黨內(nèi)監(jiān)督百年實(shí)踐：歷史嬗變與行動(dòng)趨向
——基于國(guó)家治理視角*

李景平，曹 陽

(西安交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，陜西 西安 710049)

“黨的十九屆四中全會(huì)貫徹黨的十九大精神，確立黨和國(guó)家監(jiān)督體系在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要支撐地位。”[1]100黨內(nèi)監(jiān)督是其中主導(dǎo)力量。中國(guó)共產(chǎn)黨以自我革命本領(lǐng)提升其社會(huì)革命與治理本領(lǐng)是黨內(nèi)監(jiān)督百年嬗變的政治邏輯與實(shí)踐遵循，國(guó)家治理規(guī)定下的黨內(nèi)治理現(xiàn)實(shí)訴求成為其行動(dòng)著力點(diǎn)。換而言之，黨內(nèi)監(jiān)督嬗變的根本動(dòng)力是國(guó)家治理需要，黨內(nèi)監(jiān)督現(xiàn)代化作為國(guó)家治理現(xiàn)代化子課題，成為國(guó)家治理的常設(shè)議題。學(xué)術(shù)界從從嚴(yán)治黨、腐敗治理等視角對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)價(jià)值、歷史演進(jìn)以及發(fā)展路向進(jìn)行了豐富研究。毋庸置疑，現(xiàn)有成果為其發(fā)展與完善貢獻(xiàn)良多，但也因關(guān)于其內(nèi)部具體制度的微觀研究多于系統(tǒng)的宏觀研究、對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化新要求跟進(jìn)也具有難以回避的滯后性等原因，使黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)域仍具有很大研究空間。將黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)展歷史融入中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理的“大歷史”之中，以國(guó)家治理轉(zhuǎn)型為視角審視其百年嬗變，是深化黨內(nèi)監(jiān)督歷史根基、探索中國(guó)特色黨內(nèi)監(jiān)督模式、創(chuàng)新黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家治理現(xiàn)代化互動(dòng)路徑的理論與實(shí)踐需要。遵循中國(guó)特色政治話語規(guī)范，在理性證成二者邏輯關(guān)系基礎(chǔ)上，探尋近代以來黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家治理雙向互動(dòng)過程，提取中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民群眾不斷創(chuàng)造“中國(guó)奇跡”的內(nèi)在監(jiān)督因子，堅(jiān)定新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨內(nèi)在定力、呵護(hù)黨勤政廉潔之本色、提升其現(xiàn)代化治國(guó)之能力，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程意義重大。

一、黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家治理的關(guān)系

政黨作為特定階級(jí)的利益代表、政治領(lǐng)導(dǎo)與實(shí)踐組織[2]，是國(guó)家治理的動(dòng)力元素與政治內(nèi)容構(gòu)成。與西方“先國(guó)后黨”的政黨治理模式不同，中國(guó)特色“先黨后國(guó)”的政黨中心治理模式產(chǎn)生于中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民推翻私有制建立公有制，通過經(jīng)濟(jì)政治等基本制度的多維建構(gòu)完成了中國(guó)國(guó)家治理模式現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型的奮斗過程之中。這一歷史決定了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，也決定了作為唯一執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨自身治理水平與國(guó)家治理命運(yùn)休戚與共。這是中國(guó)建設(shè)的基本政治邏輯[3]，也是黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家治理之間關(guān)系證成的語境前提和話語基石。

(一)行動(dòng)價(jià)值：“執(zhí)政為民”是二者共同的價(jià)值取向

“黨內(nèi)監(jiān)督是新時(shí)代黨建工程不可或缺的重要部分，是推進(jìn)管黨治黨嚴(yán)緊硬的重要支撐?！盵4]以健全合理的監(jiān)督體系預(yù)防黨員“從社會(huì)的公仆變成社會(huì)的主人”[5]是馬克思主義政黨本質(zhì)與領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)的基本要求，是中國(guó)共產(chǎn)黨政黨階級(jí)性與人民性統(tǒng)一的實(shí)踐表現(xiàn)。憲法規(guī)定下的國(guó)體決定，國(guó)家治理的根本出發(fā)點(diǎn)是人民群眾的根本利益及其要求[6]。作為馬克思主義執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督不僅關(guān)系黨的純潔性和先進(jìn)性這一本質(zhì)屬性的維護(hù)與建設(shè)，而且事關(guān)國(guó)家發(fā)展。通過黨內(nèi)監(jiān)督思想教育功能，督促黨員干部清醒認(rèn)識(shí)到紀(jì)律是黨的生命存在與延續(xù)的保證，明確黨執(zhí)政權(quán)力的人民性，從而樹立正確的治理觀。與思想建黨的本質(zhì)性效用相比，制度建黨是黨內(nèi)監(jiān)督開展的又一關(guān)鍵之處[7]。通過黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)將黨員干部權(quán)力規(guī)范化、合法化，最終保證中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的民心向背。由此可知，黨內(nèi)監(jiān)督是立足人民群眾根本利益，是以從嚴(yán)治黨為發(fā)展要求的黨的自我約束與完善的活動(dòng)，“執(zhí)政為民”是其價(jià)值追求[8]。

制度是現(xiàn)代化國(guó)家治理的核心，治理能力的現(xiàn)代化集中體現(xiàn)在其制度執(zhí)行力上[9]。而制度平等性是其現(xiàn)代化的重要標(biāo)尺。制度哲學(xué)認(rèn)為，這一平等內(nèi)隱著相對(duì)或偏好意蘊(yùn)。而制度的相對(duì)平等亦或是制度偏好則由國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定，其中生產(chǎn)方式是其核心因素。以公有制為主體的基本經(jīng)濟(jì)制度決定了中國(guó)國(guó)家治理的制度價(jià)值在于保護(hù)人民群眾的治理紅利，提升其在國(guó)家治理中的獲得感。作為現(xiàn)代化治理制度體系實(shí)現(xiàn)的能力保障，現(xiàn)代化治理能力展示過程即是保障和滿足人民利益的行動(dòng)過程。換言之，國(guó)家治理現(xiàn)代化追求的根本目標(biāo)是 “要實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福”[10]。這一根本目標(biāo)貫穿其制度選擇、制度設(shè)計(jì)與制度執(zhí)行全過程。無論是黨內(nèi)監(jiān)督還是國(guó)家治理，都是堅(jiān)持以執(zhí)政為民為行動(dòng)價(jià)值，并在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)歸一。

