論政府在生態(tài)保護補償制度中職能的法律屬性

齊婉婉，柯堅

（武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072）

作為衡平生態(tài)環(huán)境利益受益者與保護者等多方利益的重要法律制度，生態(tài)保護補償制度①學(xué)界現(xiàn)有相關(guān)的概念還包括生態(tài)補償法律制度、生態(tài)效益補償法律制度等概念，參見李集合等《生態(tài)補償法律制度研究的理論誤區(qū)及其修正》，載《法學(xué)雜志》2008年第6期；李愛年《生態(tài)效益補償法律制度研究》，中國法制出版社2008年版。本文采用2014年《環(huán)境保護法》中的生態(tài)保護補償制度作為本文的基本概念。的構(gòu)建與完善一直受到廣泛關(guān)注。學(xué)界對于生態(tài)保護補償制度的研究最初集中在生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等領(lǐng)域[1]。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（簡稱《環(huán)境保護法》）將生態(tài)保護補償制度作為環(huán)境法的一項基本制度予以規(guī)定②參見《環(huán)境保護法》第三十一條，該條規(guī)定國家建立、健全生態(tài)保護補償制度。，利用法律手段規(guī)范生態(tài)保護補償制度的重要性日益彰顯。2016年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，提出政府主導(dǎo)等生態(tài)保護補償基本原則。2018年12月，《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》頒布實施，再次強調(diào)政府在建立生態(tài)保護補償機制中的主導(dǎo)作用。2020年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》從加強常態(tài)化環(huán)境治理財政資金投入等方面進一步對政府在健全生態(tài)保護補償機制中的職能予以明確。

從環(huán)境經(jīng)濟學(xué)角度看，環(huán)境和生態(tài)作為公共產(chǎn)品具有非排他性。但與其他純粹公共產(chǎn)品不同的是，環(huán)境和生態(tài)具有一定的競爭性，因此建立生態(tài)環(huán)境利益保護者得到合理補償?shù)纳鷳B(tài)保護補償制度，能夠引導(dǎo)多方利益主體更加有效地利用具有競爭性的環(huán)境，避免生態(tài)環(huán)境利益在最初分配時出現(xiàn)嚴重的失衡，促進生態(tài)環(huán)境利益供給的衡平。相比之下，生態(tài)保護補償制度作為一個法律概念，至今仍缺乏環(huán)境法學(xué)界統(tǒng)一認可的定義，究其原因主要是生態(tài)保護補償?shù)闹黧w及調(diào)整對象等仍存在爭議。因此，探究目前在我國生態(tài)保護補償實踐中履行職能的政府在生態(tài)保護補償制度中的職能定位，有利于明晰生態(tài)保護補償主體，也能為進一步厘清生態(tài)保護補償?shù)姆蓛?nèi)涵奠定基礎(chǔ)。

一、生態(tài)保護補償中政府職能的規(guī)范分析

生態(tài)保護補償奉行“受益者補償”等基本原則，由生態(tài)環(huán)境利益的受益者作為生態(tài)保護補償主體是生態(tài)保護補償制度的應(yīng)有之義。由于環(huán)境及生態(tài)的公共性等特征，生態(tài)環(huán)境利益的受益者較難確定。從已有生態(tài)保護補償實踐來看，政府作為衡平生態(tài)環(huán)境利益等公共利益的主體，在訂立生態(tài)保護補償協(xié)議、統(tǒng)籌生態(tài)保護補償金等生態(tài)保護補償活動中均履行著相應(yīng)的政府職能。

