相比，鄉(xiāng)村振興治理體系的構建更加復雜和不易

相對鄉(xiāng)村振興而言，脫貧攻堅是一個短時期內的攻堅戰(zhàn)，加上鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅的治理目標不同，因此，在脫貧攻堅中形成的“大扶貧”格局，不一定能套用形成“大鄉(xiāng)村振興”格局。例如：2019年2月19日，《中共中央 國務院關于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》提出的強化五級書記抓鄉(xiāng)村振興的制度保障，就是嘗試對扶貧治理方式進行平行轉移。但是，鄉(xiāng)村振興更多要依靠政策引導、市場帶動、科技推動、人才流動，才能實現(xiàn)最終目標。以咸陽市為例，脫貧攻堅中的一些優(yōu)秀經(jīng)驗可以在鄉(xiāng)村振興中復制與推廣，如駐村工作隊和第一書記這種工作模式，但也有一些措施需要進一步改善，如精準扶貧六個到村到戶需要進一步完善；收入水平略高于建檔立卡的貧困人口群體，其得到的支持相對不多，也應該轉變成為鄉(xiāng)村振興工作中重點聚焦的群體。

（四）與脫貧攻堅相比，鄉(xiāng)村振興要兼顧貧困地區(qū)脫貧前后經(jīng)濟發(fā)展政策的不平衡問題

首先，受地域和自身發(fā)展等的限制，很多貧困戶即使順利脫貧后，他們抵御市場風險的能力依舊較差，穩(wěn)定高質量的脫貧依然存在障礙，在政策中如何通過脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的有效銜接、利用脫貧攻堅形成的經(jīng)濟基礎，實現(xiàn)貧困戶穩(wěn)定脫貧是脫貧攻堅給鄉(xiāng)村振興留下的一個重大挑戰(zhàn)。比如：金融扶貧政策、易地扶貧搬遷的后續(xù)就業(yè)支持和產(chǎn)業(yè)扶貧政策等是否繼續(xù)延續(xù)，是否加大力度。

其次，鄉(xiāng)村振興需要合理兼顧不同群體的利益訴求和需求[3]。這就需要從特惠向普惠轉變，防范“福利依賴”，杜絕“等靠要”思想，全方位激發(fā)農(nóng)村市場活力；還要在強化社會救助的同時全面激發(fā)農(nóng)民內生動力，既要保留短期的“救急難”、公益崗位政策，又要考慮長遠的滿足社會公共需要、實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略投資政策，這些都給鄉(xiāng)村振興提出了重大難題。

三、脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接的路徑

（一）完善有效銜接的領導與組織機制

1.發(fā)揮基層黨組織在鄉(xiāng)村振興中的引領作用

脫貧攻堅的成功經(jīng)驗是穩(wěn)步推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接的重要支撐。一是加強基層黨組織建設。要實現(xiàn)“以黨建促脫貧”到“以黨建促振興”的轉變，強化黨建引領，筑牢戰(zhàn)斗堡壘，落實五級書記齊抓振興機制并制定實施細則。二是發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織書記在有機銜接中的帶動作用。在由脫貧向致富轉變的過程中繼續(xù)發(fā)揮第一書記的“領頭雁”作用，始終把村兩委主要領導作為脫貧攻堅中主要的領導者和踐行者，在鞏固基層黨組織的領導核心地位的基礎上，做好幫扶脫貧到鄉(xiāng)村振興工作角色的轉變。三是以黨性強和作風好作為首位標準，拓寬選人用人視野。咸陽市永壽縣積極從農(nóng)村致富帶頭人、外出務工、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大學生、熱心鄉(xiāng)村治理事業(yè)人士中選拔人才，搭建一支高素質的基層黨組織隊伍，積極發(fā)揮農(nóng)村基層黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，為脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接提供保障。

2.完善駐村工作和社會參與常態(tài)化機制，加快村社治理創(chuàng)新

鼓勵國家機關、企事業(yè)單位、人民團體、社會組織等組建常態(tài)化、專業(yè)化駐村工作隊。以基層黨組織為依托，以駐村工作隊為核心，成立鄉(xiāng)村振興領導小組，建立統(tǒng)一、高效、順暢的組織指揮體系，構建落實責任主體工作體系；整合脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的職能部門，明確部門和職能劃分，提升鄉(xiāng)村治理水平。為了更好地促使政府服務部門工作重心下移，咸陽市禮泉縣白村設立村級綜合服務辦公室，承擔村一級的部分基本公共服務，進一步夯實基層基礎，更好地適應基層群眾的需要。

3.實現(xiàn)考核評估機制互通

將脫貧攻堅實踐中形成的考核評估機制引入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。脫貧攻堅考核評估中的第三方專業(yè)評估，確保了脫貧攻堅質量和標準。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實也可引入類似的考核機制，將鄉(xiāng)村振興的考核同地方各級綜合考核相結合，最大限度地激發(fā)鄉(xiāng)村振興的潛力和活力。

