“多規(guī)融合”的城市國(guó)土空間規(guī)劃編制探索

黃遠(yuǎn)華

摘 要：在國(guó)家轉(zhuǎn)型發(fā)展態(tài)勢(shì)下，為了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化治理體系和治理能力，需要建設(shè)空間規(guī)劃體系。某城市基于“多規(guī)融合”的建立國(guó)土空間規(guī)劃編制，并且探索適宜發(fā)展的技術(shù)路線，將城市內(nèi)部劃分為不同空間和控制線，采用橫向與縱向控制固化指標(biāo)，以此控制和管理國(guó)土空間。

關(guān)鍵詞：“多規(guī)融合”；國(guó)土空間規(guī)劃；編制

我國(guó)在發(fā)展過(guò)程中提出要對(duì)不同空間規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌，并且實(shí)現(xiàn)“多規(guī)融合”發(fā)展，在編制試點(diǎn)方案時(shí)需要具備底線思維和頂層規(guī)劃，以此促進(jìn)該項(xiàng)方案的推廣和宣傳?，F(xiàn)階段，我國(guó)空間規(guī)劃體系持續(xù)成熟發(fā)展，在城市社會(huì)發(fā)展中也出現(xiàn)了不同類(lèi)規(guī)劃。但是在實(shí)際實(shí)施期間，不同部門(mén)空間規(guī)劃在管理體制，技術(shù)方法等多方面存在差異性，對(duì)空間治理效果造成極大影響，還會(huì)阻礙社會(huì)發(fā)展。鑒于此，需要按照“多規(guī)融合”理念編制城市國(guó)土規(guī)劃，并且將其作為城市發(fā)展目標(biāo)，全面處理和解決部門(mén)空間規(guī)劃存在的問(wèn)題，從根本上提升編制質(zhì)量。

1 國(guó)土空間規(guī)劃

國(guó)土空間規(guī)劃主要是整合和保護(hù)城市空間資源，能夠有效評(píng)估城市空間資源，實(shí)現(xiàn)綜合效益最優(yōu)化。大部分西方國(guó)家在規(guī)劃國(guó)土空間時(shí)都制定了適宜自身發(fā)展的體制，例如發(fā)達(dá)國(guó)家所指定的國(guó)土空間規(guī)劃主要是對(duì)土地利用變化進(jìn)行控制，確保其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。政府層面會(huì)向地方提供規(guī)劃思路，由地方按照自身實(shí)際情況合理選擇空間規(guī)劃方案和方法。

通過(guò)分析我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃研究能夠看出，其主要關(guān)注“多規(guī)融合”理念，生態(tài)本質(zhì)和城市空間等，但是缺乏系統(tǒng)性理論研究和技術(shù)路線。部分人員認(rèn)為，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)遵循合理性和協(xié)調(diào)性原則，形成互動(dòng)性空間形態(tài)，對(duì)已經(jīng)損壞的生態(tài)進(jìn)行修復(fù)完善，注重人與自然和諧共處。

2 基于“多規(guī)融合”的城市國(guó)土空間規(guī)劃編制探索

2.1 城市概況

某城市下屬兩個(gè)縣級(jí)市和六個(gè)行政區(qū)?？偯娣e為8705km2，平原占地面積為41%，丘陵山地占地面積為49%。該地區(qū)所存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下方面

第一，城市規(guī)劃編制缺乏頂層設(shè)計(jì)：不同部門(mén)按照自身職能范圍編制規(guī)劃，管理和控制國(guó)土空間，屬于單一化管理控制。不僅需要注重指標(biāo)約束規(guī)劃，還需要注重總體規(guī)劃和環(huán)境功能分區(qū)。不同規(guī)劃間職能與內(nèi)容交叉，分割規(guī)劃編制內(nèi)容，不同規(guī)劃存在不同的技術(shù)指標(biāo)和規(guī)劃指標(biāo)，這樣就導(dǎo)致管理控制邏輯存在問(wèn)題，沒(méi)有統(tǒng)領(lǐng)不同規(guī)劃內(nèi)容。