政府在生態(tài)保護補償實踐中履行職能的依據(jù)源于現(xiàn)行相關(guān)規(guī)范性文件對生態(tài)保護補償制度中政府義務(wù)的規(guī)定。目前我國尚未建立起較為完善的生態(tài)保護補償法律體系，但是在已經(jīng)生效的法律中零星分布著有關(guān)各重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護補償制度的規(guī)定。2017年修正的《中華人民共和國水污染防治法》第八條規(guī)定：“國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制”，為國家在水環(huán)境生態(tài)保護補償中的職責(zé)提供了法律依據(jù)。2017年修正的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第二十四條規(guī)定：“國家建立健全海洋生態(tài)保護補償制度”，表明國家對海洋這一重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護補償履行職能。此后，中央層面更加重視探索重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)與生態(tài)保護補償?shù)闹贫茹暯印?018年2月，財政部頒布《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導(dǎo)意見》，嘗試從補償資金、直接補償以及政策補償?shù)确矫婷鞔_中央政府在長江流域這一重點功能區(qū)生態(tài)保護補償中的職能，并從資金統(tǒng)籌等六方面對地方政府在長江流域生態(tài)保護補償中的職能予以細化，從而厘清了中央與地方政府在長江流域生態(tài)保護補償中的職責(zé)分工。2019年修訂的《中華人民共和國森林法》第七條規(guī)定：“國家建立森林生態(tài)效益補償制度，加大公益林保護支持力度，完善重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，指導(dǎo)受益地區(qū)和森林生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商等方式進行生態(tài)效益補償?！边@強調(diào)了國家在森林等重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護補償資金轉(zhuǎn)移支付中的地位，并從指導(dǎo)生態(tài)保護補償協(xié)議等方面明確政府在森林生態(tài)保護補償中職能的履行方式。中央層面相關(guān)規(guī)范性文件對于生態(tài)保護補償主體制度的規(guī)定仍較為分散，有關(guān)政府在生態(tài)保護補償中職能的探索仍處于初步階段。

相較于略顯滯后的中央立法進程，地方實踐中對于生態(tài)保護補償主體制度的建設(shè)則持續(xù)推進，地方開始不斷探索各地生態(tài)保護補償機制中的政府職能。2014年，《北京市水環(huán)境區(qū)域補償辦法（試行）》第二條規(guī)定：“本辦法適用于本市行政區(qū)域內(nèi)流域上下游區(qū)縣政府間因污染物超過斷面水質(zhì)考核標(biāo)準和未完成污水治理任務(wù)而進行的經(jīng)濟補償活動?！边@是首次明確政府在水環(huán)境區(qū)域的生態(tài)保護補償主體地位，并進一步規(guī)定統(tǒng)籌補償金的具體政府職能部門。2018年2月，湖北省人民政府辦公廳頒布《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于建立健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》，其中第二條“建立健全生態(tài)保護補償?shù)闹贫润w系”第四款中規(guī)定“明確生態(tài)保護補償?shù)闹黧w”。這是首次設(shè)定專門條款規(guī)定生態(tài)保護補償主體，并對各級政府在各項生態(tài)保護補償活動中的職能進行了更加深入的探討。2019年6月，《湖南省流域生態(tài)保護補償機制實施方案（試行）》頒布實施，該規(guī)范性文件通過明確流域水質(zhì)水量獎罰的不同情形以及各級政府作為流域生態(tài)治理主體的職能分工，對政府作為流域生態(tài)保護補償主體的地位予以確認。上述地方性立法不僅為各地探索生態(tài)保護補償中政府職能的實踐提供了法律支撐，也有助于總結(jié)形成各地生態(tài)保護補償主體制度的建設(shè)經(jīng)驗，推動國家層面生態(tài)保護補償主體制度的立法完善。