(二)行動(dòng)準(zhǔn)則：黨紀(jì)國(guó)法是二者銜接的基本準(zhǔn)則

中國(guó)特色政治實(shí)踐的基本邏輯決定實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化必須要將全面依法治國(guó)與依規(guī)治黨一體推進(jìn)，這成為黨紀(jì)國(guó)法銜接的實(shí)踐基礎(chǔ)?！皼]有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障。”[11]而離開國(guó)法黨紀(jì)也將喪失其治國(guó)理政價(jià)值?！耙酪?guī)治黨和依法治國(guó)一體兩面、高度契合”[1]102，從而保障黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家治理內(nèi)在一致性和高度互補(bǔ)性，成為提升新時(shí)代黨執(zhí)政能力和治理水平的制度基礎(chǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位使黨紀(jì)與國(guó)法成為國(guó)家治理的基本制度安排。以黨章為根本的黨內(nèi)法規(guī)與以憲法為根本的國(guó)家法律既在概念、特征等方面相互區(qū)別，同時(shí)又在中國(guó)特色國(guó)家治理之法治建設(shè)的實(shí)踐中相互關(guān)聯(lián)、相互影響。二者銜接決定著中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性與有效性，也是中國(guó)法治體系特色化發(fā)展的標(biāo)識(shí)。黨的十八屆四中全會(huì)將以黨章為最根本法規(guī)的黨內(nèi)法規(guī)體系正式納為中國(guó)特色法治體系之中，為黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家治理雙向互動(dòng)提供了制度基礎(chǔ)。

在中國(guó)特色政治語境中，管黨治黨本質(zhì)上也是治國(guó)的一部分。黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)與完善符合法治理念及法治程序是黨紀(jì)國(guó)法銜接成為鞏固黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家治理現(xiàn)代化有機(jī)推進(jìn)制度基礎(chǔ)的基本前提。這既是中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)用法治思維治黨管黨的表現(xiàn)，也是其領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的過程。現(xiàn)代化的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)入體系化發(fā)展階段，也需以黨良好的法治素養(yǎng)和法治思維為智力保障，將黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容、程序以法理學(xué)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定。中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律規(guī)范始終堅(jiān)持“紀(jì)嚴(yán)于法”的高標(biāo)準(zhǔn)，通過規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐發(fā)揮作用，保障依法治黨與依法治國(guó)過程的統(tǒng)一性和協(xié)作性。新時(shí)代，“紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前、紀(jì)法銜接”也是黨內(nèi)監(jiān)督的理念創(chuàng)新。2017年紀(jì)委監(jiān)委“合署辦公”對(duì)這一精神進(jìn)行了首次實(shí)踐，并反過來加快了紀(jì)法銜接進(jìn)度。黨內(nèi)監(jiān)督法治體系不僅是以黨章為根本規(guī)范、以《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》為指南、以黨內(nèi)具體紀(jì)律法規(guī)為治黨依據(jù)和制度基礎(chǔ)，而且要通過黨紀(jì)國(guó)法銜接，加快與司法監(jiān)督的有機(jī)銜接。同時(shí)，黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)國(guó)法的一體遵循也是國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展對(duì)黨和國(guó)家監(jiān)督體系發(fā)展的客觀要求。黨內(nèi)法規(guī)作為全體黨員基本行為標(biāo)準(zhǔn)，以嚴(yán)于法律的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)保證了黨員堅(jiān)定理想信念、積極守法護(hù)法、堅(jiān)決與違法行為作斗爭(zhēng)，從而成為全社會(huì)守法楷模[12]。這為國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中法律遵守與維護(hù)培養(yǎng)了領(lǐng)導(dǎo)榜樣力量，有助于帶動(dòng)全體人民自覺尊法守法用法，推動(dòng)依法治國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施。

(三)行動(dòng)要求：從嚴(yán)治黨是二者貫通的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)

全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略作為新時(shí)代黨治國(guó)理政的頂層設(shè)計(jì)與安排，是對(duì)從嚴(yán)治黨歷史的傳承與發(fā)展，是黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家治理雙向互動(dòng)、同向發(fā)力的行動(dòng)方略。黨的十九大報(bào)告通過明確黨的建設(shè)偉大工程在中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)中的決定地位，使黨內(nèi)監(jiān)督的國(guó)家治理價(jià)值進(jìn)一步突出，全面從嚴(yán)治黨從“全”“嚴(yán)”“治”三維度為黨內(nèi)監(jiān)督創(chuàng)新發(fā)展指明了方向。其一，全面從嚴(yán)治黨之“全”要求黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)監(jiān)督“全覆蓋”?！叭采w”首先體現(xiàn)在監(jiān)督覆蓋所有黨員干部。所有黨員無論職位身份高低，一律適用黨紀(jì)黨規(guī)。保障這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提是黨內(nèi)監(jiān)督格局結(jié)構(gòu)要科學(xué)合理，即要求黨內(nèi)監(jiān)督不僅要處理好其內(nèi)部黨委、紀(jì)委、普通黨員、職能部門、基層組織等監(jiān)督主體關(guān)系，而且要處理好其與國(guó)家監(jiān)察、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外界監(jiān)督力量互補(bǔ)協(xié)同關(guān)系，在整合監(jiān)督力量的過程中實(shí)現(xiàn)規(guī)范國(guó)家治理權(quán)力運(yùn)行、提升國(guó)家治理效能之目標(biāo)。其二，全面從嚴(yán)治黨之“嚴(yán)”的標(biāo)準(zhǔn)要求黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)必須以國(guó)家法律為底線，同時(shí)又嚴(yán)于國(guó)家法律，以嚴(yán)格的黨紀(jì)黨規(guī)為黨內(nèi)監(jiān)督提供監(jiān)督依據(jù)。同時(shí)“嚴(yán)”的標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)，要求黨內(nèi)監(jiān)督責(zé)任的合理分配，做到權(quán)責(zé)明晰。而作為實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的基本路徑，黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)與發(fā)展也是全面從嚴(yán)治黨縱深推進(jìn)的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力，通過落實(shí)“三大監(jiān)督責(zé)任”將黨內(nèi)法規(guī)制度之治理效能不斷提升，通過黨內(nèi)紀(jì)律建設(shè)將全面從嚴(yán)治黨中“嚴(yán)”的主基調(diào)一以貫之，通過強(qiáng)化政治監(jiān)督為全面從嚴(yán)治黨鞏固認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，將全面從嚴(yán)治黨“六個(gè)統(tǒng)一”辯證關(guān)系付諸實(shí)踐，完成新時(shí)代黨的建設(shè)偉大工程。其三，全面從嚴(yán)治黨之“治”的戰(zhàn)略高度要求黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)展不僅需要堅(jiān)守自我完善的出發(fā)點(diǎn)，而且要引導(dǎo)中國(guó)特色的監(jiān)督體系各方力量實(shí)現(xiàn)監(jiān)督合力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督結(jié)構(gòu)最優(yōu)、效能最強(qiáng)，以謀求和實(shí)現(xiàn)更高更遠(yuǎn)的國(guó)家治理效能為落腳點(diǎn)。

