南海問題上菲律賓對華政策波動性的影響因素、原因及前瞻

蔣琛嫻，鞠海龍

（暨南大學 國際關(guān)系學院，廣東 廣州 510632）

從阿羅約政府到阿基諾三世政府，再到杜特爾特政府，三屆菲律賓政府在南海問題上的對華政策，表現(xiàn)出一種明顯的波動性特征。每一次波動，均引起中菲關(guān)系的重大逆轉(zhuǎn)，撬動整個南海局勢的轉(zhuǎn)動。對于這一變化，諸多學者從菲律賓國內(nèi)政治、利益影響、美國干預、中菲關(guān)系、領(lǐng)導人個性等多層次因素多角度探尋了原因。如鞠海龍認為，美菲關(guān)系的加強與菲律賓親美政治勢力對南海問題的判斷，一定程度上推動菲律賓南海政策的激進化[1]；查雯認為阿基諾三世政府對華南海政策的轉(zhuǎn)變，是其打擊阿羅約及其政治盟友、服務(wù)阿基諾個人及家族利益的“政治清算”運動[2]；而陳慶鴻則認為，菲律賓對華戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變是威脅感知及經(jīng)濟預期兩種利益認知轉(zhuǎn)變的結(jié)果[3]。然而，這些探討大多是從菲律賓政府更迭的視角探究其原因，無論哪種原因，均表現(xiàn)出這一政策所具有的非理性色彩。其中，較少研究發(fā)現(xiàn)，拋開對華立場的菲律賓南海政策，實際上從其首次對南海提出主權(quán)主張以來，就一直存在著一以貫之的延續(xù)。然而，如果菲律賓南海政策在本質(zhì)上具有延續(xù)性，那么，為什么菲律賓在南海問題上的對華政策卻容易在政府換屆后發(fā)生波動？這一問題不僅是把握菲律賓南海政策變化本質(zhì)的基礎(chǔ)，也是預測南海問題上菲律賓對華政策未來走向的基礎(chǔ)，但既有研究并未能給予較好的回答。因而，本文擬在梳理菲律賓南海政策的基礎(chǔ)上，嘗試對該問題作出解答。

一、南海問題上菲律賓近三屆政府對華政策的波動性

菲律賓阿基諾三世上臺以后全盤推翻了前任阿羅約政府的友華南海政策，其推行的激進南海政策一度導致南海局勢的極度緊張，將中菲關(guān)系拖至危險的戰(zhàn)爭邊緣，而杜特爾特政府對阿基諾三世政府南海政策的撥亂反正，使中菲關(guān)系得以全面恢復、地區(qū)局勢得以降溫，三任政府南海問題上的對華政策堪稱戲劇性的波動。

（一）阿羅約政府時期友華南海政策的推行

阿羅約政府時期，中菲兩國的友好合作關(guān)系取得重大進展。2002年《南海各方行為宣言》簽署以后，中菲兩國發(fā)表聯(lián)合聲明，表示將通過和平協(xié)商與談判的方式解決南海有關(guān)爭議，以使南海地區(qū)成為一片和平與合作的水域①“Peaceful resolution to Spratlys dispute vowed”，Business World，September 30，2002.。阿羅約總統(tǒng)任命曾在中國從事了7年石油勘探工作的愛德華多·馬納拉克（Eduardo Ma?alac）為能源部副部長，推動中菲聯(lián)合油氣勘探工作[4]。2004年8月30日，馬納拉克被任命為菲律賓國家石油公司（PNOC）總裁兼首席執(zhí)行官，并在兩日后與中國簽署了《南中國海部分海域聯(lián)合地震工作協(xié)議》（JMSU），該協(xié)議對爭議國探索在“擱置爭議共同開發(fā)”原則下開展南海合作具有里程碑意義。次年，越南加入JMSU，形成《南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》，進一步拓展了協(xié)議的適用范圍。

中菲在南海地區(qū)的合作增進了雙邊互信，也促進了兩國在政治、經(jīng)濟、安全、文化、教育、旅游等多個領(lǐng)域展開多層次合作。在阿羅約政府時期，中菲兩國高層互訪頻繁，阿羅約總統(tǒng)曾11次訪華，共與中國簽署合作協(xié)議達65份，除了JMSU外，還包括2004年9月阿羅約總統(tǒng)在華進行國事訪問中簽署的中菲外交官免簽證協(xié)議、漁業(yè)合作協(xié)議、旅游合作協(xié)議等②“Palace reaffirms RP's diplomatic ties with China”，Business World，September 3，2004.。阿羅約政府與中國往來的密切程度遠超其之前的歷任政府（見表1），在阿羅約總統(tǒng)任上，一大批中菲合作項目如火如荼地展開，其標志性工程包括馬尼拉至邦板牙省的北方鐵路（Northrail from Manila to the province of Pampanga）、菲律賓國家寬帶網(wǎng)絡(luò)項目（national broadband network projects in the Philippines）[5]，以及由中國不斷增加的官方發(fā)展援助（ODA）在菲律賓建設(shè)的多個經(jīng)濟社會項目。

表1 阿羅約政府與其前任政府對華合作往來對比

（二）阿基諾三世政府時期中菲關(guān)系的全面惡化

阿羅約政府時期中菲關(guān)系的蓬勃發(fā)展，并沒有成為其繼任阿基諾三世政府南海問題上對華政策的基礎(chǔ)。相反，在阿基諾三世政府時期，中菲關(guān)系在菲律賓強硬挑釁中國主權(quán)的情況下全面惡化，兩國不僅在南海問題上的矛盾激化，在政治、經(jīng)濟、文化等多領(lǐng)域的合作均遭受全面挫折。