二、生態(tài)保護補償中政府職能的理論爭議

目前環(huán)境法學(xué)者有關(guān)生態(tài)保護補償主體制度的探討多圍繞以下幾個方面展開。

（一）政府在生態(tài)保護補償中履行職能的正當(dāng)性

在研究初期，環(huán)境法學(xué)者主要集中于對政府在生態(tài)保護補償中履行職能正當(dāng)性的探討。呂忠梅認為狹義生態(tài)補償?shù)恼{(diào)整范圍包括因生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的破壞及環(huán)境污染引起的補償；廣義的生態(tài)補償還將對因環(huán)境保護喪失發(fā)展機會居民的補償?shù)燃{入其中[2]，因此也被稱為生態(tài)保護補償?shù)摹皬V義說”[3]。這種觀點中狹義的生態(tài)保護補償較為重視對生態(tài)環(huán)境這一客體的補償，但“廣義說”將補償?shù)膶ο髷U展至生態(tài)保護補償主體的利益。王清軍、蔡守秋將生態(tài)補償界定為對生態(tài)環(huán)境自身的補償以及對保護治理生態(tài)環(huán)境的補償[4]。這種觀點認為生態(tài)保護補償制度是因資源環(huán)境的損害而引起的，實質(zhì)上將生態(tài)保護補償主體擴展至人類。這種基于環(huán)境科學(xué)視域?qū)徱暽鷳B(tài)保護補償法律制度調(diào)整范圍的觀點，弱化了生態(tài)保護補償制度作為法律制度與環(huán)境科學(xué)等自然學(xué)科之間的差異。曹明德認為生態(tài)補償?shù)闹黧w包括國家和國家機關(guān)，法人和其他社會組織以及自然人。其中法人作為生態(tài)保護補償制度的主體是基于該主體所從事的與自然資源使用相關(guān)的對生態(tài)環(huán)境不利行為以及其經(jīng)營活動所造成的環(huán)境污染等行為，其參與生態(tài)保護補償多是作為補償主體而存在，而其他社會組織則多是以受償主體身份參與生態(tài)保護補償制度。此外，自然人作為生態(tài)保護補償?shù)闹黧w也多是以受償主體的身份而存在。對于作為生態(tài)保護補償主要主體的政府，曹明德按照具體生態(tài)保護補償活動所涉及的范圍將其分為中央政府補償主體和地方政府補償主體[5]。此種觀點并不否認政府在生態(tài)保護補償制度中履行補償主體職能的正當(dāng)性，但是其認為政府作為生態(tài)保護補償制度中的補償主體并不具有唯一性，法人等社會組織承擔(dān)生態(tài)保護補償義務(wù)也具有正當(dāng)性。這種觀點將作為我國現(xiàn)行環(huán)境資源稅費制度繳納主體以及排污費制度繳納主體的法人與生態(tài)保護補償制度的補償主體混同，不利于各項環(huán)境法律制度調(diào)整范圍的清晰界分。

（二）政府在生態(tài)保護補償中的多重職能

隨著環(huán)境法學(xué)界對生態(tài)保護補償制度研究的深入，學(xué)者們在肯定政府在生態(tài)保護補償制度中履行職能正當(dāng)性的基礎(chǔ)上，開始對政府在生態(tài)保護補償中的職能進行界定。杜群認為生態(tài)補償主體包括生態(tài)補償?shù)氖芤嬷黧w、給付主體以及接受主體。其中受益主體包括代表“資源經(jīng)濟價值的所有者主體”的國家以及全體人民[6]。她認為資源環(huán)境開發(fā)利用者或其他受益者作為給付主體，負有提供補償?shù)牧x務(wù)[7]。這種對生態(tài)保護補償主體的劃分與生態(tài)保護補償實踐中各階段的參與者相契合，但與法學(xué)語境下的法律關(guān)系主體存在較大差異。杜群還嘗試通過對流域水質(zhì)目標(biāo)的分析，明確流域水質(zhì)目標(biāo)中政府的法律義務(wù)，并根據(jù)政府法律義務(wù)的強制與否界定其在流域生態(tài)保護補償中的職能。其中，“強制性水質(zhì)”屬于流域內(nèi)地方政府的共同責(zé)任，而“協(xié)議水質(zhì)”則為差別責(zé)任，后者應(yīng)納入流域生態(tài)保護補償?shù)恼{(diào)整范圍[8]。此外，她還從利益的識別與保護角度對長江流域生態(tài)保護補償各方主體進行探討，不僅注重明確政府作為生態(tài)保護補償主體的權(quán)能，同時重視識別長江流域生態(tài)保護補償中的其他利益主體，以便更好地實現(xiàn)生態(tài)保護補償制度識別與衡平各方主體利益的制度目的。她認為政府在長江流域生態(tài)保護補償中兼具“資源生態(tài)服務(wù)功能的行政管理主體”和“作為資源經(jīng)濟價值的所有人主體”的雙重身份。且宏觀上的生態(tài)保護補償主要調(diào)整政府通過公共財政實現(xiàn)的結(jié)果補償，微觀上的生態(tài)保護補償則以個體的補償為主要調(diào)整對象，更為關(guān)注與政府相對的不同群體利益的衡平[9]。以上觀點從生態(tài)保護補償中各方主體的權(quán)利與義務(wù)為切入點，對生態(tài)保護補償制度中政府的多重職能進行了進一步探討。潘佳對政府在生態(tài)保護補償制度中的職能進行了更為詳盡的研究。他認為政府在生態(tài)保護補償?shù)牟煌榫持邪l(fā)揮著不同作用[10]。此種觀點認為生態(tài)保護補償制度包括對生態(tài)環(huán)境受損者進行的負外部性補償，以及對生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)者的正外部性補償。在對生態(tài)環(huán)境受損者進行的負外部性補償中，政府作為生態(tài)保護補償制度的受償主體，其職能為代表環(huán)境利益的受損者接受開發(fā)利用者的補償。但在對于生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)者的正外部性補償中，政府作為生態(tài)保護制度的補償主體，是基于其作為公共利益的代表，為彌補環(huán)境生態(tài)利益作為生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)確定的困難性以及交易成本的高昂而履行的職能。上述觀點更加關(guān)注對于生態(tài)保護補償法律關(guān)系中各方主體利益的識別，較為符合生態(tài)保護補償制度作為衡平生態(tài)環(huán)境利益受益者與保護者等多方利益的制度功能[11]。但是，以上通過環(huán)境資源開發(fā)利用法律關(guān)系識別生態(tài)保護補償利益關(guān)系的觀點，并沒有準確把握生態(tài)保護補償制度的特殊性[12]，易使我國現(xiàn)行環(huán)境資源稅費制度與生態(tài)保護補償制度的調(diào)整范圍發(fā)生雜糅，不利于構(gòu)建生態(tài)保護補償制度作為一項獨立環(huán)境法律制度自洽的制度空間。