“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心是全面從嚴(yán)治黨?！盵13]其一，全面從嚴(yán)治黨以增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力為出發(fā)點(diǎn)，為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供立場(chǎng)鮮明、政治嚴(yán)明、作風(fēng)優(yōu)良的執(zhí)政隊(duì)伍，保證國(guó)家治理現(xiàn)代化制度執(zhí)行力。全面從嚴(yán)治黨以“嚴(yán)而又全”的治黨方略保證新時(shí)代黨成功化解“四種危險(xiǎn)”、經(jīng)受“四大考驗(yàn)”，鞏固其執(zhí)政地位，提升其執(zhí)政能力，以政黨治理現(xiàn)代化領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理現(xiàn)代化。其二，全面從嚴(yán)治黨的核心支撐是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的完善與發(fā)展。作為國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中權(quán)力制約與監(jiān)督制度保障部分，該體系的完善與發(fā)展成為國(guó)家治理現(xiàn)代化制度執(zhí)行力的支撐保障。其三，全面從嚴(yán)治黨涉及廣泛。這一戰(zhàn)略推進(jìn)過程也是對(duì)國(guó)家治理監(jiān)督資源的整合與調(diào)整?？偠灾?，黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家治理以從嚴(yán)治黨縱深推進(jìn)為介質(zhì)，實(shí)現(xiàn)過程互嵌和實(shí)踐互動(dòng)。

(四)行動(dòng)目標(biāo)：高效執(zhí)政是二者追求的基本目標(biāo)

執(zhí)政效率作為衡量執(zhí)政黨執(zhí)政能力標(biāo)尺，也是研判其能否長(zhǎng)期執(zhí)政的“風(fēng)向標(biāo)”。中國(guó)共產(chǎn)黨只有不斷提高其執(zhí)政效率，才會(huì)增進(jìn)黨的公信力，達(dá)成“兩個(gè)維護(hù)”的社會(huì)共識(shí)，從而凝聚起中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的磅礴力量，保障國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)斗力。建黨百年以來，中國(guó)共產(chǎn)黨始終以高效治理能力展示著領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)。這種高效離不開強(qiáng)大的防錯(cuò)糾錯(cuò)與自我革命本領(lǐng)?？茖W(xué)完備的黨內(nèi)監(jiān)督能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)黨的建設(shè)和執(zhí)政權(quán)力行使過程中存在的問題。通過“監(jiān)督—發(fā)現(xiàn)—糾偏—成長(zhǎng)”的發(fā)展路徑，提升執(zhí)政能力；通過“監(jiān)督—預(yù)防—規(guī)避—高效”的實(shí)踐方式，防止政黨危機(jī)演化成國(guó)家治理危機(jī)。同時(shí)，新時(shí)代黨內(nèi)監(jiān)督作為激發(fā)黨員干部干事創(chuàng)業(yè)積極性的激勵(lì)手段，還是以強(qiáng)約束調(diào)動(dòng)執(zhí)政者執(zhí)政積極性，從而提升執(zhí)政效率的重要路徑。

國(guó)家治理現(xiàn)代化是中國(guó)共產(chǎn)黨新時(shí)代的奮斗目標(biāo)，民主、法治、公平、責(zé)任、透明、廉潔、高效、和諧是其治理的價(jià)值追求[14]。其中，高效是國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值標(biāo)尺。為此，黨的十九屆四中全會(huì)明確提出將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為治理效能的發(fā)展要求。完備科學(xué)的國(guó)家治理體系，需要與之相匹配的現(xiàn)代化治理能力保證其堅(jiān)定執(zhí)行，而這一執(zhí)行力歸根結(jié)底要體現(xiàn)在治理效能上。這也是量化國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。在強(qiáng)大“以黨領(lǐng)政”的中國(guó)特色國(guó)家治理模式話語中，執(zhí)政效率的提升又反過來推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督的不斷完善與發(fā)展，并不斷與國(guó)家治理現(xiàn)代化互相融合、彼此推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)雙贏。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中黨內(nèi)監(jiān)督的百年嬗變

國(guó)家治理的“最大挑戰(zhàn)就是權(quán)力的有效監(jiān)督，持續(xù)破解這一難題，黨才能永葆先進(jìn)性和純潔性”[15]。黨內(nèi)監(jiān)督是其主導(dǎo)力量。以黨在國(guó)家治理不同階段的角色任務(wù)為線索，運(yùn)用“國(guó)家治理使命決定黨管黨治黨行動(dòng)”的中國(guó)治理公式，將黨內(nèi)監(jiān)督百年歷程分為基調(diào)形成、基礎(chǔ)奠定、框架構(gòu)建以及全面創(chuàng)新等四個(gè)相互承接的發(fā)展階段。

(一)基調(diào)形成階段：新軍閥治理模式下黨內(nèi)監(jiān)督初步探索

郭定平將新中國(guó)成立前國(guó)家治理模式稱為軍閥治理模式，認(rèn)為這一模式是中國(guó)國(guó)家治理模式轉(zhuǎn)型的過渡期[16]17。新軍閥治理模式主要指蔣介石帶領(lǐng)下形成的“一黨專政”“軍權(quán)高于黨權(quán)”的國(guó)家治理模式。這一模式階段出現(xiàn)政黨腐敗、民主喪失等政治危機(jī)，其發(fā)展背離了中國(guó)人民現(xiàn)代化追求需要和國(guó)家發(fā)展規(guī)律，從而無法徹底拯救中國(guó)，使國(guó)家治理再次面臨內(nèi)憂外患的治理危機(jī)，與舊軍閥治理模式實(shí)質(zhì)一致，因此稱之為“新軍閥治理模式”。這是中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨的現(xiàn)實(shí)背景。這一階段革命任務(wù)和革命黨角色決定了黨內(nèi)監(jiān)督以自治為主要功能。通過總結(jié)舊民主主義革命失敗教訓(xùn)，中國(guó)共產(chǎn)黨更加清醒地認(rèn)識(shí)到，要想帶領(lǐng)人民實(shí)現(xiàn)國(guó)家主權(quán)獨(dú)立和民族解放，徹底解除國(guó)家治理危機(jī)，必須首先通過嚴(yán)格的黨內(nèi)監(jiān)督強(qiáng)健黨的肌體、凈化黨的思想、永葆黨的初心。因而，以強(qiáng)大的自律性和自我革命性提升革命領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)而提升革命號(hào)召力成為這一時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)踐目標(biāo)。從黨的一大到黨的七大，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)此進(jìn)行了初步探索，為黨內(nèi)監(jiān)督養(yǎng)成“從嚴(yán)治黨”的實(shí)踐基調(diào)。