2011年1月，阿基諾三世在參加海軍司令就職典禮期間表示，將單獨在巴拉望外海進行油氣勘探，不再與中國進行聯(lián)合勘探。次月，阿基諾三世批準菲律賓石油公司能源論壇（Forum Energy）對中國南沙海域進行鉆探。該公司所派出的船只遭遇中國巡邏艇后，菲律賓海軍派出了兩架戰(zhàn)機與中國對峙，初步反映了阿基諾三世在南海油氣資源開發(fā)上的強硬對華立場[6]。2012年4月，菲律賓在中國黃巖島附近海域非法抓扣中國漁民，引發(fā)了中菲大規(guī)模、長時段的對峙。在同年7月召開的第45屆東盟外長會上，由于菲律賓堅持要將黃巖島問題寫入會議聯(lián)合公報，導致該次外長會首次未能發(fā)布聯(lián)合宣言。2013年，菲律賓更是不顧中方的強烈反對，單方面將中菲南海問題提交國際仲裁，并在沒有管轄權(quán)的仲裁庭作出中國不接受、不承認的非法無效的所謂最終“裁決”。在南海問題上對華強硬的同時，阿基諾三世政府還不斷升級海洋防務(wù)安全建設(shè)，在南海地區(qū)掀起所謂的對華“軍備競賽”。2011年2月，菲律賓指責中國漁船在禮樂灘附近騷擾菲律賓漁船；3月，菲律賓發(fā)布《2011—2016年國家安全政策》，明確將通過建設(shè)與強化菲律賓空軍、海軍、海岸警衛(wèi)隊，提升菲律賓在其領(lǐng)海及專屬經(jīng)濟區(qū)的監(jiān)控、威懾及巡邏能力[7]。阿基諾三世政府于2012—2013年先后從美國購置了兩艘漢密爾頓級巡邏艦、防空雷達系統(tǒng)以及一批反潛機、巡邏機等軍用物資，并宣稱“今后菲律賓將不再派紙船出海，而將派更多的現(xiàn)代化船只巡邏其海岸線”[8]。南海問題上阿基諾三世政府強硬的對華政策，不僅使中菲雙邊對話幾乎停滯，中國企業(yè)對菲投資、中菲兩國的文化教育交流等均受到挫折，雙方在各領(lǐng)域的合作全面遇冷[9]。

（三）杜特爾特政府時期中菲南海合作的全面恢復與發(fā)展

正如阿基諾三世政府對阿羅約政府友華政策的全盤拋棄，杜特爾特政府執(zhí)政以后，對阿基諾三世政府在南海問題上的激進對華政策進行了全面糾正，通過恢復和建立雙邊對話機制、恢復聯(lián)合油氣開發(fā)合作以及加強中菲經(jīng)貿(mào)合作緩和并發(fā)展了中菲關(guān)系。首先，菲律賓積極加強對華政治合作，建立了處理中菲爭端的雙邊對話機制，即中菲南海問題雙邊磋商機制（BCM），通過該機制加強溝通、減少誤解、澄清立場，以防中菲沖突的發(fā)生。自2017年首次BCM會議舉行以來，雙方共舉行了5次BCM會議，這對澄清雙方立場、消除誤解、管控危機具有重要的意義。同時，杜特爾特總統(tǒng)在其任期內(nèi)多次訪問中國，僅在其任期的頭三年，其訪華次數(shù)就達5次之多①杜特爾特總統(tǒng)分別于2016年10月、2017年5月、2018年4月、2019年4月、2019年8月訪問中國。參見《中國同菲律賓的關(guān)系》，中國外交部網(wǎng)站，2020年9月，https：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676452/sbgx_676456/。，遠超阿基諾三世，反映出其對中菲關(guān)系的重視程度。其次，杜特爾特政府積極加強對華經(jīng)貿(mào)合作，通過將中國“一帶一路”倡議與其政府力推的“大建特建”項目對接，在借助中國資金與技術(shù)幫助菲律賓經(jīng)濟發(fā)展的同時展現(xiàn)對華友好姿態(tài)。杜特爾特政府在2019年4月第二屆“一帶一路”高峰合作論壇期間與中國簽署了涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、食品與農(nóng)產(chǎn)品、電信、旅游等多領(lǐng)域的合作協(xié)議共19項，預計投資額度高達121.65億美元②“Duterte：‘Our duty’ with China to use ‘our seas’”，Business World，April 2 9，2019.。其中，中菲兩國公司簽署的開發(fā)具有戰(zhàn)略價值的菲律賓北部富加島、蘇比克港府轄下格蘭德島（Grande islands）和奇基塔島（Chiquita islands）的協(xié)議[10]，反映出杜特爾特政府致力于通過加強中菲之間的相互依賴，減少雙方因南海問題而發(fā)生沖突的可能性。最后，杜特爾特政府還重新恢復了阿羅約政府時期啟動的中菲聯(lián)合油氣資源開發(fā)合作進程。中菲兩國于2018年簽署了政府間《關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》并于次年成立了關(guān)于油氣合作的政府間聯(lián)合指導委員會和企業(yè)間工作組，以推動雙方聯(lián)合油氣開發(fā)合作的實質(zhì)性進展。杜特爾特政府頒布了第80號行政命令（Executive Order 80），取消了阿羅約政府時期對油氣資源開發(fā)國際合作的部分限制，在國內(nèi)制度安排上為中菲油氣資源開發(fā)合作奠定了基礎(chǔ)[11]。

可以看出，從阿羅約政府到阿基諾三世政府，再到杜特爾特政府，菲律賓三屆政府在南海問題上的對華政策發(fā)生了一個明顯的起伏波動，即從阿羅約政府時期的友好，轉(zhuǎn)變?yōu)榘⒒Z三世政府時期的惡化，再到杜特爾特政府時期的全面恢復。然而，拋開對華問題，菲律賓歷屆政府的南海政策實際上顯現(xiàn)出一種一脈相承的繼承發(fā)展過程。這種延續(xù)性，與南海問題上對華政策的波動性形成鮮明的對比。

二、菲律賓南海政策的延續(xù)性

自20世紀50年代菲律賓對南沙群島生出覬覦之心以來，菲律賓歷屆政府通過長期的政策實踐，在提出、擴大并固化其南海聲索的同時，逐步形成了菲律賓南海政策一以貫之的基本特征，表現(xiàn)為主權(quán)聲索、法律依據(jù)以及國內(nèi)組織機構(gòu)建設(shè)的三重升級發(fā)展，在歷屆政府之間具有一脈相承的發(fā)展脈絡(luò)。

（一）“搭積木法”升級南海主權(quán)聲索

自馬科斯政府以來，菲律賓歷屆政府通過較長時期試探性占領(lǐng)步驟及逐個頒布相關(guān)法案，不斷擴大、固化南海島礁主權(quán)的聲索。這一方法被菲律賓人稱之為“搭積木法”（building block approach）[12]。

