美國(guó)俄亥俄州社區(qū)學(xué)院績(jī)效撥款：理論基礎(chǔ)、政策演變及啟示

龐世俊 鄧卓

摘 要 績(jī)效撥款是高等教育財(cái)政撥款領(lǐng)域的創(chuàng)新治理工具。在委托—代理、公共治理和資源依賴?yán)砟畹木C合影響下，美國(guó)俄亥俄州社區(qū)學(xué)院績(jī)效撥款方式的演變經(jīng)歷了從依據(jù)基于入學(xué)人數(shù)和項(xiàng)目的定量性指標(biāo)到關(guān)注績(jī)效表現(xiàn)和結(jié)果的發(fā)展性指標(biāo)的演進(jìn)歷程?？傮w來(lái)看，俄亥俄州社區(qū)學(xué)院績(jī)效撥款主體之間的權(quán)責(zé)分配、第三方評(píng)估的制度體系和撥款實(shí)踐的運(yùn)行機(jī)制日趨成熟，對(duì)我國(guó)高等職業(yè)教育財(cái)政撥款政策中引入績(jī)效概念、“隔離”績(jī)效撥款專項(xiàng)資金以及創(chuàng)建多元主體共同協(xié)商機(jī)制等有所啟示。

關(guān)鍵詞 美國(guó);績(jī)效撥款;俄亥俄州;社區(qū)學(xué)院;政策演變

中圖分類號(hào) G719.712 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2021）04-0074-06

在全力推進(jìn)職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，績(jī)效撥款作為財(cái)政撥款比較有效且比較科學(xué)的治理手段之一，對(duì)改進(jìn)職業(yè)教育財(cái)政撥款體系、提高政府財(cái)政統(tǒng)籌能力和有效激勵(lì)職業(yè)院校的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力大有裨益。美國(guó)俄亥俄州社區(qū)學(xué)院績(jī)效撥款運(yùn)動(dòng)遵循最佳實(shí)踐的設(shè)計(jì)和實(shí)施原則，將聯(lián)邦和地方政府劃撥的大量資金與績(jī)效表現(xiàn)掛鉤，且為了確保績(jī)效分配到足夠的資金，起到有力的激勵(lì)作用，俄亥俄州將所有的績(jī)效指標(biāo)和條款整合納入到州的資助公式中，而不是作為一組附加條款，可以使各州在面臨預(yù)算削減時(shí)使整個(gè)系統(tǒng)更加穩(wěn)定持久[1]，這種從基礎(chǔ)預(yù)算中分配績(jī)效資金的模式相比于創(chuàng)建補(bǔ)充資金的模式更具有強(qiáng)有力的激勵(lì)作用。俄亥俄州在社區(qū)學(xué)院績(jī)效撥款模式的迭代升級(jí)、指標(biāo)體系的重構(gòu)以及多元績(jī)效評(píng)價(jià)主體的介入等方面有其特色和借鑒意義。

一、理論先行：美國(guó)社區(qū)學(xué)院績(jī)效撥款的實(shí)踐之基

揆掘歷史，不難察覺(jué)，俄亥俄州的撥款體系從混沌走向穩(wěn)健、從單向撥款過(guò)渡到多元共濟(jì)，離不開(kāi)政府和社區(qū)學(xué)院等教育機(jī)構(gòu)深入鉆研績(jī)效撥款實(shí)踐背后的理論體系。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，明晰社區(qū)學(xué)院績(jī)效撥款實(shí)踐的理論依據(jù)有助于指導(dǎo)我國(guó)職業(yè)教育財(cái)政撥款體制改革，提升職業(yè)教育的社會(huì)吸引力及其在教育體系中的認(rèn)可度。

（一）委托—代理理論

委托代理理論（Principal-agent Theory）是現(xiàn)代契約理論中的一個(gè)重要分支，是20世紀(jì)30年代由米爾里斯和斯蒂格利茨在羅斯提出的委托代理問(wèn)題現(xiàn)代意蘊(yùn)的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)，強(qiáng)調(diào)“通過(guò)契約的形式研究委托人與代理人之間的權(quán)利、責(zé)任和權(quán)益”[2]。該理論涉及權(quán)利分離和讓渡，在俄亥俄州社區(qū)學(xué)院績(jī)效撥款語(yǔ)境下，州政府與社區(qū)學(xué)院之間屬于一種委托代理關(guān)系，委托人是州政府，代理人自然就屬于高等教育機(jī)構(gòu)，兩者之間的權(quán)力配伍尤為重要。該合約關(guān)系的確立又是以雙方的目標(biāo)沖突為基礎(chǔ)，即管轄社區(qū)學(xué)院的高等教育機(jī)構(gòu)作為代理人將委托人所確定行動(dòng)目標(biāo)置于次優(yōu)級(jí)，而將關(guān)乎自身利益發(fā)展的目標(biāo)作為最優(yōu)先事項(xiàng)。同時(shí)，兩者之間存在信息不對(duì)稱的關(guān)系，州政府對(duì)教育機(jī)構(gòu)制定的實(shí)施細(xì)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不甚了解，反之教育機(jī)構(gòu)也不諳州政府的政策意圖。這種不平衡的博弈關(guān)系必定要求雙方在如何配置權(quán)力和權(quán)益上達(dá)成一致，州政府和教育機(jī)構(gòu)都具有“經(jīng)濟(jì)人”的屬性，雙方不可避免地會(huì)產(chǎn)生利益沖突，他們的關(guān)系既是對(duì)立又是合作的，只有在不斷的磋商與合作過(guò)程中，共同探討長(zhǎng)效合作機(jī)制，才能最終使雙方的效益達(dá)到帕累托最優(yōu)（Pareto Optimality）[3]。