作為馬克思主義政黨，以嚴(yán)格的黨內(nèi)監(jiān)督保障隊(duì)伍紀(jì)律性與組織性是共產(chǎn)黨保存戰(zhàn)斗力，增強(qiáng)革命號(hào)召力，建立革命統(tǒng)一戰(zhàn)線的根本途徑。黨成立伊始，便通過《中國(guó)共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》規(guī)定了黨員要受地方執(zhí)行委員會(huì)的監(jiān)督，而地方委員會(huì)在財(cái)務(wù)、政策等方面又要接受中央執(zhí)行委員會(huì)的監(jiān)督[17]。在確定自我監(jiān)督的意志基礎(chǔ)上，黨的二大通過《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》對(duì)黨內(nèi)紀(jì)律進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，成為黨內(nèi)監(jiān)督的重要依據(jù)。為了將紀(jì)律落到實(shí)處，黨的五大選舉出中央監(jiān)察委員會(huì)，并要求全國(guó)設(shè)立省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，并在《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程議決案》中決定其成立，并對(duì)其監(jiān)督權(quán)力行使進(jìn)行了規(guī)定。1928年至1933年，圍繞著嚴(yán)明黨的紀(jì)律，黨對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督進(jìn)行初步探索。1938年黨的六屆六中全會(huì)首次提出黨內(nèi)法規(guī)這一概念，成為黨內(nèi)法規(guī)體系思想起點(diǎn)。

這一階段中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的歷史探索形成了“從嚴(yán)治黨”的基本基調(diào)，以黨的紀(jì)律建設(shè)為主要內(nèi)容的前期探索成為保障新民主主義革命黨領(lǐng)導(dǎo)力與革命號(hào)召力的重要路徑，也為之后黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)展提供了必要的思想準(zhǔn)備和行動(dòng)定力。但又因此階段中國(guó)共產(chǎn)黨角色局限和政黨建設(shè)理論認(rèn)知有限，造成黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐缺乏一以貫之的理論指導(dǎo)和實(shí)踐方案，導(dǎo)致該階段黨內(nèi)監(jiān)督探索未能完成監(jiān)督機(jī)構(gòu)和制度雛形的構(gòu)建，從而使黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐與國(guó)家治理缺乏鏈接基礎(chǔ)，為新中國(guó)成立初期黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)展提供了提升空間。

(二)基礎(chǔ)奠定階段：一元治理模式下黨內(nèi)監(jiān)督雛形構(gòu)建

新民主主義革命的勝利開啟了黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理進(jìn)入國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展的實(shí)質(zhì)性探索階段。1958年中共中央通過頒布全國(guó)性文件明確指出，要建立黨政不分的領(lǐng)導(dǎo)體制。這標(biāo)志著中國(guó)國(guó)家治理進(jìn)入“一元治理”模式。這一時(shí)期國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展模仿蘇聯(lián)社會(huì)主義模式，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。這為“一元治理”模式提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也決定著中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家治理過程中扮演著“全能型”治理角色。

新中國(guó)成立初期，作為國(guó)家治理“全能型”執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨既需通過黨內(nèi)監(jiān)督防止資本主義的“糖體炮彈”對(duì)黨的肌體的侵蝕，牢固執(zhí)政地位，又要依靠其促進(jìn)黨自我提升，使自身能力與“全能型”治理要求相匹配。新中國(guó)成立不久，黨中央便發(fā)布了《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》。該《決定》對(duì)中央及下級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)工作進(jìn)行了明確規(guī)定，突出了上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)對(duì)下級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)[18]。通過對(duì)專門機(jī)構(gòu)的設(shè)置，開始了國(guó)家治理規(guī)范下的黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐探索，及時(shí)彌補(bǔ)了黨的六大關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的研判失誤。1955年，為了對(duì)黨內(nèi)違法亂紀(jì)現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督整治，中共中央頒布《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》?！皼Q議”提出用“監(jiān)察委員會(huì)”取代“黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)”。這一時(shí)期監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)仍屬黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。黨的八大通過修訂《黨章》對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督工作及其領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行了明確。與黨的七大相比，這次《黨章》修訂關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督新要求主要體現(xiàn)在兩處：其一，要求中央及各級(jí)委員會(huì)均要設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)。這一決定使黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐有了全國(guó)統(tǒng)一行動(dòng)的專門機(jī)構(gòu)，有利于黨中央對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐進(jìn)行統(tǒng)一管理。其二，明確了監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)體制，明確規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)要在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下完成監(jiān)督工作。這一決定影響著黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)力的實(shí)施，被一直沿用至改革開放初期。黨的八大修改后的《黨章》還明確將民主監(jiān)督納入黨內(nèi)監(jiān)督建設(shè)范疇，通過擴(kuò)大監(jiān)督范圍實(shí)現(xiàn)治黨從嚴(yán)，使監(jiān)督成為黨自我革命的有力工具和外驅(qū)動(dòng)力。但這一思想因“文革”時(shí)期“大民主”錯(cuò)誤思想的蔓延最終未能發(fā)揮其治黨治國(guó)之真正價(jià)值。隨著《關(guān)于撤銷中央監(jiān)察委員會(huì)機(jī)關(guān)的建議》的頒布，黨內(nèi)監(jiān)督被徹底摧毀，黨的“全能型”領(lǐng)導(dǎo)能力也被嚴(yán)重削弱，國(guó)家治理主要工作幾乎癱瘓。

這一時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督在與國(guó)家治理的互動(dòng)實(shí)踐過程中，產(chǎn)生了監(jiān)督雛形，繼承發(fā)展了“從嚴(yán)治黨”基本基調(diào)，為后續(xù)黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展提供了機(jī)構(gòu)與制度雛形。其不足也啟示我們：一是要重視民主監(jiān)督在黨內(nèi)監(jiān)督中的重要作用。作為黨強(qiáng)身健體的法寶，黨內(nèi)監(jiān)督既要善于發(fā)揮民主監(jiān)督作用，用一套科學(xué)完備的制度體系支撐和規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐，又要防止片面地解讀民主內(nèi)涵，從而使其運(yùn)動(dòng)式發(fā)展。二是要明確黨內(nèi)監(jiān)督的終極目的是建立一支為民執(zhí)政的黨員隊(duì)伍，使其服務(wù)國(guó)家治理，防止將黨內(nèi)監(jiān)督演變?yōu)檎味窢?zhēng)的私人工具。黨的集中領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)之制的最大優(yōu)勢(shì)，但要使其轉(zhuǎn)化為中國(guó)之治效能則必須加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督建設(shè)，否則黨內(nèi)治理危機(jī)終將演變?yōu)閲?guó)家治理危機(jī)。