眾所周知，規(guī)定菲律賓邊界的1898年美西《巴黎條約》、1900年《華盛頓條約》以及1930年《關(guān)于劃定英屬北婆羅洲與美屬菲律賓之間的邊界條約》，均未將中國的南沙群島及黃巖島劃入菲律賓群島范圍。20世紀50年代的克洛馬“人道王國”事件發(fā)生以后，菲律賓開始生出覬覦南海部分島礁及其附近海域之心。1968年，菲律賓政府頒布的第370號公告，宣布菲律賓將對其附近大陸架的自然資源行使管轄與控制權(quán)[13]。而在同年9月頒布的菲律賓基線法，即第5446號共和國法令，將北婆羅洲的沙巴地區(qū)劃入菲律賓管轄范圍，從而與馬來西亞產(chǎn)生了主權(quán)爭議[14]。隨后菲律賓政府采取行動逐步侵占了距該國較近的馬歡島、中業(yè)島、司令礁等南沙島礁。1978年，馬科斯政府頒布第1596號總統(tǒng)令（PD 1596），以南沙群島與菲律賓鄰近為由，無視中國對其歷史主權(quán)與管轄權(quán)，單方面宣布將中國南沙群島部分島礁劃歸菲律賓管轄，命名為所謂的“卡拉延（Kalayaan）群島”，劃歸巴拉望省管轄[15]。同年6月，菲律賓政府頒布第1599號總統(tǒng)令（PD 1599），宣布菲律賓擁有200海里的專屬經(jīng)濟區(qū)[16]。但在當時菲律賓政府所發(fā)布的地圖中，并未將作為島嶼的黃巖島劃入菲律賓版圖之內(nèi)。1992年，菲律賓政府法律顧問豪爾赫·科基亞（Jorge Coquia）表示：“菲律賓對第1596號菲律賓法律文件規(guī)定的范圍之外的南海任何地區(qū)都沒有意圖或興趣?！盵17]然而，1997年，菲律賓公然派遣軍隊禁止中國漁船進入黃巖島，意圖強占黃巖島。時任菲律賓外交部長的西亞松（Domingo Siazon）于1997年6月5日發(fā)表關(guān)于黃巖島的聲明，以菲律賓對黃巖島及其周圍海域行使了有效的主權(quán)與管轄權(quán)為由，宣稱黃巖島為菲律賓的領(lǐng)土[18]。這是一種強盜擴張邏輯。正是在這種邏輯下，菲律賓于1999年3月和11月，分別派遣軍艦到仁愛礁與黃巖島“坐灘”，企圖形成有效占領(lǐng)的既成事實，而經(jīng)過中國外交部的交涉與施壓，菲方撤出了在黃巖島的“坐灘”軍艦[19]。正式將黃巖島非法納入菲律賓版圖的是菲律賓于2009年頒布的新的基線法（即第9522號共和國法令）[20]。至此，菲律賓完全形成其當前對南海地區(qū)的主權(quán)主張。這一歷史過程反映出菲律賓對南海島礁的聲索是一個逐步升級的歷程，這種升級發(fā)展奠定了菲律賓南海政策的基本特征。阿基諾三世政府在這一基礎(chǔ)之上炮制的菲律賓訴華“南海仲裁案”，以及杜特爾特政府對仲裁案“裁決”的繼承，可以說都是對歷任菲律賓政府主權(quán)主張的繼承與發(fā)展（見表2）。

表2 菲律賓通過“搭積木法”逐步升級南海主權(quán)聲索

（二）加強對聲索法律依據(jù)的編造修繕

菲律賓對南海地區(qū)并無歷史性權(quán)利，為了侵占南海尤其是南沙以及中沙部分島礁的主權(quán)及海域管轄權(quán)，菲律賓先后以“國家安全”“托管”“無主地”“專屬經(jīng)濟區(qū)”甚至“歷史依據(jù)”為托詞主張南海權(quán)益。

菲律賓早期對南沙群島和中沙群島的覬覦，主要以“國家安全”為托詞。為了給其聲索尋找理論依據(jù)，菲律賓先后以1951年《對日和約》沒有對南沙群島作出明確的主權(quán)安排，因而該地區(qū)應(yīng)當處于同盟國的“托管”之下，對同盟國或其他成員平等開放[21]，以及1956年菲律賓人托馬斯·克洛馬“發(fā)現(xiàn)占有”部分南沙島礁，并將所有權(quán)“轉(zhuǎn)讓”給菲律賓政府為由提出對南海地區(qū)的主權(quán)主張[22]。然而，中國早在1947年就正式公布了南海11條斷續(xù)線圖及相關(guān)島嶼名稱，并實行了有效的管轄。因此，所謂的“托管”及“發(fā)現(xiàn)無主地”，根本站不住腳[23]。1974年，第三屆第四次聯(lián)合國海洋法會議將沿海國可以擁有12海里領(lǐng)海與200海里經(jīng)濟海域列入海洋法公約草案，成為菲律賓聲索的主要“依據(jù)”[24]。1981年，馬科斯政府專門設(shè)立海洋法條約內(nèi)閣委員會（Cabinet Committee on the Treaty of the Law of the Sea，CABCOM-LOS），研究如何通過條約使菲律賓利益最大化[25]。以部分南沙島礁位于菲律賓專屬經(jīng)濟區(qū)為由聲索南海權(quán)益，忽略了這樣一個事實，即南沙群島自身可能輻射專屬經(jīng)濟區(qū)。因為海洋管轄權(quán)來源于陸地領(lǐng)土主權(quán)，而非相反。如果菲律賓沒有南沙群島的主權(quán)，那么南沙島礁自然不在菲律賓專屬經(jīng)濟區(qū)范圍之內(nèi)[26]。為此，菲律賓為其薄弱的國際法依據(jù)尋找了新的法律依據(jù)。在2012年對黃巖島的立場聲明中，菲律賓宣稱其對黃巖島的主張不僅在于該地區(qū)位于菲律賓200海里專屬經(jīng)濟區(qū)以內(nèi)，更在于菲律賓自獨立以來就對這一地區(qū)行使了有效的管轄權(quán)。因為早在西班牙殖民時期，菲律賓人就發(fā)現(xiàn)了黃巖島，并將其命名為巴約·德·馬辛洛克（Bajo de Masinloc）[27]。然而，這一說法也站不住腳。菲律賓1961年（Republic Act No. 3046）與1968年（Republic Act No. 5446）的兩份基線法均未將黃巖島劃入菲律賓管轄范圍。1978年菲律賓政府出版的地圖，也未將黃巖島標注為菲律賓所屬[28]。甚至如前所述，1992年菲律賓政府法律顧問還稱菲律賓對第1596號菲律賓法律文件規(guī)定的范圍之外的南海任何地區(qū)都沒有意圖或興趣。正因如此，1997年菲律賓法官駁回了軍方對在黃巖島附近扣留的中國21名漁民非法入侵菲律賓領(lǐng)土的指控，理由是，沒有法律依據(jù)證實他們非法進入了菲律賓領(lǐng)土，因為基于1978年的總統(tǒng)法令，尚未證實該地區(qū)屬于菲律賓專屬經(jīng)濟區(qū)[29]。在這種情況下，阿基諾三世政府又炮制出“南海仲裁案”，妄圖以仲裁庭否定南海諸島的島嶼性質(zhì)而否定中國聲索的法律依據(jù)，來改變對其不利的國際法依據(jù)。菲律賓希望仲裁庭裁定包括太平島、黃巖島、赤瓜礁及永暑礁等南海島礁均屬于國際海洋法意義的巖礁[30]。只要將這些島礁判定為不能居住的“巖礁”，那么相當一部分便會落入菲律賓專屬經(jīng)濟區(qū)以內(nèi)?！澳虾Ｖ俨冒浮睆念^到尾就是一場披著法律外衣的政治鬧劇，但其所謂的“裁決結(jié)果”為繼任者杜特爾特政府所承認與堅持。