（二）完善有效銜接的政策和規(guī)劃統(tǒng)籌

梳理現(xiàn)行扶貧政策體系，分類統(tǒng)籌扶貧政策如何退出、延續(xù)和轉化，促進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在政策體系上有機銜接。

1.制定有效銜接的短期過渡政策

要把“全面鞏固脫貧成果、防止返貧和新貧困發(fā)生”作為首要任務，實現(xiàn)脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興的平穩(wěn)過渡，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。這就需要根據(jù)不同區(qū)域鄉(xiāng)村發(fā)展程度，增強針對性和靈活性，因地制宜，設置3年左右的政策過渡期，保證貧困縣在政策上的相對穩(wěn)定性，確保扶貧成果可持續(xù)。同時，我們需要進一步充實和完善普惠新政策，確保非貧困地區(qū)能夠真正感受到政策的引領作用。此外，從長期發(fā)展來看，絕對貧困的脫貧攻堅舉措應該逐步轉變?yōu)橄鄬ω毨У娜粘Ｐ詭头龃胧?，并統(tǒng)籌進入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃。

2.制定有效銜接的政策規(guī)劃體系

首先，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中充分鞏固脫貧成果，盡量加強對貧困地區(qū)資金、項目、人才、技術等方面的傾斜。將前期脫貧攻堅的成果和項目與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略結合起來，形成脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相互支撐、相互配合、有機銜接的良性互動格局。其次，鄉(xiāng)村振興是一個中長期發(fā)展戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興的發(fā)展模式和具體實施方案、措施、手段仍需不斷探索，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要結合自身條件，根據(jù)脫貧攻堅的任務，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的思想和原則融入具體的脫貧攻堅計劃和行動之中，科學把握區(qū)域差異和鄉(xiāng)村發(fā)展特點，因地制宜，分層次制定出每個發(fā)展階段的具體目標、工作任務和實施路徑。再次，加強和完善后續(xù)扶持。目前，大部分地區(qū)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中都將鄉(xiāng)村振興的重點放在經(jīng)濟發(fā)達、基礎條件好、交通便利的村莊，馬太效應明顯。而脫貧村、經(jīng)濟條件不好的偏遠村莊則放在中后期發(fā)展戰(zhàn)略上，不利于脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的有機銜接。因此，必須將脫貧村作為鄉(xiāng)村振興的重點，在鄉(xiāng)村振興相關政策上向脫貧村傾斜，推動脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的有機銜接。

3.加強農(nóng)村公共基礎設施建設

首先，發(fā)揮群眾的主動性。對于農(nóng)民自主參與、直接受益的建設項目，通過政府資金引導，以獎代補、以物抵資等方式，引導農(nóng)民投工投勞、投資投物，參與農(nóng)村基礎設施建設。同時，要制定優(yōu)惠政策，積極推進農(nóng)村公益性基礎設施項目市場化融資，對外招商引資，鼓勵、引導社會資金投向大型基礎設施、環(huán)保等社會性公益項目。

其次，加快建立農(nóng)村基礎設施管護長效機制，切實改變長期以來存在的重建設、輕管理的現(xiàn)象。重視公共服務設施的集中配置和綜合利用，建設文化設施、衛(wèi)生設施、超市、體育健身場所等相對集中且具有綜合功能的農(nóng)村社區(qū)服務中心。例如：咸陽市永壽縣監(jiān)軍鎮(zhèn)制定了農(nóng)村基礎設施管理條約和相應的懲罰機制，確保農(nóng)村基礎設施的效用發(fā)揮到最大。

再次，鼓勵民營企業(yè)投資農(nóng)村基礎設施建設?？梢詫⒚駹I企業(yè)作為全面搞好農(nóng)村基礎設施建設的重要載體，通過政策引導、財政扶持、稅收減免等優(yōu)惠政策，鼓勵、引導和支持大型民企投資農(nóng)村，充分調動民企投資農(nóng)村的主動性和積極性。例如：咸陽市三原縣城關鎮(zhèn)特別重視民企在污水處理凈化、垃圾處理、新能源開發(fā)利用等方面的重要作用，積極引導一批有實力的企業(yè)當好農(nóng)村基礎設施建設行業(yè)的排頭兵。

（三）推進從產(chǎn)業(yè)扶貧到產(chǎn)業(yè)振興的有效銜接

1.鼓勵多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展

產(chǎn)業(yè)扶貧理念是通過產(chǎn)業(yè)將貧困戶帶入市場，提高貧困戶可持續(xù)生計水平，然而，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨可持續(xù)性差農(nóng)民主體缺失等問題產(chǎn)業(yè)升級困難，為此，應該因地制宜鼓勵多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

首先，依托本地優(yōu)勢資源，推動貧困人口與新型農(nóng)業(yè)結構相融合。結合貧困村、建檔立卡貧困戶脫貧規(guī)劃，立足本地特色產(chǎn)業(yè)和主導產(chǎn)品，推動咸陽市“名特優(yōu)新”“一鄉(xiāng)一品”農(nóng)產(chǎn)品和休閑農(nóng)業(yè)上網(wǎng)營銷，讓貧困戶融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，促進貧困戶穩(wěn)定脫貧。