(三)框架形塑階段：多元治理模式下黨內(nèi)監(jiān)督恢復(fù)重建

改革開放初期，黨內(nèi)監(jiān)督肩負(fù)著助力腐敗治理和國(guó)家民主政治建設(shè)的歷史重任，成為探索中國(guó)特色黨內(nèi)治理與國(guó)家治理相融之路的關(guān)鍵。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)國(guó)家政治環(huán)境的要求“首先是黨政分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題”，“這是關(guān)鍵，要放在第一位”[19]。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革深入，社會(huì)衍生出復(fù)雜的社會(huì)矛盾元素，成為“多元治理主體”形成的沃土。國(guó)家治理模式由一元治理模式轉(zhuǎn)向多元治理模式。這一時(shí)期國(guó)家治理過程中出現(xiàn)多元利益沖突，社會(huì)希望以協(xié)商解決利益沖突，達(dá)成利益共識(shí)，有效激發(fā)人民群眾政治參與意識(shí)，進(jìn)而倒逼民主政治發(fā)展。在這樣的國(guó)家治理場(chǎng)域下，黨長(zhǎng)期執(zhí)政地位迎來機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的關(guān)鍵期。江澤民提出的“三個(gè)代表”是這一時(shí)期建黨之莊嚴(yán)承諾，也體現(xiàn)出黨的執(zhí)政面臨著國(guó)內(nèi)外嚴(yán)峻考驗(yàn)。如何通過黨內(nèi)監(jiān)督建設(shè)，回應(yīng)社會(huì)民主訴求，助力腐敗治理等國(guó)家治理現(xiàn)實(shí)問題的解決，成為該時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督向前發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

在助力腐敗治理與民主政治體制改革推動(dòng)下，黨內(nèi)監(jiān)督得以恢復(fù)和重建，并開啟黨內(nèi)監(jiān)督制度化發(fā)展新進(jìn)程，為推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作出了貢獻(xiàn)。1979年紀(jì)委會(huì)議擬定的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》恢復(fù)了黨內(nèi)政治生活，為改革開放初期黨內(nèi)監(jiān)督體系的恢復(fù)重建提供了政治環(huán)境。1982年新修訂的《黨章》對(duì)于各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的產(chǎn)生、職責(zé)、工作開展等方面均作出明確規(guī)定。這次修訂的《黨章》不僅提升了黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)在黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)踐地位，而且明確規(guī)定了其雙重領(lǐng)導(dǎo)體制[20]，使黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐機(jī)制實(shí)現(xiàn)質(zhì)的突破。1990年發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》以文件形式明確恢復(fù)了巡視監(jiān)督制度，使黨的傳統(tǒng)監(jiān)督智慧制度化。1988年出臺(tái)的《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部犯嚴(yán)重官僚主義失職錯(cuò)誤黨紀(jì)處分的暫行規(guī)定》通過對(duì)黨員干部官僚主義不良作風(fēng)的整治規(guī)定，使黨內(nèi)監(jiān)督在此前基礎(chǔ)上逐漸進(jìn)入制度化發(fā)展階段，提升了黨內(nèi)監(jiān)督的可操作性。1996年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督五項(xiàng)制度的規(guī)定》集中反映了這一貢獻(xiàn)。黨的十六大以后，國(guó)家系統(tǒng)性反腐工作的需要和黨內(nèi)民主政治建設(shè)繼續(xù)推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督制度化發(fā)展。2003年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》成為首部黨內(nèi)監(jiān)督專門性法規(guī)，對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督制度化發(fā)展具有里程碑意義。2005年開始，黨中央以《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》為腐敗治理綱領(lǐng)，使黨內(nèi)監(jiān)督制度化發(fā)展有了連續(xù)性實(shí)踐準(zhǔn)則。

這一時(shí)期通過黨內(nèi)監(jiān)督，黨“以黨領(lǐng)政”的執(zhí)政本領(lǐng)不斷增強(qiáng)，并以國(guó)家系統(tǒng)性反腐的治理任務(wù)為推力，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督框架的恢復(fù)重建，開啟了以制度化、法治化發(fā)展新篇章。但這一時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨尚處于國(guó)家腐敗系統(tǒng)性治理初步探索階段，加之制度執(zhí)行者受制“GDP主義”治理思想限制，監(jiān)督制度體系的執(zhí)行力尚有不足，黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)展表現(xiàn)出“全而不嚴(yán)”的特征，“從嚴(yán)治黨”的治黨效能與國(guó)家治理價(jià)值尚未完全釋放。

(四)戰(zhàn)略提升階段：一核多元治理模式下黨內(nèi)監(jiān)督創(chuàng)新發(fā)展

“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來，堅(jiān)持和加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)成為一項(xiàng)重要的政治原則與一個(gè)重大的時(shí)代標(biāo)志?！盵16]19國(guó)家治理開始形成“一核多元”治理模式。黨在國(guó)家治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用由改革開放初期的協(xié)調(diào)引導(dǎo)多元利益主體共同推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革轉(zhuǎn)向主導(dǎo)整合國(guó)家治理資源的治理作用。治理任務(wù)的轉(zhuǎn)變要求新時(shí)代必須“把強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督作為黨的建設(shè)重要基礎(chǔ)性工程，使監(jiān)督的制度優(yōu)勢(shì)充分釋放出來”[21]213，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化。因此，新時(shí)代黨內(nèi)監(jiān)督不僅要繼承發(fā)揚(yáng)好黨內(nèi)監(jiān)督傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，更要以國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展階段性要求為內(nèi)在依據(jù)，通過黨內(nèi)監(jiān)督凝聚全社會(huì)監(jiān)督力量，創(chuàng)新黨和國(guó)家監(jiān)督體系，構(gòu)建中國(guó)特色監(jiān)督共同體，保障國(guó)家治理過程中治理權(quán)力的“人民性”；通過黨內(nèi)監(jiān)督落實(shí)“兩個(gè)維護(hù)”政治要求，樹立黨的治理權(quán)威，領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能實(shí)踐。

全面從嚴(yán)治黨作為中國(guó)共產(chǎn)黨自我革命的新時(shí)代戰(zhàn)略，是黨內(nèi)監(jiān)督創(chuàng)新發(fā)展的宏觀安排。黨的十八大以來，以全面從嚴(yán)治黨“既全又嚴(yán)”的戰(zhàn)略標(biāo)準(zhǔn)為發(fā)展要求，黨中央站在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化高度，對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督進(jìn)行了系統(tǒng)性創(chuàng)新。其一是以治國(guó)高度謀求治黨戰(zhàn)略。通過明確“紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前、紀(jì)法分開”法治觀念，實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)國(guó)法的區(qū)別發(fā)展和緊密銜接，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化法治指標(biāo)。其二是黨內(nèi)監(jiān)督制度層面創(chuàng)新。以黨內(nèi)監(jiān)督條例為基本法規(guī)，系統(tǒng)梳理和安排黨內(nèi)法規(guī)體系，以制度化監(jiān)督促進(jìn)思想治黨與制度治黨的有機(jī)結(jié)合。黨的十八屆三中全會(huì)提出的“兩個(gè)為主”原則，從制度上保障紀(jì)委專責(zé)監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性。通過發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨內(nèi)法規(guī)，切實(shí)維護(hù)和規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督一般秩序。通過制定《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018-2022 年)》等規(guī)劃黨內(nèi)監(jiān)督長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，并通過制定紀(jì)檢工作手冊(cè)對(duì)紀(jì)委專責(zé)監(jiān)督權(quán)力給予了具體規(guī)范，使監(jiān)督監(jiān)督者有了制度保障。通過頒布《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》使黨紀(jì)國(guó)法銜接有了突破口。這些制度的頒布與執(zhí)行又推動(dòng)著黨內(nèi)主題教育制度化、常態(tài)化發(fā)展，使思想治黨發(fā)揮“根治”功效，形成黨內(nèi)監(jiān)督外化與內(nèi)化閉環(huán)。其三是監(jiān)督行動(dòng)創(chuàng)新。黨的十八大以來，紀(jì)委與監(jiān)委“合署辦公”、《監(jiān)察法》頒布等戰(zhàn)略性實(shí)踐是這一時(shí)期最大創(chuàng)新。此外，習(xí)近平總書記還將自覺接受黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督作為黨員黨性修養(yǎng)的重要部分，將黨員自我監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督與黨員自身發(fā)展緊密結(jié)合，提出自覺接受外界監(jiān)督和自覺進(jìn)行自我監(jiān)督是黨員發(fā)展必要路徑。通過細(xì)化巡視監(jiān)督執(zhí)行方案、明確巡視監(jiān)督重點(diǎn)、具體巡視監(jiān)督方式方法等，將巡視監(jiān)督發(fā)展成黨內(nèi)監(jiān)督“利器”。