（三）逐步推進國內(nèi)海洋政策的制度化建設(shè)

作為一個群島國家，海洋涉及菲律賓內(nèi)外政策的方方面面。菲律賓長期以來致力于加強海洋相關(guān)組織機構(gòu)的建設(shè)，以提升國家管控海洋事務(wù)的能力。菲律賓最早負責制定與發(fā)展海洋事務(wù)的組織是馬科斯政府時期設(shè)立的海洋法條約內(nèi)閣委員會（CABCOM-LOS），該委員會包括國防部、自然資源部、能源部、司法部、國家經(jīng)濟與發(fā)展管理局等機構(gòu)[31]，致力于在國際海洋法規(guī)則下擴大菲律賓對南海地區(qū)的聲索?？吕伞ぐ⒒Z政府執(zhí)政期間，鑒于海洋問題所涉范圍的擴展，擴大了海洋法條約內(nèi)閣委員會，在原有機構(gòu)基礎(chǔ)上，增加財政部、農(nóng)業(yè)部、貿(mào)易和工業(yè)部、交通運輸部、預算和管理部、科技部，成員從原有的6名增加到12名[32]。菲爾德·阿莫斯（Fidel Ramos）總統(tǒng)在任時，將這一機構(gòu)改組為內(nèi)閣海事和海洋事務(wù)委員會（CABCOM—MOA），擴大了其職能范圍，以為國家制定更加統(tǒng)一的海洋戰(zhàn)略[33]。約瑟夫·埃斯特拉達（Joseph Estrada）總統(tǒng)則通過第132號行政命令（Executive Order No. 132）在該委員會下設(shè)立了一個技術(shù)委員會，加強了該委員會的專業(yè)程度。1999年菲律賓在中國仁愛礁及黃巖島“坐灘”，正發(fā)生于該委員會設(shè)立之時。阿羅約政府鑒于海洋在菲律賓國家政策中的重要程度，將該委員會改組為海事和海洋事務(wù)委員會（Commission on Maritime and Ocean Affairs，CMOA），并由原本的外交部下屬提升為總統(tǒng)辦公室下屬，賦予了該委員會更高的地位。而阿基諾三世政府將原有的海事與海洋事務(wù)委員會發(fā)展成為一個包括海岸監(jiān)視委員會、委員會秘書處、海岸監(jiān)視中心以及相關(guān)支持機構(gòu)的、具有高度協(xié)調(diào)性與機構(gòu)間互操作性的國家海岸監(jiān)視系統(tǒng)（National Coast Watch System，NCWS）。他還組建了一個專門處理南海事務(wù)的常務(wù)機構(gòu)，即所謂的“西菲律賓?！眹姨厍碴牐∟ational Task Force for the WPS），將處理南海問題的團隊從整體國家海洋政策團隊中剝離出來。該特遣隊由外交部、國防部、財政部、武裝部隊、海岸警衛(wèi)隊等機構(gòu)的副部級常務(wù)代表組成，專門負責所謂的“西菲律賓?！笔聞?wù)[34]，從而進一步提升了團隊建設(shè)的級別以及專業(yè)化水平（見表3）。

表3 菲律賓海事執(zhí)行機構(gòu)的發(fā)展歷程

菲律賓國內(nèi)海事機制建設(shè)配合其對南海地區(qū)主權(quán)聲索的升級以及海洋事務(wù)在菲律賓國家政策中地位的提高，呈現(xiàn)出越來越統(tǒng)一、協(xié)調(diào)以及專業(yè)化的發(fā)展方向。這既反映出南海問題在菲律賓國家政策中不斷提高的地位，更奠定了菲律賓繼續(xù)強化主權(quán)聲索的基礎(chǔ)。

從上述分析可以看出，無論是菲律賓對南海主權(quán)的聲索，對聲索法律依據(jù)的編造修繕，還是其為了聲索所制定的配套政策，均展現(xiàn)出一種相對謹慎，但明顯是在繼承前任政府政策基礎(chǔ)上繼續(xù)升級發(fā)展的趨勢，這一趨勢既反映出菲律賓南海政策在長期的發(fā)展過程中越來越統(tǒng)一、協(xié)調(diào)以及專業(yè)化的步伐，更展現(xiàn)了其南海政策的延續(xù)性。那么，何以其在南海問題上的對華政策卻呈現(xiàn)出波動特征呢？是什么原因造成了菲律賓南海政策這種波動性與延續(xù)性分裂的特征？要回答這一問題，需要進一步探尋影響菲律賓政治走向的主要政治力量及其相互關(guān)系對菲律賓政治決策的影響。

三、南海問題上菲律賓對華政策的影響因素

在菲律賓，一共有5種力量影響著菲律賓政治走向，分別是總統(tǒng)、政治家族、軍方、美國以及民眾的力量。本文將這5種力量分成4組利益關(guān)系，即總統(tǒng)與政治家族、總統(tǒng)與軍方、總統(tǒng)與美國以及總統(tǒng)與民眾之間的關(guān)系。菲律賓總統(tǒng)手中握有極大的政治權(quán)力，在一定程度上能夠按照其意愿制定外交政策。然而，總統(tǒng)必須協(xié)調(diào)好與另外幾大政治力量之間的關(guān)系。除了民眾外，另外三大力量有時表現(xiàn)為總統(tǒng)的執(zhí)政聯(lián)盟，有時表現(xiàn)為總統(tǒng)的反對派勢力，當三大力量聯(lián)合起來反對總統(tǒng)的執(zhí)政，并對民眾進行煽動，將足以撼動總統(tǒng)執(zhí)政的根基。這三大力量有時與菲律賓對華政策產(chǎn)生矛盾，除非總統(tǒng)能夠通過國內(nèi)經(jīng)濟社會政策處理好民眾的利益訴求，建立牢固的“總統(tǒng)—人民”關(guān)系，否則，其為了維持執(zhí)政地位，容易選擇在對華政策上做文章，向另外三大力量妥協(xié)。