（二）公共治理理論

20世紀(jì)80年代末，西方學(xué)者首先在公共行政管理領(lǐng)域提出了公共治理理論，該理論立足于公共性，著眼于治理，而績(jī)效撥款實(shí)踐的有效進(jìn)行離不開(kāi)利益攸關(guān)方的積極參與和創(chuàng)新變革。該理論的本質(zhì)是多維的參與型治理的建立而非剛性的行政管理的強(qiáng)化，彰顯從“行政化管理”向“社會(huì)化治理”以及從“單一性他治”向“多維性自治”轉(zhuǎn)型的治理特色[4]。職業(yè)教育的準(zhǔn)公共性體現(xiàn)在政府、高等教育委員會(huì)、社區(qū)學(xué)院協(xié)會(huì)以及立法機(jī)構(gòu)等多元主體都應(yīng)該掌握一定的政策話語(yǔ)權(quán)，具體到績(jī)效撥款實(shí)踐，政府對(duì)撥款體系、標(biāo)準(zhǔn)、模式的制定與選用皆出于國(guó)家意愿，并未真正了解踐行績(jī)效撥款的剛需和發(fā)展路徑，因此在績(jī)效撥款的微觀層面，政府難以觸及，明確政府同教育、立法機(jī)構(gòu)以及社會(huì)大眾等多元主體的權(quán)責(zé)邊界是公共治理的核心要義?？?jī)效撥款實(shí)踐語(yǔ)境下的多元主體處于政治獨(dú)立卻又相互依存的狀態(tài)，各利益相關(guān)者具有參與治理決策及政策執(zhí)行的權(quán)力，但卻無(wú)法單獨(dú)施加政治權(quán)威，充分彰顯了公共治理的問(wèn)責(zé)制、參與性、透明性以及相關(guān)性原則[5]?？陀^上審視，績(jī)效撥款也是國(guó)家在財(cái)政撥款實(shí)踐中使用的一種創(chuàng)新治理工具，合理嵌入公共治理的善治理念、多元主體導(dǎo)向以及權(quán)責(zé)分明法則，使州政府在財(cái)政撥款實(shí)踐中，通過(guò)與私權(quán)力部門、教育機(jī)構(gòu)、社區(qū)組織和公民組織在治理決策與執(zhí)行等方面進(jìn)行平等協(xié)商、公平對(duì)話，有利于實(shí)現(xiàn)治理效益最大化。

（三）資源依賴?yán)碚?/p>

資源依賴?yán)碚摚≧esource Dependence Theory）萌芽于20世紀(jì)40年代，其代表人物是杰弗里·普費(fèi)弗與薩蘭奇克，該理論認(rèn)為任何組織都不可能持有自身賴以生存和發(fā)展所需要的全部資源， 實(shí)現(xiàn)自我供給下的生存與發(fā)展，大量關(guān)系組織生存的稀缺和珍貴的資源都存在于組織的外部環(huán)境中，因而所有組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展在某種程度上都依賴于外部資源[6]?？?jī)效撥款改革也不例外，僅憑社區(qū)學(xué)院一己之力無(wú)法實(shí)施大規(guī)模、有影響的財(cái)政撥款改革運(yùn)動(dòng)，其中牽涉到的人力資源、財(cái)政資源、績(jī)效指標(biāo)體系的創(chuàng)建、社會(huì)合法性地位、社會(huì)關(guān)注及技術(shù)和物資的投入，都不得不從外部環(huán)境中汲取、滲透和轉(zhuǎn)換。同樣，作為績(jī)效撥款的邏輯依據(jù)，資源依賴?yán)碚撨€能對(duì)實(shí)踐主體良莠不齊的績(jī)效表現(xiàn)作出合理解釋。在州范圍內(nèi)，總的財(cái)政撥款數(shù)額是相對(duì)穩(wěn)定，只是每個(gè)代理個(gè)體所獲得的績(jī)效資金會(huì)有動(dòng)態(tài)調(diào)整，若其中一些社區(qū)學(xué)院在完成績(jī)效指標(biāo)方面表現(xiàn)出色，那他們?cè)诒灸甓染涂梢垣@得較大份額的績(jī)效撥款，相應(yīng)的，另外一些社區(qū)學(xué)院只能獲撥較少份額的績(jī)效資金。因此，社區(qū)學(xué)院要想維系源源不斷的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，就必須在績(jī)效指標(biāo)完成方面有所突破，并且能對(duì)后續(xù)的績(jī)效表現(xiàn)產(chǎn)生內(nèi)生動(dòng)力。