這一時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)展實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)略規(guī)劃與全面創(chuàng)新，開啟了黨內(nèi)監(jiān)督現(xiàn)代化發(fā)展之路。因黨內(nèi)監(jiān)督自身完善和融合國(guó)家治理現(xiàn)代化要求需要一定的實(shí)踐探索與經(jīng)驗(yàn)積累，同時(shí)信息技術(shù)迭代式發(fā)展也使黨內(nèi)監(jiān)督面臨巨大的技術(shù)挑戰(zhàn)，因而，如何實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為監(jiān)督效能，使黨內(nèi)監(jiān)督制度落地，進(jìn)而為國(guó)家治理效能提升做好保障成為其未來發(fā)展的新空間。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化規(guī)制下黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)踐趨向

當(dāng)前，國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展仍處于“以黨領(lǐng)政”治理模式的完善與鞏固階段。黨的十九屆四中全會(huì)提出國(guó)家治理現(xiàn)代化是制度現(xiàn)代化與能力現(xiàn)代化的辯證統(tǒng)一，治理效能在這一辯證互動(dòng)中得以實(shí)現(xiàn)。未來黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展應(yīng)以國(guó)家治理現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)，將國(guó)家治理現(xiàn)代化思想映射進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督場(chǎng)域，以凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，為國(guó)家治理營(yíng)造良好的政治環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)“兩個(gè)維護(hù)”等黨的政策方針的政治監(jiān)督功能，完善國(guó)家治理“以黨領(lǐng)政”的治理模式，通過發(fā)揚(yáng)歷史優(yōu)良傳統(tǒng)、強(qiáng)化制度基礎(chǔ)、協(xié)調(diào)監(jiān)督力量、借力現(xiàn)代化工具等路徑不斷提升黨內(nèi)監(jiān)督效能，反促國(guó)家治理現(xiàn)代化向前發(fā)展。

(一)堅(jiān)持民主集中制原則，清除黨內(nèi)監(jiān)督“死角”

國(guó)家治理現(xiàn)代化語境下，民主集中制體現(xiàn)著“老傳統(tǒng)”與“新時(shí)代”交互作用的治理思路?！包h要領(lǐng)導(dǎo)得好，就要不斷地克服主觀主義、官僚主義、宗派主義，就要受監(jiān)督，就要擴(kuò)大黨和國(guó)家的民主生活?！盵22]民主的監(jiān)督原則，既是黨內(nèi)監(jiān)督歷史的優(yōu)良傳統(tǒng)，又是國(guó)家治理現(xiàn)代化指標(biāo)的要求，是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督“全覆蓋”的保證。而“集中”成為“中和”和調(diào)適這一過程的必要手段。在黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)展中，脫離黨中央集中領(lǐng)導(dǎo)的“大民主”不利于挖掘民主智慧，從而使民主監(jiān)督陷入混亂；沒有民主的集中又會(huì)使監(jiān)督脫離人民群眾，陷入“唯心論”，從而使“集中”失去其權(quán)威性和科學(xué)性，最終偏離黨治國(guó)理政初衷。辯證繼承黨內(nèi)民主集中管黨治黨原則是黨內(nèi)監(jiān)督的核心[23]。堅(jiān)持將民主基礎(chǔ)上的集中和集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主辯證統(tǒng)一成為強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的制度法寶。

黨的十八大以來，黨中央通過繼承和創(chuàng)新黨內(nèi)巡視巡察制度，使自上而下的組織監(jiān)督不斷加強(qiáng)，不斷實(shí)現(xiàn)黨中央對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督一切行動(dòng)的集中領(lǐng)導(dǎo)和政治權(quán)威。但真正強(qiáng)大的黨內(nèi)監(jiān)督還需將此與自下而上的民主監(jiān)督有機(jī)結(jié)合：一是基層組織要主動(dòng)發(fā)揮維護(hù)普通黨員民主監(jiān)督權(quán)利的政治作用。這是黨內(nèi)監(jiān)督“下沉”基層、延伸監(jiān)督“末梢”的應(yīng)有之義。這就要求將對(duì)黨員民主監(jiān)督意識(shí)和監(jiān)督責(zé)任感的培養(yǎng)作為上級(jí)黨委監(jiān)督下級(jí)黨組工作的重點(diǎn)內(nèi)容，以民主監(jiān)督意識(shí)引導(dǎo)民主監(jiān)督行動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)普通黨員以及基層群眾的監(jiān)督積極性。二是為民主集中制的實(shí)現(xiàn)配套相應(yīng)制度機(jī)制。主要以健全普通黨員及廣大群眾的意見反饋和利益表達(dá)機(jī)制為民主監(jiān)督制度保障，通過弘揚(yáng)黨的批評(píng)與自我批評(píng)的歷史監(jiān)督方法和貫徹新時(shí)代監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”等民主監(jiān)督方法，以黨內(nèi)民主生活會(huì)為民主監(jiān)督實(shí)踐載體，解決下級(jí)對(duì)上級(jí)的民主監(jiān)督“難”這一現(xiàn)實(shí)問題，促進(jìn)形成黨內(nèi)監(jiān)督閉環(huán)。三是要加強(qiáng)對(duì)民主集中制落實(shí)情況的巡視巡查，保證其制度執(zhí)行力。將關(guān)于民主集中制建設(shè)與執(zhí)行情況納入巡視巡查監(jiān)督范疇，嚴(yán)格監(jiān)督責(zé)任落實(shí)情況，保障民主監(jiān)督在黨的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一進(jìn)行，用“以人民為中心”的監(jiān)督理念凝聚民主監(jiān)督力量，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，保證黨內(nèi)監(jiān)督的民心所向，維護(hù)新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理現(xiàn)代化的政治權(quán)威。