第二，缺乏統(tǒng)一化標(biāo)準(zhǔn)：現(xiàn)階段，該城市“多規(guī)融合”已經(jīng)積累了較多經(jīng)驗(yàn)，然而由于不同部分的規(guī)劃目標(biāo)和對(duì)象不同，再加上規(guī)劃地位失衡問(wèn)題，會(huì)極大影響“多規(guī)融合”的發(fā)展。由于“多規(guī)融合”的目的在于對(duì)不同規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)作機(jī)制以及空間范疇進(jìn)行協(xié)調(diào)。然而由于該城市主要由規(guī)劃部門(mén)統(tǒng)一主導(dǎo)“多規(guī)融合”，導(dǎo)致與其他部分無(wú)直接交集，沒(méi)有創(chuàng)新和改進(jìn)現(xiàn)有體制和空間管理邏輯，無(wú)法有效提升空間治理效果。然而不同部門(mén)所存在的交叉管理的空間管理控制思維，會(huì)導(dǎo)致相同空間范圍內(nèi)治理效果不佳，導(dǎo)致管理措施不具備約束力，相應(yīng)造成空間管理設(shè)計(jì)思路缺乏統(tǒng)一化。

第三，布局存在價(jià)值沖突。不同部門(mén)在空間管轄權(quán)上存在差異性，不同部門(mén)在空間管理和控制上存在價(jià)值沖突，因此無(wú)法有效落實(shí)和執(zhí)行空間政策，無(wú)法產(chǎn)生空間價(jià)值。例如空間規(guī)劃總量，采用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃會(huì)牽扯到管理控制權(quán)限，按照土地利用規(guī)劃能夠看出，該城市城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)供應(yīng)量為1346km2，按照城市規(guī)劃能夠看出，地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求量在1515.21km2，導(dǎo)致供應(yīng)值與實(shí)際值之間存在較大偏差，使空間管理控制與用地量之間出現(xiàn)矛盾問(wèn)題，無(wú)法對(duì)國(guó)土空間布局進(jìn)行指導(dǎo)。

2.2 城市國(guó)土空間規(guī)劃編制探索

第一，在傳統(tǒng)空間規(guī)劃體系中，沒(méi)有注重規(guī)劃和控制底部空間。因此在新的規(guī)劃中需要將資源環(huán)境承載力作為基礎(chǔ)，并且從不同要素極限值角度進(jìn)行分析，通過(guò)逆向思維規(guī)劃方法，徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)規(guī)劃理念，以此確保生態(tài)空間底線空間的安全性。將農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間作為底，將城鎮(zhèn)空間作為圖底關(guān)系。在繪制底圖時(shí)需要詳細(xì)分析國(guó)土空間的資源環(huán)境承載力，并且評(píng)價(jià)空間開(kāi)發(fā)的適宜性，以此明確規(guī)劃圖底的內(nèi)容。

第二，傳統(tǒng)空間規(guī)劃方法主要是依賴(lài)于城市規(guī)劃技術(shù)和長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)，這樣就導(dǎo)致城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中空間布局和規(guī)?？偭坎痪邆漕A(yù)測(cè)支持，存在較大的不確定性，會(huì)隨著發(fā)展環(huán)境的變化而變化。此次研究主要是對(duì)不同發(fā)展元素進(jìn)行分析，以此作為城市生長(zhǎng)結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)體，深入分析和研究這點(diǎn)空間的增長(zhǎng)方向和布局，明確未來(lái)發(fā)展方向，這樣可以確保城鎮(zhèn)發(fā)展與城市發(fā)展相適應(yīng)。通過(guò)識(shí)別城市發(fā)展政策，人口集聚區(qū)域，空間集聚區(qū)能夠決定城市未來(lái)發(fā)展中的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和熱點(diǎn)空間。