二、歷史溯源：俄亥俄州社區(qū)學(xué)院績(jī)效撥款實(shí)踐解析

（一）美國(guó)高等教育績(jī)效撥款的緣起

社區(qū)學(xué)院作為美國(guó)高等教育體系中不可忽視的人才培育基地，承載著不斷為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展輸送高端技術(shù)技能人才的艱巨任務(wù)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)看，社區(qū)學(xué)院也屬于“經(jīng)濟(jì)人”的角色，其茁壯成長(zhǎng)也需要肥沃的經(jīng)濟(jì)土壤和寬裕的外部環(huán)境，但由于社區(qū)學(xué)院低門檻、全納性、低收費(fèi)的辦學(xué)特點(diǎn)，對(duì)一些低收入群體、少數(shù)族裔、家族第一代大學(xué)生以及學(xué)業(yè)準(zhǔn)備不足的學(xué)困生來(lái)說(shuō)頗具吸引力[7]。社區(qū)學(xué)院的存在對(duì)緩解國(guó)家政策的滯后效應(yīng)，減輕社會(huì)市場(chǎng)供需壓力大有裨益。然而，社區(qū)學(xué)院正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)來(lái)源卻十分單一、匱乏。以普惠性標(biāo)榜的社區(qū)學(xué)院經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是州政府財(cái)政撥款、學(xué)費(fèi)收入以及社會(huì)捐贈(zèng)，在政府購(gòu)買服務(wù)，企業(yè)橫向合作方面獲得的專項(xiàng)資金微乎其微。隨著問(wèn)責(zé)制度的興起，社會(huì)大眾愈發(fā)關(guān)注社區(qū)學(xué)院的教育質(zhì)量以及學(xué)院對(duì)納稅人的錢和獲撥經(jīng)費(fèi)的使用情況。

在20世紀(jì)60年代，美國(guó)高等教育逐漸進(jìn)入普及階段，不斷提升的高等教育入學(xué)率使得國(guó)家財(cái)政面臨嚴(yán)重的問(wèn)題。一方面，高等教育入學(xué)人數(shù)極速激增，不斷挑戰(zhàn)著國(guó)家財(cái)政的紅線，而州政府撥付給社區(qū)學(xué)院群體微弱的財(cái)政資金，在偌大的學(xué)生基數(shù)上就顯得杯水車薪。擴(kuò)張的高等教育體系和嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)使州政府重新審視社區(qū)學(xué)院“社會(huì)平衡器”的功能定位，基于成本分擔(dān)理論的高等教育成本補(bǔ)償機(jī)制，州政府理應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)社區(qū)學(xué)院的財(cái)政來(lái)源。社會(huì)問(wèn)責(zé)的壓力促使政府采取一系列高等教育財(cái)政撥款政策，意圖提高高等教育機(jī)構(gòu)的財(cái)政能力和運(yùn)行績(jī)效，但政策的運(yùn)行向卻不盡人意。最初，政府的財(cái)政撥款模式單一粗糙，進(jìn)行無(wú)差別同等標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政撥款，僅僅以院校當(dāng)年的注冊(cè)入學(xué)人數(shù)為主要撥款依據(jù)，并沒(méi)有對(duì)院校類別、歷史使命、區(qū)域特色、學(xué)生特點(diǎn)等進(jìn)行區(qū)分，導(dǎo)致許多高校為了如愿獲得州政府的財(cái)政撥款，忽視內(nèi)涵發(fā)展，背棄正確的價(jià)值取向，不以培養(yǎng)集科研、服務(wù)、技能為一身的人才為目標(biāo)，將學(xué)生人數(shù)同財(cái)政資金掛鉤。

在外部質(zhì)量問(wèn)責(zé)和內(nèi)部績(jī)效提高的雙重滲透下，1983年美國(guó)高質(zhì)量教育委員會(huì)（The National Commission on Excellence in Education）發(fā)布《國(guó)家處在危險(xiǎn)之中，教育改革勢(shì)在必行》報(bào)告，開(kāi)宗明義地指出美國(guó)教育質(zhì)量嚴(yán)重滑坡，社會(huì)大眾一致譴責(zé)教育質(zhì)量低下，對(duì)改革美國(guó)教育體系的呼聲異常高漲[8]。政府投入型的撥款模式雖然滿足了大多數(shù)高等教育機(jī)構(gòu)的財(cái)政需求，但卻并沒(méi)有對(duì)教育質(zhì)量和投資回報(bào)作出積極反饋，反而深陷質(zhì)量滑坡和效益低下的“馬太效應(yīng)”。直到1979年，田納西州高等教育委員會(huì)率先扛起績(jī)效撥款改革的大旗，在財(cái)政管理中引入了基于結(jié)果的績(jī)效理念，這種從投入型撥款模式到以質(zhì)量和效益為主導(dǎo)的撥款模式的轉(zhuǎn)變，既打破了教育質(zhì)量低下的馬太循環(huán)，又滿足了政府對(duì)院校外部財(cái)政問(wèn)責(zé)的需求，于是，美國(guó)高等教育績(jī)效撥款改革運(yùn)動(dòng)的序幕由此展開(kāi)。