(二)發(fā)揮黨委全面監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)黨內(nèi)外監(jiān)督協(xié)調(diào)發(fā)展

高效是黨內(nèi)監(jiān)督現(xiàn)代化的重要標(biāo)尺。協(xié)調(diào)黨內(nèi)外監(jiān)督行動(dòng)，凝聚黨內(nèi)外監(jiān)督力量是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的必然選擇。黨委作為黨內(nèi)監(jiān)督的“關(guān)鍵少數(shù)”，是黨中央集中領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)于各省市區(qū)的“關(guān)鍵力量”，在此過程中具有無與倫比的政治優(yōu)勢(shì)與實(shí)踐價(jià)值。

黨委的主體責(zé)任體現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)于其領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐中，通過選人用人和自身率先垂范行動(dòng)能夠使腐敗治理和黨風(fēng)廉政建設(shè)得到根本性推進(jìn)[21]221-222。而中國(guó)特色的政治結(jié)構(gòu)決定了黨委具有選賢任能的管理優(yōu)勢(shì)和政治優(yōu)勢(shì)，在黨內(nèi)監(jiān)督過程中不僅具有全面監(jiān)督責(zé)任，更具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各監(jiān)督主體的領(lǐng)導(dǎo)作用?？蓮囊韵聨讉€(gè)方面充分發(fā)揮這一優(yōu)勢(shì)：一是發(fā)揮黨委自覺接受監(jiān)督、努力自我凈化的榜樣作用，為黨內(nèi)監(jiān)督常態(tài)化營(yíng)造良好的政治生態(tài)環(huán)境。二是發(fā)揮黨委在干部選拔任命機(jī)制中的主導(dǎo)作用，以選出執(zhí)政為民、作風(fēng)清廉、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)暮酶刹慷鴱脑搭^上杜絕腐敗現(xiàn)象，為黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)展贏得時(shí)空優(yōu)勢(shì)。要堅(jiān)持“嚴(yán)管與厚愛相結(jié)合”“信任不能代替監(jiān)督”等干部管理基本原則，為國(guó)家治理現(xiàn)代化做好干部保障工作，為監(jiān)督減少腐敗增量。三是通過協(xié)調(diào)管理，使黨內(nèi)監(jiān)督各部門各司其職，將黨員崗位日常監(jiān)督、民主生活監(jiān)督、紀(jì)委紀(jì)律監(jiān)督等側(cè)重不同的監(jiān)督制度的治理效能充分釋放，使黨內(nèi)監(jiān)督體系得以完善，進(jìn)而以黨內(nèi)監(jiān)督引領(lǐng)黨外監(jiān)督發(fā)展。四是黨委要具有“以監(jiān)督促發(fā)展”的監(jiān)督戰(zhàn)略眼光，將整合中國(guó)特色監(jiān)督資源、凝聚監(jiān)督合力作為其政治責(zé)任的一部分，做好黨內(nèi)外監(jiān)督溝通的橋梁中介，確保黨和國(guó)家監(jiān)督規(guī)范理解接納與執(zhí)行落實(shí)，不斷推進(jìn)中國(guó)特色監(jiān)督制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為監(jiān)督效能。這也是黨內(nèi)監(jiān)督現(xiàn)代化對(duì)黨委的政治要求。

(三)推進(jìn)黨紀(jì)國(guó)法銜接，優(yōu)化黨內(nèi)監(jiān)督法治環(huán)境

法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化制度基礎(chǔ)與治理環(huán)境的統(tǒng)括，“復(fù)合型法治建設(shè)”[24]是中國(guó)特色依法治國(guó)的重點(diǎn)。以黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)推動(dòng)國(guó)家治理法治環(huán)境建設(shè)、以紀(jì)法銜接保證國(guó)家治理現(xiàn)代化行動(dòng)的統(tǒng)一是其行動(dòng)目標(biāo)。

從法理學(xué)角度分析，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)均是憲法賦予的，因而以黨內(nèi)法規(guī)為行動(dòng)依據(jù)的黨內(nèi)監(jiān)督不僅是黨的建設(shè)問題，更是一個(gè)法治建設(shè)問題。黨紀(jì)與國(guó)法是國(guó)家治理現(xiàn)代化相互銜接、協(xié)同進(jìn)行的兩翼[25]，是黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)范性、權(quán)威性的制度基礎(chǔ)，也是新時(shí)代監(jiān)督資源整合實(shí)踐的制度根基。紀(jì)委監(jiān)委合署辦公實(shí)踐不斷深化，呈現(xiàn)出新問題是黨紀(jì)國(guó)法銜接繼續(xù)推進(jìn)的導(dǎo)向。不斷壯大的黨員隊(duì)伍及基層組織這一客觀現(xiàn)實(shí)使推進(jìn)紀(jì)法銜接刻不容緩?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的修訂、《國(guó)家監(jiān)察法》的實(shí)施對(duì)此積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。未來黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐不僅需要二者貫通提供的法治環(huán)境和制度依據(jù)，更要站在引導(dǎo)黨的領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家治理關(guān)系健康發(fā)展高度，依據(jù)世情國(guó)情黨情新變化，不斷謀取黨紀(jì)國(guó)法相互依存、相互連接、緊密銜接的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策，將遠(yuǎn)大戰(zhàn)略細(xì)化進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與具體法律的實(shí)際之中。首先，繼續(xù)強(qiáng)化黨依法執(zhí)政的治理理念，將從嚴(yán)治黨作為國(guó)家治理的持久戰(zhàn)斗，以嚴(yán)于國(guó)家法律的黨內(nèi)紀(jì)律要求為黨員干部樹立廉潔思想和執(zhí)政信念，使腐敗從源頭上得到預(yù)防和根治，使廣大黨員干部成為紀(jì)法銜接建設(shè)的精神引領(lǐng)者和行動(dòng)先行者。其次，將以法理學(xué)原理指導(dǎo)黨內(nèi)紀(jì)律條例制定與構(gòu)建中國(guó)特色法律體系共同推進(jìn)。不斷推進(jìn)紀(jì)委監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)察以及司法追究等權(quán)力制約與監(jiān)督三大模塊各有側(cè)重、協(xié)同共進(jìn)、專業(yè)化發(fā)展，避免反腐實(shí)踐的權(quán)責(zé)重疊與力量分散。再者，不斷細(xì)化紀(jì)法銜接內(nèi)容，將銜接工作做實(shí)做細(xì)。當(dāng)前紀(jì)法銜接主要完成了黨內(nèi)法規(guī)與《監(jiān)察法》《刑事法》等宏觀層面的銜接；未來應(yīng)以此為經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與各領(lǐng)域、各單位等規(guī)章制度的銜接與融合。最后，建設(shè)和規(guī)范黨紀(jì)與國(guó)法領(lǐng)域的法治交流與解釋平臺(tái)。重視和建立紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督等不同監(jiān)督領(lǐng)域之間的法治交流與解釋平臺(tái)，通過法治交流實(shí)踐獲取相互支持，早日實(shí)現(xiàn)紀(jì)委監(jiān)督的法治化發(fā)展，提升中國(guó)特色監(jiān)督整體效能。通過黨內(nèi)監(jiān)督條例的法治思維定制、精細(xì)安排以及國(guó)家法律制度的更新牢固基礎(chǔ)，從制度整合和制度設(shè)計(jì)層面保障銜接有序有效進(jìn)行，以黨紀(jì)國(guó)法雙向努力回應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中依法治理的現(xiàn)實(shí)訴求。