（三）政府在生態(tài)保護補償中的補償主體職能

李集合等人對生態(tài)保護補償制度客體進行了較為深入的思考，為進一步明確界定生態(tài)保護補償制度主體的外延提供依據(jù)。他們通過對生態(tài)保護補償客體的論證，厘清了政府作為生態(tài)保護補償制度補償主體的職能，認為政府雖然在生態(tài)保護實踐中具有推進財產(chǎn)權(quán)限制與補償活動以及生態(tài)保護補償行政管理工作的雙重身份，但是政府基于自然資源所有者代表對自然資源這一公共物品的財產(chǎn)權(quán)使用限制與補償，屬于現(xiàn)行環(huán)境資源法律調(diào)整的法律關(guān)系，不宜將政府履行的此種職能納入生態(tài)保護補償主體義務(wù)[13]。而且政府在生態(tài)保護補償實踐中的多重身份使得生態(tài)保護補償制度帶有較大的不確定性，不利于發(fā)揮生態(tài)保護補償作為一項法律制度應(yīng)有的制度功能[14]。王清軍通過對生態(tài)補償主體理論研究的回顧，歸納出國外生態(tài)補償主體是抽象性的國家和具體的行政機關(guān)、法人與個人的統(tǒng)一[15]。他認為國家或政府在生態(tài)保護補償主體類型中處于核心地位，我國生態(tài)保護補償制度應(yīng)以政府補償為主導(dǎo)，以責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一原則為一般基礎(chǔ)，厘清中央政府和地方政府職責(zé)，建設(shè)跨省流域生態(tài)保護補償制度，同時引進利益相關(guān)者的概念及制度。王社坤認為無論是基于公共利益代表對生態(tài)受益者給予生態(tài)保護補償?shù)恼€是基于資源環(huán)境生態(tài)價值的不確定性而行使管理職能的政府，都在履行生態(tài)保護補償主體的職能[16]。上述觀點將生態(tài)保護補償?shù)目腕w界定為生態(tài)保護主體的受損利益，從而將其調(diào)整對象限定為對因生態(tài)保護補償而犧牲發(fā)展機會主體的補償，并將生態(tài)保護補償制度的調(diào)整范圍限定在對生態(tài)環(huán)境保護者、建設(shè)者的財政轉(zhuǎn)移階段。這種將生態(tài)保護補償制度中政府履行的職能與政府基于資源環(huán)境利用行為而行使的職能加以區(qū)分，突出生態(tài)保護補償制度創(chuàng)設(shè)必要性的觀點較符合生態(tài)保護補償制度的目的，有助于提高環(huán)境法律制度的體系性和協(xié)調(diào)性。