（二）俄亥俄州社區(qū)學(xué)院績(jī)效撥款的初步實(shí)踐

美國(guó)俄亥俄州擁有健全的公立高等教育系統(tǒng)，14所州立研究性大學(xué)，24所四年制學(xué)院和地方大學(xué)，23所州立社區(qū)和技術(shù)學(xué)院。其中23所社區(qū)學(xué)院每年注冊(cè)的學(xué)生人數(shù)大約3000～11000名，占據(jù)著俄亥俄州高等教育系統(tǒng)的半壁江山[9]。俄亥俄州對(duì)公共高等教育系統(tǒng)的財(cái)政支持淵源已久，早在20世紀(jì)60年代中期，俄亥俄州對(duì)公立社區(qū)學(xué)院的支持是通過(guò)俄亥俄州攝政委員會(huì)協(xié)調(diào)，采取基于運(yùn)營(yíng)成本和學(xué)生入學(xué)率的資助公式;盡管俄亥俄州的所有兩年制大專院校都獲得了州政府的資助，但1961年通過(guò)的州社區(qū)學(xué)院法案允許俄亥俄州的社區(qū)創(chuàng)建本地支持的教育機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)由于獲得社區(qū)稅收的財(cái)政支持而被指定為社區(qū)學(xué)院，學(xué)院的總資金中有一部分來(lái)自這項(xiàng)額外稅收。從成立到20世紀(jì)80年代中期，俄亥俄州的兩年制社區(qū)學(xué)院（包括受稅支持的大學(xué)）主要采用基于入學(xué)人數(shù)的資助公式，并且具有自我監(jiān)管和控制州資金分配方式的權(quán)力。直到20世紀(jì)80年代后期，俄亥俄州才首次脫離完全基于招生人數(shù)的資助模式。俄亥俄州立法機(jī)關(guān)獲得了額外的稅收收入，于是將資金用于發(fā)起“選擇性卓越計(jì)劃”（Selective Excellence），旨在促進(jìn)所有公共院校的學(xué)術(shù)卓越和教育變革，該計(jì)劃獲得了競(jìng)爭(zhēng)性獎(jiǎng)勵(lì)，或者被認(rèn)定為基本資助公式的補(bǔ)充，直至20世紀(jì)90年代后期，因經(jīng)濟(jì)衰退該計(jì)劃終止。

俄亥俄州于1995年至2009年啟動(dòng)實(shí)施了兩個(gè)績(jī)效資助計(jì)劃：“成功挑戰(zhàn)”（Success Challenge）和“績(jī)效挑戰(zhàn)”（Performance Challenge）計(jì)劃[10]。前者主要針對(duì)四年制大學(xué)，根據(jù)四年內(nèi)成功獲得學(xué)士學(xué)位且對(duì)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起到?jīng)_擊作用的學(xué)生人數(shù)，給予大學(xué)一定的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。后者主要面向州社區(qū)和技術(shù)學(xué)院，該計(jì)劃根據(jù)完成至少15個(gè)季度或10個(gè)學(xué)期的課程后成功轉(zhuǎn)學(xué)或重新安置的學(xué)生人數(shù)以及完成副學(xué)士學(xué)位的轉(zhuǎn)學(xué)或重新安置的學(xué)生人數(shù)來(lái)實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)。具體來(lái)看，績(jī)效挑戰(zhàn)主要包括以下內(nèi)容：入學(xué)挑戰(zhàn)，主要獎(jiǎng)勵(lì)招生人數(shù)有所突破的兩年制學(xué)院，利用所獲資金降低學(xué)生日常費(fèi)用;就業(yè)挑戰(zhàn)，主要獎(jiǎng)勵(lì)兩年制院校提供學(xué)生與學(xué)分無(wú)關(guān)的就業(yè)培訓(xùn);學(xué)校成功挑戰(zhàn)，獎(jiǎng)勵(lì)所有類型的學(xué)校在K-12銜接方面取得的成效;技術(shù)挑戰(zhàn)，適用于兩年制和四年制機(jī)構(gòu)，獎(jiǎng)勵(lì)他們?cè)谖?、企業(yè)進(jìn)行技術(shù)投資、購(gòu)買服務(wù)層面的成功表現(xiàn)。盡管在2002年之前，州政府對(duì)挑戰(zhàn)計(jì)劃提供了慷慨資助，但最后還是因?yàn)闆](méi)能起到足夠的激勵(lì)作用而終止。究其原因，一是獎(jiǎng)勵(lì)資金以附加條款形式存在，并不是直接嵌入基礎(chǔ)撥款之中;二是高校獲撥的基于績(jī)效的資金與基于招生人數(shù)的資金比例相比太低;三是幾乎每所學(xué)校均能獲得某種收益，體現(xiàn)不出差異化資助。

綜上所述，績(jī)效撥款作為一種將財(cái)政撥款與績(jī)效表現(xiàn)掛鉤的創(chuàng)新治理工具，對(duì)于高等教育的成本效益、內(nèi)外部激勵(lì)和正確引導(dǎo)具有優(yōu)勢(shì)。美國(guó)的績(jī)效撥款實(shí)踐發(fā)軔于1979年由田納西州高等教育委員會(huì)引領(lǐng)的績(jī)效撥款改革運(yùn)動(dòng)[11]，在新自由主義思想、新公共管理理念、財(cái)政緊縮以及教育問(wèn)責(zé)制等綜合影響下，各州紛紛效仿。

三、政策演變：從關(guān)注入學(xué)人數(shù)到績(jī)效表現(xiàn)