菲律賓總統(tǒng)的政治權(quán)力由菲律賓憲法規(guī)定與保障?？偨y(tǒng)是國家首腦、政府領(lǐng)導人和菲律賓武裝部隊總司令，不僅具有獨立實施國家外交政策的權(quán)力，而且具有對內(nèi)閣首腦的任命權(quán)、最高法院法官的提名權(quán)以及對菲律賓國家經(jīng)濟資源的調(diào)動權(quán)[35]。通過任命，總統(tǒng)可以實現(xiàn)對行政及司法權(quán)力的控制，而通過分配政府資金，吸引和擴大政治聯(lián)盟，則有助于其對立法權(quán)力的控制。如在2019年的菲律賓中期選舉中，杜特爾特總統(tǒng)領(lǐng)導的執(zhí)政聯(lián)盟取得了相對反對派的壓倒性勝利。在12個參議院席位的競選中，9名新當選或再次當選的參議員來自執(zhí)政聯(lián)盟，3名為獨立議員，反對派候選人沒有贏得一席，從而使杜特爾特總統(tǒng)控制了參議院[36]。總統(tǒng)實現(xiàn)對行政、立法、司法三權(quán)的控制，得以在一定程度上依照自身意愿與利益需求對國家政策進行優(yōu)先排序，制定與實施具有側(cè)重性的外交政策，從而可能造成政府換屆以后菲律賓政策的變更。然而，除了總統(tǒng)外，菲律賓還存在政治家族、軍方、美國三大足以影響其國內(nèi)政治版圖的主要政治力量，這三大力量有著各自的利益訴求，是總統(tǒng)在政策制定時必須進行協(xié)調(diào)考慮的。當三大力量利益訴求與中菲關(guān)系存在沖突時，總統(tǒng)極有可能為了維護其執(zhí)政地位，選擇優(yōu)先考慮三大力量的利益訴求，而犧牲對華關(guān)系。

（一）政治家族的利益訴求影響南海問題上菲律賓的對華政策

菲律賓社會的傳統(tǒng)文化以家族為核心，政治家族之間的聯(lián)盟分化、縱橫捭闔構(gòu)成菲律賓國內(nèi)政治權(quán)力斗爭的基本生態(tài)。菲律賓國內(nèi)政治力量無論如何流轉(zhuǎn)變換，職位更迭均在政治家族的成員之間發(fā)生。歷屆菲律賓總統(tǒng)及絕大多數(shù)擁有政治職位的精英，均有一個共同的特征，即出身自盤根錯節(jié)的政治家族。政治家族在某一特定的地區(qū)擁有大量土地、長期把持地區(qū)行政長官的職位，劃分勢力范圍，并通過家族之間的聯(lián)盟向國家權(quán)力中心進軍，從而新成立既定的利益集團。無論是總統(tǒng)、國會議員還是地方行政長官的候選人，均由政治家族推舉，并給予經(jīng)濟、政治力量的支持。因而，政治家族是執(zhí)政者的根基，其利益是總統(tǒng)必須首先保證的。回饋支持其就位的政治家族、擴大政治家族的勢力范圍及政治經(jīng)濟影響力，是總統(tǒng)在制定國內(nèi)外政策時必須首先處理好的第一組利益關(guān)系。如果政治家族的利益訴求得不到滿足，一旦政治家族撤回對總統(tǒng)的支持，將直接動搖總統(tǒng)執(zhí)政的根基。

阿基諾三世政府在南海油氣資源開發(fā)領(lǐng)域采取強硬措施，其中一個重要的原因在于滿足由政治家族所把控的能源利益集團的訴求。2011年因中東局勢動蕩所造成的世界油氣資源波動使菲律賓國內(nèi)石油公司要求通過開采儲量豐富的南海油氣資源以應(yīng)對國內(nèi)油氣短缺、擴張利益的利益訴求不斷增大。然而，菲律賓1987年《憲法》第十二條第二款規(guī)定：“公共領(lǐng)域的所有土地、水、礦物、煤、石油和其他礦物油、所有潛在能源、漁業(yè)、森林或木材、野生動物、動植物和其他自然資源都歸國家所有。國家應(yīng)保護群島水域、領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的國家海洋財富，并將其使用和享有完全保留給菲律賓公民?！盵37]而菲律賓國內(nèi)也缺乏關(guān)于國際“聯(lián)合開發(fā)”的相關(guān)法律法規(guī)。在這種情況下，菲律賓反對派在認定聲索海域完全屬于菲律賓專屬經(jīng)濟區(qū)情況下，可以以“資源應(yīng)當完全屬于菲律賓公民”的《憲法》條款為由，反對任何形式的中菲聯(lián)合開發(fā)。正是如此，阿羅約政府嘗試展開的JMSU歸于失敗。

阿基諾三世及其政治聯(lián)盟本身打著反阿羅約腐敗的旗號上臺。在阿羅約政府時期的中菲合作項目被阿基諾三世陣營污蔑為貪污及出賣國家利益的情況下，自然無法再通過聯(lián)合開發(fā)的方式滿足國內(nèi)能源利益集團訴求。為了滿足控制菲律賓石油公司（Petron Corporation）的許寰戈家族等政治家族的利益訴求，阿基諾三世政府實施了拋開中國，單方面開發(fā)南海油氣資源的強硬能源政策，不僅專門從能源部撥出80億比索（合約1.83億美元），用于在南沙群島和黃巖島永久部署與培訓軍隊[38]，還購買了“漢密爾頓”級巡邏艦以保護這些石油利益集團在爭議海域的油氣資源開發(fā)項目[39]。