其次，在原有扶貧產(chǎn)業(yè)基礎上發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。扶持一批輻射帶動能力強的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，培育一批示范企業(yè)和示范合作社，不斷延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，促進“三產(chǎn)”融合發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平，促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。以咸陽市旬邑縣石門山秦興農(nóng)業(yè)合作社為例，以提供大田托管為主，除去保底產(chǎn)量外，超出部分貧困農(nóng)戶、村集體和合作社分別按40%、30%和30%的比例提成。同時，該合作社還積極發(fā)展農(nóng)家樂、民俗體驗、休閑娛樂和設施農(nóng)業(yè)及時令水果采摘等鄉(xiāng)村旅游項目，增值效益部分按一定比例歸貧困戶所有。

再次，探索小農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。脫貧攻堅的重點是深度貧困人口，其中，深度貧困人口多以小農(nóng)戶為主[4]。常規(guī)的產(chǎn)業(yè)扶貧難以全面覆蓋，因此可以通過構建田頭市場、巢狀市場等直接對接城市消費者。一是田頭市場，田頭市場的最大作用是有效引導蔬菜種植戶的種植行為，把交易市場建在田間村口，讓農(nóng)民和市場實現(xiàn)無縫對接。例如：咸陽市乾縣通過鼓勵龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場聯(lián)合協(xié)作，采用“企業(yè)+合作社+菜農(nóng)”一體化的運營模式，在大棚蔬菜產(chǎn)出的各個環(huán)節(jié)提供全方位服務，農(nóng)產(chǎn)品就地就近銷售，讓農(nóng)產(chǎn)品到商品一步到位，進一步提高了農(nóng)產(chǎn)品流通質量和效率，實現(xiàn)了小農(nóng)戶和大市場的消費者有機對接。二是巢狀市場，是以城市消費者獲取綠色健康食物為契機，小農(nóng)戶和城市消費者的信任為紐帶，去掉中間的流通環(huán)節(jié)，實現(xiàn)二者的有效對接，使小農(nóng)戶直接面對城市消費者，從而獲得持續(xù)穩(wěn)定的收入。

（四）培育新時代農(nóng)民的主體意識，增強鄉(xiāng)村振興的持續(xù)內生動力

1.創(chuàng)新建立扶貧激勵機制

創(chuàng)新“一評三治五舉措”的親情扶貧扶志模式，建立“早干早支持、多干多支持”激勵機制，咸陽市三原縣成立幫扶干部與缺志致貧家庭結對子領導小組，開展幫扶轉化、感恩奮進教育、脫貧榜樣評比等活動，促使新時代農(nóng)民實現(xiàn)從“要我脫貧”到“我要脫貧”的轉變。

2.構建科學的利益聯(lián)結機制

在脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興的過渡中，農(nóng)戶不僅僅應該是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的受益者，更應該成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的參與者，從而實現(xiàn)政府主導與農(nóng)民主體的有機結合。這就需要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上打通農(nóng)戶的參與渠道，增加農(nóng)民的話語權，讓農(nóng)戶能夠主動參與產(chǎn)業(yè)項目的規(guī)劃實施。咸陽彬州市按照“支部引領、社區(qū)支撐、企業(yè)主導、合作社組織、農(nóng)戶主體、社會共建”的貧困治理模式，讓農(nóng)民通過莊基地、勞務股、資金股、管理技術股等5種方式入股，構建集農(nóng)產(chǎn)品加工、高效觀光農(nóng)業(yè)、農(nóng)耕文化體驗等功能于一體的新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，推動農(nóng)民、合作社、村集體與經(jīng)營主體“聯(lián)產(chǎn)聯(lián)業(yè)”“聯(lián)股聯(lián)心”，以此增強農(nóng)村發(fā)展的內生動力，做大做強村集體經(jīng)濟，引導村民走向致富路。

3.注重農(nóng)民的專業(yè)培訓

全面提高新型農(nóng)民培訓質量，努力促進培訓方式從“數(shù)量型培訓”向“質量型培養(yǎng)”轉變，為促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提供智力支撐。可以參照“六聯(lián)六創(chuàng)，智繪人才”培育模式，高質量開展新型職業(yè)農(nóng)民培育，以農(nóng)村基層干部、青壯年農(nóng)民、農(nóng)村婦女、后備干部以及農(nóng)村實用人才等為培訓對象，按照不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的不同程度，采取多種形式進行分類培訓。同時，對現(xiàn)有農(nóng)村科技資源進行整合，使其在農(nóng)民科技教育培訓中發(fā)揮更大的作用。

參考文獻

[1]中國政府網(wǎng).鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）[EB/OL].（2018-09-26）[2020-02-01].http：//www.gov.cn/zhengce/2018-09/26/ content_5325534.htm.

[2]潘百濤，石建華.脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的思考[J].遼寧農(nóng)業(yè)科學，2019（6）：74-76.

[3]賀雪峰.關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的幾個問題[J].南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2018（3）：19-26.

[4]魏后凱.2020年后中國減貧的新戰(zhàn)略[J].中州學刊，2018（9）：36-42.