俄亥俄州作為同時(shí)期最先大范圍倡議績(jī)效資助計(jì)劃且較有影響的典型范例，在20多年的積極摸索和不斷改進(jìn)過(guò)程中，其績(jī)效撥款模式從最初的1.0（Performance-based Funding 1.0， PBF 1.0）版本過(guò)渡到了如今的2.0（Performance-based Funding 2.0， PBF 2.0）版本。

（一）PBF1.0：基于入學(xué)人數(shù)的績(jī)效資助公式

俄亥俄州于1995年開(kāi)始PBF1.0試點(diǎn)改革。起初，績(jī)效撥款主要針對(duì)在科學(xué)研究、擴(kuò)大招生、提升畢業(yè)率和有效就業(yè)方面取得良好表現(xiàn)的高等院校，而且經(jīng)費(fèi)數(shù)額一般占基礎(chǔ)經(jīng)費(fèi)的1%～5%，并且績(jī)效撥款專項(xiàng)資金的穩(wěn)定性和科學(xué)性經(jīng)常受到外部環(huán)境的強(qiáng)烈沖擊。由于PBF1.0模式下的資金并不是直接嵌入到州高等教育基礎(chǔ)撥款公式之中，而是作為一種高于教育經(jīng)費(fèi)的獎(jiǎng)金形式存在，且沒(méi)有設(shè)立專門的州立法案保障績(jī)效資金的正常周轉(zhuǎn)。如此一來(lái)，當(dāng)國(guó)家深陷經(jīng)濟(jì)不景氣、財(cái)政緊縮的關(guān)鍵時(shí)局，首當(dāng)其沖受到政府管制的便是作為附加條款形式存在的績(jī)效資金，州政府因?yàn)橐櫲渌芊杀Ｗo(hù)的基本財(cái)政撥款的正常運(yùn)作，又考慮到績(jī)效資金的剔除并不會(huì)造成很大程度的破壞，必定會(huì)取締績(jī)效資助這部分財(cái)政撥款用來(lái)填補(bǔ)國(guó)家財(cái)政漏洞。值得一提的是，PBF1.0在撥款類型上屬于投入型，完全基于學(xué)校的入學(xué)人數(shù)來(lái)測(cè)算，所以PBF1.0模式亦被稱作公式撥款。但這種機(jī)械簡(jiǎn)單的公式撥款科學(xué)性極低，且易受州政府和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的直接控制，俄亥俄州許多社區(qū)學(xué)院因此實(shí)行大規(guī)模的擴(kuò)招，惘然不顧學(xué)院辦學(xué)使命和學(xué)生特點(diǎn)。這樣的做法會(huì)導(dǎo)致州政府高等教育財(cái)政撥款的使用效率大打折扣，同時(shí)加深社會(huì)公眾對(duì)教育質(zhì)量的外部問(wèn)責(zé)以及州政府對(duì)社區(qū)學(xué)院績(jī)效表現(xiàn)的內(nèi)部問(wèn)責(zé)。

2010年之前，俄亥俄州的高等教育資助系統(tǒng)依賴于挑戰(zhàn)補(bǔ)助金（Challenge grants），如果社區(qū)學(xué)院滿足各種入學(xué)要求和完成學(xué)業(yè)目標(biāo)，這類獎(jiǎng)勵(lì)將為院校提供額外的資助[12]。雖然俄亥俄州的決策者自20世紀(jì)90年代就頒布了關(guān)于PBF1.0的立法，但績(jī)效撥款實(shí)踐開(kāi)局不佳，因?yàn)閮赡曛茩C(jī)構(gòu)的“績(jī)效挑戰(zhàn)”計(jì)劃受到資金不足、目標(biāo)模糊、執(zhí)行不公等因素的困擾，導(dǎo)致其破產(chǎn)?；旧?，PBF1.0計(jì)劃沒(méi)有提供足夠的動(dòng)力來(lái)促使學(xué)院和學(xué)生改善自身表現(xiàn)，進(jìn)而增加成功率。由于經(jīng)濟(jì)下滑，俄亥俄州無(wú)法跟上PBF1.0計(jì)劃和基本預(yù)算。最終，在州董事會(huì)大臣埃里克·芬格胡特的領(lǐng)導(dǎo)下，加上社區(qū)學(xué)院協(xié)會(huì)（Ohio Association of Community Colleges，OACC）和一些咨詢機(jī)構(gòu)以及全國(guó)性教育非營(yíng)利組織的建議，俄亥俄州立法機(jī)關(guān)于2009年終止了對(duì)兩年制和四年制機(jī)構(gòu)基于入學(xué)人數(shù)的資助。