（二）軍方利益訴求影響南海問題上菲律賓的對華政策

軍隊相對于文官，因手中握有軍事武器而具有強大的政治變革能力。在東南亞地區(qū)，軍隊是國家政治進程的重要力量。執(zhí)政者為了保障其執(zhí)政的順利，一般需采取各種方式對軍方進行安撫。然而，菲律賓軍方內(nèi)部存在著貪污腐敗、軍備陳舊、士兵待遇低下、裙帶關(guān)系肆虐等諸多弊病[40]。在利益訴求未得到滿足的情況下，軍隊極易發(fā)生反叛，采取極端的政變方式推翻執(zhí)政者，并扶持新的利益代理人上臺。20世紀70年代至今，菲律賓經(jīng)歷了20多次政變或政變傳聞。其中，馬科斯政府時期發(fā)生2次政變，柯拉松政府時期發(fā)生10次政變，阿羅約政府時期發(fā)生4次政變[41]。其中發(fā)生于馬科斯政府時期的第一次“人民力量”革命，與發(fā)生于埃斯特拉達政府時期的第二次“人民力量”革命，分別將馬科斯及埃斯特拉達兩位總統(tǒng)趕下了臺。軍方不僅在這些政變中扮演了重要的角色，而且，政變能否成功主要在于軍方對政變的支持程度?？偨y(tǒng)能否順利執(zhí)政，很大程度上取決于總統(tǒng)能否對軍方的利益訴求給予一定程度的滿足。因此，歷任總統(tǒng)上臺執(zhí)政以后，都表示將改革軍隊的晉升方式、提高軍隊的待遇，以安撫軍方，確保自己順利執(zhí)政。要滿足軍方的利益訴求，需要增加軍費開支。在各國均致力于裁減軍備、降低軍費開支的和平年代，要增加軍費開支需有恰當?shù)睦碛?。然而，菲律賓維持國內(nèi)安全所需要的正常軍事支持難以在軍隊內(nèi)部滿足全體中下級軍人的利益訴求。而軍隊內(nèi)部因復雜糾葛的利益關(guān)系所造成的長期弊病，并不是施政能力、協(xié)調(diào)能力均有限的阿基諾三世①阿基諾三世不具備突出的政治才能，其當選參議員及總統(tǒng)全靠其家族光環(huán)的加持。他于1998—2017年擔任國會議員達拉第二區(qū)代表時共提出21項提案，沒有一項成為法律，說明其政治協(xié)調(diào)能力極其有限，根本不可能通過協(xié)調(diào)軍方內(nèi)部各級利益來滿足軍隊整體的利益訴求，參見“Benigno Aquino III”，“Aquino family”，Wikipedia，https：//en.wikipedia.org/wiki/Benigno_Aquino_III；https：//en.wikipedia.org/wiki/Aquino_family.所能改善的，在這種情況下，阿基諾三世即渲染南海問題，以犧牲中菲關(guān)系為代價，來為提升軍費開支找理由。阿基諾三世一直致力于改善軍事裝備、提升軍人待遇，其執(zhí)政期間總共完成了56項軍事設(shè)施的現(xiàn)代化建設(shè)項目，遠超之前三任政府總共完成的45個項目[42]。如果不是對中菲關(guān)系惡化及南海緊張局勢的極力渲染，阿基諾三世很難實現(xiàn)其提高軍方待遇的執(zhí)政承諾。

（三）美國亞太戰(zhàn)略利益影響南海問題上菲律賓的對華政策

美國作為菲律賓的前宗主國、盟國、最大的援助國以及防務(wù)安全的保護者，其勢力通過深入影響菲律賓政治經(jīng)濟制度、宗教、文化、社會等各階層，對菲律賓政治進程產(chǎn)生重要的影響。美國通過在菲律賓的長期經(jīng)營，形成了一套“盟國管制”機制，即通過控制總統(tǒng)與軍方、教會、非政府組織、國會之間的四組權(quán)力關(guān)系，塑造菲律賓弱勢總統(tǒng)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，來防止菲律賓總統(tǒng)的外交決策脫離美國的戰(zhàn)略。當菲律賓外交政策發(fā)生不一致時，其他重要行為體將通過發(fā)出反對聲音或表現(xiàn)出背叛姿態(tài)，對總統(tǒng)施壓，迫使其屈服[43]。在阿羅約政府時期，美國因為中菲關(guān)系的調(diào)整偏離了美國亞太總體戰(zhàn)略而授意一些非政府組織、商業(yè)協(xié)會以及學者對中菲經(jīng)貿(mào)合作，包括油氣資源開發(fā)合作進行污名化渲染，授意國會親美議員對總統(tǒng)提出彈劾。安東尼奧·特里蘭尼斯、馬德里加爾（Madrigal）以及潘菲洛·拉克森（Panfilo Lacson）等親美議員就JMSU分別向國會提交了彈劾總統(tǒng)的議案②“Investigation：‘Spratly Deal’”，F(xiàn)ebruary 26，2008，14th Congress，Senate Resolution No. 309；“Inquiry：Allowing China To Explore Gas and Oil Deposits in Spratly Islands”，March 4，2008，14th Congress，Senate Resolution No3. 15；“Joint Marine Seismic Agreement/ Spratly Islands”，March 5，2006，14TH Congress，Senate Resolution No.319.，從而不只迫使阿羅約政府終止了與中國合作的菲律賓國家寬帶項目，還在JMSU協(xié)議到期后不再延長協(xié)議。而在阿基諾三世政府時期，美國奧巴馬政府推行強化中美戰(zhàn)略競爭的“亞太再平衡”戰(zhàn)略，要求其盟友菲律賓政府在南海問題上對華保持強硬姿態(tài)，以促進美國在軍事上進一步深入南海地區(qū)。而阿基諾三世自身、其家族以及政治盟友與美國的密切關(guān)系，為了迎合國會、軍方內(nèi)部的親美勢力以保證執(zhí)政順利，促使其采取全方位倒向美國的親美政治立場。

（四）國內(nèi)民眾利益需求影響南海問題上菲律賓的對華政策

在現(xiàn)代社會，無論國家的民主程度如何，政府最重要的任務(wù)都是促進國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展，保障人民的基本安全與經(jīng)濟文化需求。正所謂“水能載舟，亦能覆舟”，政府執(zhí)政合法性的根本來源是民眾。當政府施政失誤，或當權(quán)者的腐敗及對民眾的剝削而使民眾生活于水深火熱之中，“沉默的大眾”選擇站起來推翻政府，那么無論政府所控制的國家暴力機器有多強大，都必將在人民革命的浪潮中歸于失敗。1986年馬科斯獨裁統(tǒng)治因第一次“人民力量”革命而終結(jié)，盡管其中有下層軍官因不滿于軍隊內(nèi)部晉升機制的腐敗與裙帶關(guān)系而發(fā)生反叛，也有美國撤回對馬科斯政府支持的原因，但菲律賓因馬科斯執(zhí)政后期政府腐敗貪污肆虐、貧富差距擴大、人民因生活困難而大范圍響應(yīng)政變，更是“人民力量”革命取得成功的根本原因。阿羅約政府推行友華南海政策的失敗，根本原因在于其執(zhí)政期間盡管保持著較快的GDP增長率，但是發(fā)展的福利并未惠及廣大群眾，民眾在其任期內(nèi)“獲得感”極低，且其不僅未能整治因家族政治導致的貪腐舞弊丑聞，甚至成為政治腐敗的典型代表，伴隨國內(nèi)民怨沸騰而來的彈劾、政變威脅，使得阿羅約政府在對華關(guān)系上做文章來維持其執(zhí)政地位。而相對于曾經(jīng)身為經(jīng)濟學博士及教授的阿羅約總統(tǒng)，阿基諾三世總統(tǒng)在實施正確的國內(nèi)政治經(jīng)濟政策、協(xié)調(diào)國內(nèi)復雜的利益關(guān)系、解決長期以來國內(nèi)積壓的弊病、改善民眾政治經(jīng)濟狀況等方面的能力明顯不如。其激進的南海政策的實施，正是為了協(xié)調(diào)三大力量之間的利益關(guān)系，轉(zhuǎn)移民眾的注意力，以維護其執(zhí)政地位。在杜特爾特政府時期，盡管總統(tǒng)及其家族與大量以政治家族為核心的反對派勢力進行激烈斗爭，且與美國關(guān)系惡化不斷，其開展的對華南海合作一直面臨著國會彈劾及軍事政變威脅，但在其政治智慧、政治才能以及鐵腕施政之下，菲律賓經(jīng)濟發(fā)展迅速、社會相對穩(wěn)定安寧，民眾對杜特爾特政府的滿意及支持程度較高，這使其能頂住各方壓力，推行溫和的南海政策。