三、政府在生態(tài)保護補償制度中職能的理論構(gòu)造

通過以上分析不難發(fā)現(xiàn)，目前理論爭議焦點集中于政府在生態(tài)保護補償中的職能厘定及職能定位。因此，下文著重通過識別政府在生態(tài)保護補償制度中的職能，并結(jié)合現(xiàn)有相關(guān)的理論，探討實現(xiàn)政府作為生態(tài)保護補償主體的理論證成。

（一）政府在生態(tài)保護補償制度中的職能厘定

目前學(xué)界較為認可的生態(tài)保護補償義務(wù)主體通常分為生態(tài)受益者與生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用者，受償權(quán)利主體則包括生態(tài)保護者和生態(tài)建設(shè)者兩類[17]。在生態(tài)保護補償制度受償權(quán)利主體的范圍界定上，因法定環(huán)境保護義務(wù)之外采取積極行為而付出成本的生態(tài)建設(shè)者屬于踐行環(huán)境保護道德的先行者，應(yīng)在道德上予以肯定，但其并不屬于環(huán)境法律的調(diào)整范圍。生態(tài)保護補償制度作為一項環(huán)境法律制度，不應(yīng)將對生態(tài)建設(shè)者的獎勵納入調(diào)整范圍。因此，生態(tài)保護補償制度的受償權(quán)利主體應(yīng)僅包括因保護生態(tài)環(huán)境限制甚至放棄開發(fā)利用環(huán)境而遭受損失的生態(tài)保護者。

對于生態(tài)保護補償?shù)难a償義務(wù)主體，根據(jù)“誰受益誰補償”原則，生態(tài)保護行為的受益者應(yīng)成為補償義務(wù)主體。在生態(tài)建設(shè)過程中，雖然通過保護環(huán)境等增加生態(tài)環(huán)境利益的活動而犧牲發(fā)展機會的行為，使得生態(tài)環(huán)境得以改善，但是并沒有直接特定的受益者，對生態(tài)環(huán)境負有保護義務(wù)的管理主體即政府則應(yīng)成為生態(tài)保護補償制度的補償主體。利用目的解釋法進行分析，生態(tài)保護補償制度在我國作為一項新興的環(huán)境法律制度，其產(chǎn)生的目的在于解決當(dāng)下我國環(huán)境保護實踐中出現(xiàn)的新問題。因此，與傳統(tǒng)環(huán)境法律制度相比，生態(tài)保護補償制度宜具有不同的調(diào)整對象，且在適用范圍上存在差異。政府基于抽象的自然資源所有者代表而實施對自然資源這一公共物品的財產(chǎn)權(quán)使用限制與補償活動，屬于我國現(xiàn)行環(huán)境資源稅費制度調(diào)整的法律關(guān)系。從制度旨趣角度分析，環(huán)境資源稅費制度在兼顧環(huán)境資源經(jīng)濟價值與環(huán)境價值的同時，更加注重發(fā)揮其經(jīng)濟利益。而生態(tài)保護補償制度在兼顧環(huán)境資源環(huán)境價值與經(jīng)濟價值的同時，強調(diào)對保護者增加生態(tài)環(huán)境利益行為的補償，對資源環(huán)境的環(huán)境價值較為關(guān)注。因此，生態(tài)保護補償行為不包括因資源開發(fā)利用行為而進行的補償。此外，政府在生態(tài)環(huán)境污染治理中發(fā)揮的作用也已經(jīng)通過傳統(tǒng)的排污費制度予以涵蓋，與以矯正環(huán)境利用行為的負外部性為制度旨趣的排污費制度相比，生態(tài)保護補償制度對環(huán)境保護行為的正外部性方面關(guān)照更多。因此，生態(tài)保護補償行為也不包括因環(huán)境污染的治理行為。