（二）PBF2.0：基于績(jī)效表現(xiàn)的績(jī)效資助公式

俄亥俄州于2009年開(kāi)展新的績(jī)效撥款即PBF2.0政策試點(diǎn)，與PBF1.0模式相比，PBF2.0具有較強(qiáng)的科學(xué)性和穩(wěn)定性。具體表現(xiàn)在：積極讓主要利益相關(guān)者參與資助體系的設(shè)計(jì)，讓高等教育機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)、社會(huì)企業(yè)等相關(guān)主體知曉績(jī)效撥款的設(shè)計(jì)過(guò)程與原則，保證績(jī)效撥款的順利實(shí)施;確保為績(jī)效撥款分配足夠的資金，以建立有效的激勵(lì)機(jī)制;通過(guò)不同的籌資方式和指標(biāo)權(quán)重來(lái)區(qū)別不同教育組織的制度差異;將所有的績(jī)效指標(biāo)和條款整合納入到州的基礎(chǔ)預(yù)算中，而不是作為一組附加條款;使用強(qiáng)調(diào)進(jìn)度的指標(biāo)，早期基于績(jī)效的資助模型過(guò)于注重教學(xué)項(xiàng)目的完成情況而不是階段性成功，從而為服務(wù)于大量高風(fēng)險(xiǎn)學(xué)生群體的社區(qū)學(xué)院創(chuàng)造了不公平、不靈活的目標(biāo);納入止損條款（Stop-loss provision），以防止資金急劇波動(dòng)，避免社區(qū)學(xué)院的撥款下降幅度超過(guò)基本撥款的1%，為學(xué)院提供適應(yīng)新政策的過(guò)渡期。逐步采取新措施，在實(shí)施階段，注意減少學(xué)院的財(cái)政不確定性，且經(jīng)常評(píng)估與調(diào)整資助模型。

俄亥俄州的所有公立高等教育機(jī)構(gòu)均獲得兩項(xiàng)州撥款：一是被稱為“國(guó)家教學(xué)份額（State Share of Instruction， SSI）”的運(yùn)營(yíng)資金，以及被立法者批準(zhǔn)并在《資本法案》（Capital Bill）中分配的資本改良，這兩個(gè)數(shù)額都是由俄亥俄州大會(huì)通過(guò)兩年期預(yù)算確定的。兩種主要的預(yù)算資助類型包括每年約45%的學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，以及約43%的SSI撥款。預(yù)算剩余的12%包括聯(lián)邦財(cái)政支持、社會(huì)贈(zèng)款和大學(xué)基金會(huì)的捐贈(zèng)[13]。俄亥俄州的SSI資金對(duì)四年制大學(xué)的撥款80%屬于績(jī)效資助，其中學(xué)生課程結(jié)業(yè)（Full-time Equivalent， FTE）占比50%，學(xué)位完成度占比50%;剩余20%的預(yù)留經(jīng)費(fèi)被用于博士學(xué)位和醫(yī)學(xué)資助。相較之下，對(duì)社區(qū)學(xué)院的績(jī)效撥款主要包括50%的課程結(jié)業(yè)，25%的學(xué)生進(jìn)度指標(biāo)，亦稱作成功點(diǎn)（Success points），以及25%的中間完成情況，包括取得副學(xué)士學(xué)位、獲得長(zhǎng)期證書(shū)以及轉(zhuǎn)學(xué)至四年制大學(xué)的學(xué)生數(shù)。

俄亥俄州的PBF2.0模式，旨在重新確定州的優(yōu)先事項(xiàng)和投資，推動(dòng)機(jī)構(gòu)采用最佳流程和做法，以幫助更多的學(xué)生取得成功，并促進(jìn)機(jī)構(gòu)制度行為和資源分配的變化。從2011財(cái)年開(kāi)始，該計(jì)劃的撥款公式取決于每個(gè)社區(qū)學(xué)院學(xué)生“成功點(diǎn)”情況。具體包括學(xué)生獲得首個(gè)15學(xué)分，獲得首個(gè)30學(xué)分，獲得至少1個(gè)副學(xué)位，完成第一個(gè)發(fā)展課程，進(jìn)入綜合大學(xué)之前取得15個(gè)社區(qū)學(xué)院學(xué)分[14]。另外年齡超過(guò)25歲的成人，符合佩爾資格的學(xué)生以及少數(shù)美洲印第安人、西班牙裔和非裔美國(guó)人將獲得更高的權(quán)重。

PBF2.0模型可在國(guó)家預(yù)算內(nèi)負(fù)擔(dān)得起，因?yàn)楦叩冉逃龘芸畹姆蓊~不會(huì)增加，而是根據(jù)院?？?jī)效在整個(gè)大學(xué)系統(tǒng)中進(jìn)行重新分配。例如，如果在一個(gè)財(cái)年內(nèi)表現(xiàn)最好的社區(qū)學(xué)院的績(jī)效提高了35%，則所有其他學(xué)院的先前資助都可能會(huì)減少，因?yàn)榭?jī)效增長(zhǎng)35%的學(xué)院在總可用資金中所占份額更大，而國(guó)家預(yù)算中用于高等教育的分配撥款是靜態(tài)的，不會(huì)隨著系統(tǒng)的改變而變化，只能根據(jù)每所學(xué)院相對(duì)于其他學(xué)院的成功表現(xiàn)來(lái)重新分配靜態(tài)撥款。鑒于此，俄亥俄州PBF2.0公式中的一個(gè)重要且值得贊賞的變量是趨勢(shì)平均值（Trend averages）的使用，三年平均值用于計(jì)算國(guó)家教學(xué)份額資金。趨勢(shì)數(shù)據(jù)的使用有助于減輕學(xué)院績(jī)效發(fā)生重大變化的影響。因此，由于使用了三年平均數(shù)，高績(jī)效學(xué)院35%的增長(zhǎng)所產(chǎn)生的影響將減少對(duì)系統(tǒng)中其他學(xué)院的直接影響。