2017、2018、2019年，菲律賓GDP的年均增長率分別為6.931%、6.341%、6.041%①“GDP growth（annual %）-Philippines”，world bank，https：//data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?locations=PH.；2016、2017、2018年，菲律賓人均國民收入凈額分別為3106.837美元、3157.309美元、3246.328美元②“Adjusted net national income per capita （current US$）-Philippines”，https：//data.worldbank.org/indicator/NY.ADJ.NNTY.PC.CD？locations=PH.。菲律賓國內(nèi)貧困率從2015年的2.60%下降至2019年的2.08%，而失業(yè)率也不斷下降，并在2019年10月降至4.50%，為2005年以來最低[44]。與向好的經(jīng)濟數(shù)據(jù)相對應(yīng)的是民眾“獲得感”的大幅度提升。菲律賓社會氣象站調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在2019年以前，民眾的“獲得感”得分基本處于較高的位置。這給予了杜特爾特較高的民意支持率。亞洲脈搏（Pulse Asia）調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在2017年6月至2019年12月的6次民意調(diào)查中，民眾對杜特爾特執(zhí)政的支持率分別為82%（2017年6月）、80%（2017年9月）、88%（2018年6月）、75%（2018年9月）、85%（2019年6月）、78%（2019年9月），這一支持率不僅遠勝包括副總統(tǒng)羅布雷、參議院議長文森特·索托等同期在任的政府高級官員，也遠勝阿羅約等前任菲律賓總統(tǒng)③亞洲脈搏（Pulse Asia），http：//www.pulseasia.ph/databank/ulat-ng-bayan/.。這是杜特爾特政府在其任期內(nèi)不顧國內(nèi)反對派勢力及美國的反對，強硬推行友華政策的根本基礎(chǔ)。而2020年以來，菲律賓政府在南海問題上對華逐漸強硬的立場，以及菲律賓調(diào)整對美安全政策的失?、芏盘貭柼卣?020年2月11日以美國取消了其政治盟友、前菲律賓國家警察德拉羅薩（Ronald dela Rosa）的簽證是干涉菲律賓內(nèi)政為由，向美方發(fā)出正式外交照會終止了《美菲部隊訪問協(xié)定》（VFA）。然而，僅在4個月以后，杜特爾特總統(tǒng)就以該地區(qū)的政治和其他事態(tài)的發(fā)展為由，下令暫停對VFA的終止，而2020年6月，正是菲律賓國內(nèi)經(jīng)濟社會狀況因新冠肺炎疫情沖擊而最為嚴峻之時。，事實上是由于新冠肺炎疫情造成的菲律賓國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展受挫、失業(yè)率暴增[45]、民眾“獲得感”下滑，杜特爾特政府為了重新協(xié)調(diào)國內(nèi)幾重利益關(guān)系而在南海問題上采取對華強硬立場。

重慶市基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)藥學人員的基本情況及藥學服務(wù)開展情況調(diào)查 ………………………………… 魏 來等（10）：1404

總而言之，菲律賓總統(tǒng)盡管具有獨立實施外交政策的權(quán)力，但由于其權(quán)力受到菲律賓政治家族、軍方以及美國的限制，必須將總統(tǒng)施政意愿與三者的利益關(guān)系進行協(xié)調(diào)，因而使總統(tǒng)的施政被框定在一個有限的范圍以內(nèi)，限制了政策的選擇性。除非總統(tǒng)通過強大的執(zhí)政能力及協(xié)調(diào)能力，協(xié)調(diào)好菲律賓幾大政治力量的利益訴求，或者通過國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展處理好與民眾的關(guān)系，否則，在親美的政治家族及軍方抓住政府貪腐丑聞、經(jīng)濟失敗的施政漏洞抨擊、威脅政府時，總統(tǒng)為了轉(zhuǎn)移民眾注意力、協(xié)調(diào)其他幾重關(guān)系以維護執(zhí)政地位，往往會在對華政策上做文章。

四、南海問題上菲律賓對華政策波動性的原因

南海問題上菲律賓對華政策的波動性變化，實際上是總統(tǒng)在未能滿足人民大眾經(jīng)濟社會需求的情況下，為了維持自身執(zhí)政地位及合法性，在協(xié)調(diào)與政治家族、軍方、美國三重主要利益關(guān)系以后對中菲關(guān)系的犧牲。這其中深層次原因在于在南海領(lǐng)土利益占菲律賓國內(nèi)政治法律重要地位的情況下，中國在菲律賓的影響力還未能深入菲律賓社會內(nèi)部，菲律賓無論在政治、經(jīng)濟、社會文化屬性上均展現(xiàn)出明顯屬于西方陣營的特征，中菲關(guān)系在菲律賓國家中的地位仍屬于次要，因而極易成為政治權(quán)力斗爭之下的犧牲品。

（一）南海聲索涉及的利益高于中菲關(guān)系利益是菲律賓國內(nèi)逐漸形成的認知

隨著菲律賓歷屆政府在南海聲索上的升級發(fā)展，編造修繕法律依據(jù)、篡改地圖等，菲律賓國內(nèi)逐漸形成“聲索地區(qū)主權(quán)屬于菲律賓”的認知。菲律賓方面認為，南海地區(qū)的聲索涉及多重國家利益，是其需要堅持與維護的。領(lǐng)土主權(quán)是最高國家利益，是一個國家政府需要堅持與維護的主要利益。南海地區(qū)涉及的權(quán)益，除領(lǐng)土主權(quán)外，還有安全利益、經(jīng)濟利益等。在菲律賓方面看來，其所聲索的海域離本土較近，涉及其國土防衛(wèi)的安全利益。就經(jīng)濟利益而言，南海油氣資源與漁業(yè)資源豐富，菲律賓油氣儲量貧乏且瀕臨枯竭，加之其是群島國家，生活著大量的漁民，經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，菲律賓急于尋找更大的油氣資源和更豐富的漁業(yè)資源[46]。與此同時，菲律賓還通過憲法以及歷屆政府出臺行政法令將對南海的主權(quán)聲索固定下來。菲律賓憲法規(guī)定菲律賓領(lǐng)土范圍內(nèi)的資源屬于國家所有，不得轉(zhuǎn)讓給他國，而菲律賓歷屆政府通過各種法令介入南海爭議海域以后，聲索就與憲法及法律聯(lián)系起來。當中菲關(guān)系與菲律賓南海聲索產(chǎn)生矛盾之時，菲律賓執(zhí)政者出于各方面考慮，很容易以南海聲索為政策優(yōu)先，而將中菲關(guān)系置于次要的地位。