綜合以上分析，我國生態(tài)保護補償制度的調(diào)整對象應(yīng)僅包括因保護環(huán)境等增加生態(tài)環(huán)境利益的活動而犧牲發(fā)展機會的行為，生態(tài)保護補償制度的補償義務(wù)主體既不包括開發(fā)利用資源而需要對國家繳納資源稅費的私主體，也不包括因環(huán)境污染的治理行為而需要對國家進行繳納排污費的私主體。因此，生態(tài)保護補償制度的補償義務(wù)主體應(yīng)以作為國家執(zhí)行主體的政府為主。

（二）政府作為生態(tài)保護補償主體的理論證成

生態(tài)保護補償制度中的政府職能屬于政府履行國家環(huán)境義務(wù)的表現(xiàn)。國家環(huán)境義務(wù)是指在一國的合憲秩序下，國家負有的保護與改善生態(tài)環(huán)境、防治污染并保障公眾健康的強制性義務(wù)[18]，也稱國家保護環(huán)境義務(wù)、政府環(huán)境義務(wù)或政府環(huán)境職責(zé)等[19]。對于國家環(huán)境保護義務(wù)的正當(dāng)性，通常會溯源于公共信托理論以及風(fēng)險社會理論，對此我們不難從學(xué)者所作的諸多闡述中獲得啟發(fā)①參見徐祥民《告別傳統(tǒng)，厚筑環(huán)境義務(wù)之堤》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2002年第2期；王彬輝《論環(huán)境法的邏輯擅變——從“義務(wù)本位”到“權(quán)利本位”》，科學(xué)出版社2006年版，第96頁；蔡守秋《從環(huán)境權(quán)到國家環(huán)境保護義務(wù)和環(huán)境公益訴訟》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第6期；陳海嵩《國家環(huán)境保護義務(wù)的溯源與展開》，載《法學(xué)研究》2014年第3期；陳海嵩《環(huán)境風(fēng)險預(yù)防的國家任務(wù)及其司法控制》，載《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第3期；聶鑫《近代中國社會立法與福利國家的建構(gòu)》，載《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2019年第6期。。首先，政府在生態(tài)保護補償制度中履行職能的法理基礎(chǔ)之一為公共信托理論[20]。環(huán)境和生態(tài)作為公共產(chǎn)品具有非排他性，但是與其他純粹公共產(chǎn)品不同的是，其具有競爭性。薩克斯認為由于大氣及水等利益對全體市民至關(guān)重要，且其更多是大自然的恩惠，因此不能為了私人利益而將公共財產(chǎn)由可以廣泛地普遍使用的狀態(tài)重新分配為受限制的東西，而增進一般的公共利益是政府工作的主要目的[21]。因此，基于生態(tài)以及環(huán)境的公共性等特征，政府作為公共利益的代表，發(fā)揮衡平生態(tài)環(huán)境利益等公共利益主體的作用，在生態(tài)保護補償制度中履行政府職能具有正當(dāng)性。其次，風(fēng)險社會理論也能夠為生態(tài)保護補償制度中履行職能的正當(dāng)性提供理論依據(jù)。雖然對于風(fēng)險社會的概念，學(xué)界目前仍存在現(xiàn)實主義意義上的風(fēng)險社會[22]、文化意義上的風(fēng)險社會[23]以及制度主義的風(fēng)險社會[24]三種主流觀點，但是最為廣泛受到認可的當(dāng)屬以貝克等為代表的制度主義風(fēng)險社會理論。德國學(xué)者貝克作為風(fēng)險社會理論的首倡者，其觀點因帶有明顯的生態(tài)主義色彩而被國內(nèi)環(huán)境法學(xué)者所推崇[25]。風(fēng)險社會理論與20世紀以來“社會法治國”的發(fā)展及其對國家提出的新要求緊密相連，即國家應(yīng)通過積極行為提供人民生活所必要的條件，積極地介入社會秩序的形成[26]。環(huán)境法本質(zhì)是公法，生態(tài)環(huán)境利益屬公共利益，環(huán)境污染屬于公害，環(huán)境保護屬公益行為。貝克認為環(huán)境問題的產(chǎn)生基于“集體的不負責(zé)行為”（organized irresponsibility），環(huán)境問題正是集體行為造成的集體危害[27]。因此理性的政府應(yīng)當(dāng)代表不理性的公眾，建立生態(tài)環(huán)境利益保護者得到合理補償?shù)纳鷳B(tài)保護補償制度，引導(dǎo)多方利益主體更加有效利用具有競爭性的環(huán)境，將環(huán)境領(lǐng)域的利益獨享轉(zhuǎn)化為共享；將利益的獨惠轉(zhuǎn)化為普惠；將環(huán)境責(zé)任由獨擔(dān)轉(zhuǎn)化為共同承擔(dān)；將利益的競爭轉(zhuǎn)化為利益的競合，促進更加有效的環(huán)境治理。