自2016年起，俄亥俄州的高等教育績(jī)效撥款政策已完全生效，通過(guò)《俄亥俄州修訂法規(guī)》（Ohio Revised Code，ORC 3345）建立了基于結(jié)果的資金（Outcome-based Funding，OBF），作為所有俄亥俄州高校的PBF形式。綜合來(lái)看，PBF是一項(xiàng)基于激勵(lì)的政治性和經(jīng)濟(jì)性行動(dòng)政策，其根源于新自由主義哲學(xué)和新公共管理理念，正如卡斯·R·桑斯坦所建議的，俄亥俄州正在采用這種行為政策，以行為上“推動(dòng)”教育工作者，使其專注于績(jī)效提升[15]。

四、經(jīng)驗(yàn)與借鑒

雖然績(jī)效資助政策在美國(guó)呈現(xiàn)出極大的波動(dòng)性和不穩(wěn)定性，但作為美國(guó)州政府高等教育的創(chuàng)新性治理工具，這一政策對(duì)維系州高等教育系統(tǒng)穩(wěn)定，權(quán)衡利益相關(guān)主體之間責(zé)權(quán)分配，刺激區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社區(qū)學(xué)院功能和使命的“再定位”，具有深刻的政策激勵(lì)作用。在高等職業(yè)教育逐漸成為我國(guó)政策改革中心的話語(yǔ)體系下，美國(guó)俄亥俄州社區(qū)學(xué)院的績(jī)效撥款實(shí)踐對(duì)我國(guó)高等職業(yè)教育財(cái)政撥款政策的變革具有借鑒意義。

（一）引入以績(jī)效為主導(dǎo)的競(jìng)爭(zhēng)性撥款模式

政府對(duì)高職院校的財(cái)政撥款從“投入導(dǎo)向”向“產(chǎn)出導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變已成為必然趨勢(shì)。我國(guó)高職目前采用的仍然是“基本預(yù)算+專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”的投入型撥款模式，高職教育經(jīng)費(fèi)在高等教育領(lǐng)域內(nèi)所占份額較少，且行政色彩濃厚，高職院校自主權(quán)薄弱，不利于政府職能的轉(zhuǎn)變和高職院校的轉(zhuǎn)型發(fā)展。如果政府對(duì)高職院校的財(cái)政撥款多以獲撥主體的招生入學(xué)人數(shù)、教學(xué)項(xiàng)目數(shù)量、辦學(xué)規(guī)模和社會(huì)聲譽(yù)作為主要依據(jù)，容易導(dǎo)致高職院校忽視內(nèi)涵發(fā)展和行業(yè)特色。鑒于此，我國(guó)高職院校有必要借鑒美國(guó)俄亥俄州社區(qū)學(xué)院在績(jī)效指標(biāo)設(shè)置方面的做法。除了依據(jù)基于入學(xué)人數(shù)的初始指標(biāo)，還應(yīng)考慮教學(xué)過(guò)程中學(xué)生取得學(xué)分、完成階段性任務(wù)的進(jìn)度指標(biāo)，學(xué)生獲得技能等級(jí)證書(shū)、獲得學(xué)位和成功升學(xué)的產(chǎn)出指標(biāo)，以及體現(xiàn)績(jī)效撥款政策實(shí)施對(duì)學(xué)生、教師、社會(huì)等影響的結(jié)果指標(biāo)。除此之外，面對(duì)不同辦學(xué)層次、區(qū)域特色、學(xué)生特點(diǎn)和辦學(xué)使命的高職院校設(shè)置不同的指標(biāo)體系，并對(duì)接受成人、退伍軍人、家庭貧困和學(xué)業(yè)準(zhǔn)備嚴(yán)重不足的學(xué)生及成功施加教育影響的院校賦予更高的權(quán)重和價(jià)值導(dǎo)向，激勵(lì)更多院校為服務(wù)社會(huì)和促進(jìn)高職教育轉(zhuǎn)型升級(jí)添磚加瓦。

（二）對(duì)績(jī)效撥款資金進(jìn)行?？睢案綦x”

近年來(lái)，我國(guó)高職擴(kuò)招在一定程度上吸引了國(guó)家和地方政府對(duì)高職發(fā)展的財(cái)政投入，但事實(shí)卻是，在校生規(guī)模擴(kuò)張比例遠(yuǎn)高于財(cái)政撥款增幅，高職院校的辦學(xué)規(guī)模與國(guó)家財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重倒掛，高職院校經(jīng)費(fèi)仍然處于高等教育領(lǐng)域的弱勢(shì)地位。我國(guó)公立高職院校經(jīng)費(fèi)籌措渠道主要依靠政府財(cái)政撥款，尚未形成政府購(gòu)買服務(wù)、企業(yè)投資和社會(huì)捐贈(zèng)等多種資金來(lái)源渠道。國(guó)家對(duì)高職院校財(cái)政撥款主要包括競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)撥款、績(jī)效專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥款和建立介入績(jī)效系數(shù)的生均經(jīng)費(fèi)撥款等方式。受制于高職院校的公益特性和功能定位，高職在獲得競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)方面能力不足，難以與本科院校及科研院所抗衡，且歸屬于高職院校的這部分績(jī)效經(jīng)費(fèi)，容易受到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)的影響，在非常時(shí)期，高職院校的績(jī)效撥款經(jīng)費(fèi)容易被消除。因此，高職績(jī)效撥款經(jīng)費(fèi)亟待納入國(guó)家立法保障體系，針對(duì)高職辦學(xué)特色和運(yùn)營(yíng)成效，配備?？顚ｍ?xiàng)，使高職財(cái)政績(jī)效資金保持相對(duì)穩(wěn)定，通過(guò)比較高職院校之間的績(jī)效表現(xiàn)和社會(huì)效益實(shí)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)的優(yōu)化配置，進(jìn)而有效提高院?？?jī)效資金的使用效率。