(四)借力現(xiàn)代化信息技術(shù)，提升黨內(nèi)監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)防預(yù)能力

現(xiàn)代化信息技術(shù)是國(guó)家治理現(xiàn)代化之生產(chǎn)力現(xiàn)代化的物質(zhì)產(chǎn)物，其迅速發(fā)展是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要表象，為黨內(nèi)監(jiān)督提供了“硬性”條件?，F(xiàn)代化信息技術(shù)重新定義了人類政治活動(dòng)與政治結(jié)構(gòu)，是新時(shí)代調(diào)節(jié)、優(yōu)化與探索國(guó)家治理的“硬”支撐。黨內(nèi)監(jiān)督亟需借力現(xiàn)代化信息技術(shù)，以互聯(lián)網(wǎng)整體性、相關(guān)性、預(yù)測(cè)性的思維方式和高科技持續(xù)優(yōu)化黨內(nèi)監(jiān)督結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新監(jiān)督方式、整合監(jiān)督資源、拓寬監(jiān)督平臺(tái)、延伸監(jiān)督之臂，為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供強(qiáng)大的執(zhí)政力和風(fēng)險(xiǎn)防御力。

黨內(nèi)監(jiān)督百年實(shí)踐碩果累累，但相比事后懲戒性監(jiān)督、事中過程性監(jiān)督，事前預(yù)防性監(jiān)督仍是黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和技術(shù)難題，黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)展呈現(xiàn)出不平衡狀態(tài)。這在一定程度上使其在黨員干部個(gè)人發(fā)展過程中“防錯(cuò)”功能弱化，監(jiān)督效能不足。而黨內(nèi)監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能的弱化又加劇著國(guó)家治理壓力和風(fēng)險(xiǎn)，變相抬高了治理成本，黨內(nèi)監(jiān)督的國(guó)家治理價(jià)值隨之降低。因此，應(yīng)借助現(xiàn)代化信息技術(shù)加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督事前監(jiān)督環(huán)節(jié)建設(shè)，不斷增強(qiáng)和提升黨內(nèi)監(jiān)督在國(guó)家治理重要領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警本領(lǐng)，以高端監(jiān)督技術(shù)釋放黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的磅礴力量，增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，提升黨的腐敗傾向性行為監(jiān)控能力。首先，利用現(xiàn)代化信息技術(shù)完善民主監(jiān)督體系，便捷和優(yōu)化民主監(jiān)督渠道，保障黨內(nèi)民主生活健康開展。具體講，可利用現(xiàn)代化信息技術(shù)搭建民主意識(shí)宣講平臺(tái)，通過線上線下相結(jié)合的教育方式，提升黨員積極監(jiān)督他人、虛心接受監(jiān)督以及自覺自我監(jiān)督的主體監(jiān)督意識(shí)，同時(shí)利用這一技術(shù)不斷完善黨務(wù)公開制度，為黨內(nèi)民主監(jiān)督做好基礎(chǔ)工作。其次，利用現(xiàn)代化信息技術(shù)助力黨內(nèi)權(quán)力科學(xué)化配置。通過對(duì)黨內(nèi)“一把手”在人事、財(cái)務(wù)、重大事件決策等重要關(guān)鍵環(huán)節(jié)的互聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)與上傳報(bào)備等方式，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力行使過程的監(jiān)督。通過提前預(yù)警腐敗苗頭，實(shí)現(xiàn)腐敗治理早發(fā)現(xiàn)早糾正，從而保護(hù)好領(lǐng)導(dǎo)干部，節(jié)約國(guó)家治理人才培養(yǎng)成本。再次，通過運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)，尤其是大數(shù)據(jù)技術(shù)，勾畫腐敗群像，透視腐敗案件本質(zhì)，探索腐敗發(fā)生的內(nèi)在機(jī)制，從而為國(guó)家腐敗治理提供科學(xué)全面的制度發(fā)展建議，使腐敗治理實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性懲戒與感化性預(yù)防綜合發(fā)展。最后，通過借助現(xiàn)代化信息技術(shù)不斷彌補(bǔ)黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外界監(jiān)督的時(shí)空間隙，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督“軟”“硬”中介的完美融合。通過現(xiàn)代化信息技術(shù)搭建平臺(tái)、信息共享、資源整合等優(yōu)勢(shì)，將群眾監(jiān)督置入黨內(nèi)監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)，用網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督推動(dòng)這一過程良性循環(huán)，形成黨內(nèi)監(jiān)督日益優(yōu)化的外界動(dòng)力系統(tǒng)。如果說黨委在監(jiān)督力量整合過程中發(fā)揮著“軟”性的主導(dǎo)作用，那么現(xiàn)代化信息技術(shù)則為此提供著“硬”性的工具作用。這也是新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨政黨治理理論適應(yīng)現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的新出路。

以監(jiān)督促發(fā)展，以發(fā)展謀效能。黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家治理在中國(guó)特色治理框架下實(shí)現(xiàn)著互動(dòng)、互利與互贏。歷經(jīng)百年發(fā)展，黨內(nèi)監(jiān)督從無到有，探索出一條中國(guó)特色國(guó)家治理語境下的黨內(nèi)監(jiān)督道路，逐漸實(shí)現(xiàn)了體系化、戰(zhàn)略化、精細(xì)化發(fā)展，并通過黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)化進(jìn)國(guó)家治理系統(tǒng)。“全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上”的黨建決心與國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代要求，決定了黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)踐探索與理論研究任重道遠(yuǎn)。歷史經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)境遇啟示我們，黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展必須以國(guó)家治理現(xiàn)代化規(guī)定下的黨內(nèi)治理要求為準(zhǔn)，依靠監(jiān)督“硬性”技術(shù)與“軟性”制度雙中介，通過“整合監(jiān)督力量”“全覆蓋公權(quán)力”“前移監(jiān)督端口”等不斷提升黨內(nèi)監(jiān)督效能，為國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展謀取可靠保障。黨內(nèi)監(jiān)督理論研究也應(yīng)善于總結(jié)黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家治理互動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，不斷豐富和完善中國(guó)政黨治理與國(guó)家治理話語體系，為世界貢獻(xiàn)中國(guó)智慧與方案[26]。