第三，空間診斷主要是對(duì)空間進(jìn)行治理和研判，在規(guī)劃國(guó)土空間時(shí)需要將空間作為出發(fā)點(diǎn)，在實(shí)際規(guī)劃期間會(huì)涉及到多個(gè)不同部門(mén)，因此需要對(duì)“多規(guī)”成果進(jìn)行綜合，有效診斷和分析不同空間規(guī)劃的國(guó)土空間，以此建立不同空間性規(guī)劃底圖和框架。

2.3 國(guó)土空間規(guī)劃編制內(nèi)容

1）國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)在于編制空間規(guī)劃，以此促進(jìn)“多規(guī)融合”的發(fā)展。該城市在權(quán)限收放條件下規(guī)劃國(guó)土空間，并且從設(shè)計(jì)層面集中空間管理控制權(quán)力，并且制定空間管理控制約束條件，將不同管控要素下放到不同部門(mén)中，按照部門(mén)原則實(shí)施管理和控制。

2）空間統(tǒng)籌屬于空間規(guī)劃的核心，該城市在空間規(guī)劃時(shí)比較注重識(shí)別熱點(diǎn)空間，診斷問(wèn)題空間，以此實(shí)現(xiàn)空間政策的有效實(shí)施。對(duì)于識(shí)別熱點(diǎn)空間來(lái)說(shuō)，由于用地，產(chǎn)業(yè)和政策會(huì)對(duì)空間要素造成影響，也相應(yīng)印證了城市空間發(fā)展趨勢(shì)和面貌。該城市通過(guò)疊加不同發(fā)展要素和技術(shù)手段，對(duì)不同發(fā)展重點(diǎn)空間進(jìn)行演繹，以此明確國(guó)土空間熱點(diǎn)區(qū)域，并且為后續(xù)發(fā)展起到指導(dǎo)性意見(jiàn)。

3）通過(guò)對(duì)城市生態(tài)保護(hù)相關(guān)條例進(jìn)行分析，可以看出，“多規(guī)融合”成果和環(huán)境區(qū)域控制成果，全面控制和約束生態(tài)空間，并且將生態(tài)保護(hù)紅線劃分為不同級(jí)別管控區(qū)。一級(jí)管控區(qū)域?yàn)楹诵目刂凭€，對(duì)所有開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行禁止。二級(jí)管控區(qū)重點(diǎn)在于保護(hù)生態(tài)，采用差別化開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，對(duì)，網(wǎng)絡(luò)化生態(tài)空間。先規(guī)劃。并且結(jié)合現(xiàn)有“多規(guī)融合”成果，對(duì)管控區(qū)進(jìn)行細(xì)化和完善?？v向管控。其主要是在不同行政轄區(qū)分解開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，適當(dāng)傾斜重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域。在確定開(kāi)發(fā)強(qiáng)度時(shí)需要變轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)測(cè)算方法，有效結(jié)合“以產(chǎn)定地”和“以人定地”原則。橫向控制?？刂品椒ㄖ饕窃谏鷳B(tài)，農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)分解開(kāi)發(fā)角度，主要是以上不同空間占總體國(guó)土空間的比重，從總量上建立空間框架，并將其作為固化指標(biāo)，對(duì)城市國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)起到指導(dǎo)作用。

3 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，城市國(guó)土空間規(guī)劃屬于新型規(guī)劃類(lèi)別，與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃存在顯著差異。所以在實(shí)際發(fā)展期間必須立足于“多規(guī)融合”，并且從空間角度出發(fā)，探索具備可行性的空間規(guī)劃編制方法。基于以上方面，此次研究主要是以某城市空間規(guī)劃為例，通過(guò)分析不同技術(shù)路線，建立和完善空間規(guī)劃編制方法，希望能夠?qū)ο嚓P(guān)人員起到參考性?xún)r(jià)值，合理規(guī)劃城市國(guó)土空間資源。

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