（三）創(chuàng)建多元財(cái)政撥款模式

高職院?，F(xiàn)行的撥款模式仍屬于政府—高校的二元撥款體制，不存在額外的第三方協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。但事實(shí)上，院?；静粎⑴c對(duì)撥款程序和份額的討論，政府掌握著絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)，財(cái)政撥款過(guò)程容易受到人為主觀因素的影響，易造成財(cái)政撥款的尋租現(xiàn)象。在績(jī)效撥款逐漸成為大勢(shì)所趨的政策背景下，設(shè)立高等教育績(jī)效撥款協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和治理委員會(huì)，充分利用這些機(jī)構(gòu)作為政府和院校之間溝通橋梁的工具特性，向下承擔(dān)起政府的財(cái)政撥款任務(wù)，向上傳達(dá)高職院校及社會(huì)公眾的現(xiàn)實(shí)需求。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和治理委員會(huì)作為獨(dú)立于政府的創(chuàng)新組織，兼具頂層設(shè)計(jì)和公共治理意識(shí)形態(tài)，可以促進(jìn)多方利益主體就績(jī)效撥款方案、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)以及獎(jiǎng)懲和嚴(yán)格的“進(jìn)入—退出”機(jī)制等方面共同開(kāi)展磋商，構(gòu)建高度透明、科學(xué)、自主的財(cái)政撥款模式。不僅如此，該機(jī)構(gòu)還能起到良好的“社會(huì)緩沖器”功效，能夠?qū)⒄馁Y金投入情況公之于眾，強(qiáng)化資金使用的透明度，同時(shí)，還會(huì)對(duì)獲撥績(jī)效經(jīng)費(fèi)的高職院校進(jìn)行全程監(jiān)督、評(píng)價(jià)與反饋，改善績(jī)效表現(xiàn)欠佳的高職院校，起到正確的引導(dǎo)作用。

綜上，績(jī)效撥款本就是在“審計(jì)文化”盛行的時(shí)代背景下應(yīng)運(yùn)而生，作為政府改革高等教育財(cái)政撥款的政策工具，數(shù)十年的試點(diǎn)實(shí)踐早已驗(yàn)證了績(jī)效撥款政策的有效性和科學(xué)性。面對(duì)新時(shí)代發(fā)展機(jī)遇以及國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，高職院校財(cái)政撥款理應(yīng)遵循“政府統(tǒng)籌、地方為主、分級(jí)管理、績(jī)效主導(dǎo)、多方參與”的管理體制，加快建立健全符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的高職教育績(jī)效撥款政策，促進(jìn)高職教育的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

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Performance-based Funding of Ohio Community Colleges in the United States： Theoretical Basis， Policy Evolution and Enlightenments

Pang Shijun， Deng Zhuo

Abstract ?Performance appropriation is an innovative governance tool in the field of higher education financial appropriation. Under the comprehensive influence of the concept of principal-agent， public governance and resource dependence， the performance appropriation characteristics of Ohio Community Colleges in the United States have transformed from“mechanical”to“scientific”. The initial funding formula is based entirely on the quantitative indicators of the number of registered students and teaching projects， and the amount of funding is very small， and the externality is also weak; the iterative and innovative performance funding model focuses on the developmental indicators of retrospective performance and results， and the proportion of expenditure is quite high， with strong scientificity and stability. Overall， the performance appropriation system of Ohio Community Colleges has gradually matured， and the distribution of powers and responsibilities among appropriation subjects， the system of third-party evaluation， and the operating mechanism of appropriation practices have become more and more complete. it has some implications for the introduction of the concept of performance， the segregation of special funds for performance allocation and the establishment of multi-subject common consultation mechanism in the financial allocation policy of higher vocational education in China.

Key words ?United States; performance-based funding; Ohio; community college; pdicy evolution

Author ?Pang Shijun， researcher of Hebei Institute of Vocational and Technical Education of Hebei Normal university （Shijiazhuang 050024）; Deng Zhuo， master candidate of College of Vocational and Technical Education of Hebei Normal University

作者簡(jiǎn)介

龐世俊（1966- ），女，河北師范大學(xué)職業(yè)技術(shù)學(xué)院、河北省職業(yè)技術(shù)教育研究所研究員，博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向：比較職業(yè)教育（石家莊，050024）;鄧卓（1994- ），男，河北師范大學(xué)職業(yè)技術(shù)學(xué)院碩士研究生，研究方向：比較職業(yè)教育

基金項(xiàng)目

河北省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地河北師范大學(xué)職業(yè)教育研究中心2019年度項(xiàng)目“美國(guó)高等職業(yè)教育治理方式研究”（HB2019RW002），主持人：龐世俊