綜上所述，政府受全體公民委托負有管理保護環(huán)境的義務(wù)，并受全體公民委托對增加生態(tài)服務(wù)價值而付出生態(tài)保護成本或者喪失發(fā)展機會的主體給予補償，建立生態(tài)保護補償制度是政府職能的題中應(yīng)有之義。一方面，重點功能區(qū)、河流上游地區(qū)等生態(tài)服務(wù)區(qū)內(nèi)的居民為了環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展對自身的活動進行限制或者禁止，處于林地草地濕地或者自然保護區(qū)內(nèi)的居民甚至放棄世代相傳的基本生存方式，從事退耕還林還草等增加生態(tài)服務(wù)價值的活動。上述主體因保護環(huán)境等增加生態(tài)環(huán)境利益的活動而放棄原有的生存方式或者犧牲發(fā)展機會，屬于以犧牲少數(shù)人的生存權(quán)發(fā)展權(quán)而保障全體人環(huán)境權(quán)的行為，是生態(tài)保護補償法律關(guān)系中生態(tài)環(huán)境利益提供者。另一方面，基于公民的公共信托，政府對生態(tài)環(huán)境負有管理義務(wù)，提供優(yōu)美環(huán)境的義務(wù)應(yīng)由政府承擔(dān)。因此在生態(tài)保護補償制度中，政府應(yīng)成為其補償主體，處于重點功能區(qū)、流域上游、林地草地濕地或者自然保護區(qū)等重點生態(tài)環(huán)境利益區(qū)域的居民應(yīng)成為其受償主體。

四、結(jié)語

在生態(tài)保護過程中，雖然付出生態(tài)保護成本或發(fā)展機會成本的行為使得生態(tài)服務(wù)價值得以增加，但是并沒有直接特定的受益者，受全體公民委托負有保護環(huán)境義務(wù)的政府應(yīng)為生態(tài)保護補償?shù)氖芤嬷黧w，承擔(dān)對因增加生態(tài)環(huán)境利益而付出生態(tài)保護成本或發(fā)展機會成本的主體給予補償?shù)穆毮堋４送?，政府基于抽象的自然資源所有者代表而發(fā)揮的作用屬于現(xiàn)行資源稅費制度已經(jīng)認可的政府職責(zé)，政府在生態(tài)環(huán)境污染治理中承擔(dān)的義務(wù)也已經(jīng)通過排污費制度予以涵蓋，生態(tài)保護補償制度的調(diào)整范圍僅包括因保護環(huán)境等增加生態(tài)環(huán)境利益的活動而付出生態(tài)保護成本或發(fā)展機會成本的行為。因此，生態(tài)保護補償制度的補償主體既不包括開發(fā)利用資源而需要對國家繳納資源稅費的私主體，也不包括因環(huán)境污染的治理行為而需要對國家進行繳納排污費的私主體。綜上，政府在建立生態(tài)保護補償制度中的職能屬于其履行生態(tài)保護補償主體義務(wù)的范疇。

需要注意的是，明確政府在生態(tài)保護補償中的補償主體地位并不代表否認市場與公眾參與生態(tài)保護補償?shù)恼?dāng)性，但是在目前我國生態(tài)保護補償制度市場主體以及公眾參與機制仍待完善的現(xiàn)實語境下，政府在生態(tài)保護補償制度中的補償主體地位尤為重要。因此，明確政府在生態(tài)保護補償制度中的補償主體地位，有助于厘清生態(tài)保護補償法律關(guān)系中各方主體的權(quán)利義務(wù)，從而為進一步完善生態(tài)保護補償法律制度奠定基礎(chǔ)。