（二）菲律賓在經(jīng)濟上更依賴以美國為首的西方陣營

盡管中菲在2000年5月簽署《關(guān)于21世紀雙邊合作框架的聯(lián)合聲明》以后，雙邊關(guān)系得以迅速發(fā)展，但由于美菲特殊關(guān)系的存在，菲律賓長期以來主要側(cè)重于發(fā)展與西方陣營尤其是美國盟國之間的關(guān)系。在亞太地區(qū)，菲律賓的主要經(jīng)濟合作伙伴是日本、澳大利亞、韓國等美國的亞太盟國。作為經(jīng)濟發(fā)展相對落后的東南亞國家，菲律賓的國內(nèi)經(jīng)濟建設(shè)嚴重依賴于各國對菲律賓的官方發(fā)展援助（ODA）。在冷戰(zhàn)期間（1952—1986年），美日兩國對菲發(fā)展援助占雙邊援助來源的81.5%，廣泛用于商品、食品、農(nóng)產(chǎn)品、交通、通信、教育和保健設(shè)施等領(lǐng)域，對二戰(zhàn)后菲律賓的經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要的作用[47]。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，美日仍是菲律賓官方發(fā)展援助的主要來源。1999—2009年，日本政府—日本國際合作署（GOJ—JICA）是菲律賓ODA貸款的最大來源，平均占比達總貸款來源的53%①“18TH ODA Portfolio Review 2009”，National Economic and Development Authority（NEDA），P.5.。除了美日外，由美日主導的亞洲發(fā)展銀行（ADB），以及澳大利亞、韓國等其他美國亞太盟國也是菲律賓ODA的重要來源。相比之下，中國對菲律賓ODA的貢獻盡管在阿羅約政府時期、杜特爾特政府時期有所提升，但遠遠比不上以美國為首的西方陣營。除了官方發(fā)展援助外，美日對菲律賓的外國直接投資（FDI）長期以來也遠超中國。自1995年至2018年的24年間，美國對菲律賓直接投資總額度達130.3億美元，年均投資額5.43億美元；日本對菲律賓直接投資總額達93.487億美元，年均投資額為390萬美元；而中國對菲律賓直接投資總額為6.53億美元，年均投資額為27.2萬美元。如圖1所示，中國對菲律賓投資盡管在1997—1998年亞洲金融危機以及杜特爾特政府時期有所發(fā)展，但相比美日兩國對菲投資額度仍有較大的差距。

圖1 中美日對菲直接投資（FDI）額對比（1995—2018）（單位：百萬美元）

（三）菲律賓在政治安全上對美國亞太聯(lián)盟體系的從屬

美菲密切的安全關(guān)系由《美菲共同防御條約》（MDT）、《美菲部隊訪問協(xié)定》（VFA）、《美菲加強防務(wù)合作協(xié)定》（EDCA）等一系列雙邊安全機制所保障，并通過美菲兩國每年頻繁的聯(lián)合軍事演習、軍事培訓等安全活動以及美國在菲律賓建造的軍事設(shè)施而不斷夯實與持續(xù)深入。即便在杜特爾特總統(tǒng)致力于拉開美菲防務(wù)距離的情況下，兩國的防務(wù)安全合作仍在持續(xù)展開。美菲兩國在2014年以《美菲加強防務(wù)合作協(xié)定》為框架，于2019年1月在菲律賓的邦板牙?。≒ampanga）的巴塞空軍基地（Basa Air Base）建立了軍用物資儲備設(shè)施，并計劃在加延省的倫比亞機場（Lumbia Airport）宿務(wù)的“麥克坦-貝尼托·伊本”空軍基地（Mactan-Benito Ebuen Air Base）建立類似的軍用設(shè)施，以供兩國防務(wù)合作使用①“Philippines-US launch first Edca site in Pampanga”，Philippines Daily Inquirer，January 29，2019.。而在2019年，美菲兩國共開展了281項安全合作活動，包括大量在南海地區(qū)展開的安全演習活動[48]，如若不是2020年新冠肺炎疫情的肆虐，美菲兩國還計劃在2020年將包括海洋安全、反恐、人道主義援助與救災(zāi)等領(lǐng)域的合作活動增加至300項②“Manila，Washington set more war games”，The Manila Times，September 14，2019.。除美菲牢固而穩(wěn)定的同盟關(guān)系外，菲律賓還與日本、澳大利亞等美國其他亞太盟國保持著密切的外交與安全關(guān)系。日本是菲律賓除美國外的另一個重要的伙伴國。2004年11月，阿羅約政府與日本簽署了《日菲經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》，該協(xié)定就日菲在貨物貿(mào)易、海關(guān)程序、服務(wù)貿(mào)易、投資、人員流動等10個領(lǐng)域的合作作出了規(guī)定[49]。2011年，日菲在進一步全面加強雙邊關(guān)系的意愿之下建立了戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。而2013年7月在日本首相安倍晉三訪菲期間，兩國同意全面加強這一戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。隨著中菲矛盾的不斷激化，日菲戰(zhàn)略伙伴關(guān)系逐漸向海上安全合作傾斜，2015年，日菲兩國開始就仿效美菲VAF協(xié)定允許日本使用菲律賓軍事基地展開了談判[50]。

菲律賓與澳大利亞之間也保持著密切的政治安全關(guān)系。2007年5月，《菲律賓—澳大利亞部隊訪問協(xié)定》（Philippines-Australia Status of Visiting Forces Agreement，SOVFA）在澳大利亞的堪培拉簽署。菲律賓國防部長小赫爾莫金尼斯·埃伯丹和澳大利亞國防部長布倫丹·納爾遜在菲律賓總統(tǒng)格洛麗亞·阿羅約與澳大利亞總理約翰·霍華德的見證下簽署了協(xié)議③A major security pact，Manila Times，2 June 2007，retrieved 25 December 2007.。2012年7月24日，菲律賓參議院以17票對1票的表決結(jié)果批準了該協(xié)議，使該條約于2012年9月生效④“Senate ratifies military agreement with Australia that permits visiting troops”. GMA News Online.24 July 2012.。

菲律賓與日本及澳大利亞雙邊安全關(guān)系的加強，使其更加緊密地融入了以美國為核心的“條幅—輪轂”亞太戰(zhàn)略聯(lián)盟體系之中，這一政治安全關(guān)系在菲律賓國內(nèi)強大的親美軍方、國會力量的影響下難以為某一屆政府所改變。這就將菲律賓對外政策牢牢限定在美國亞太戰(zhàn)略體系的框架之中而難以進行調(diào)整。從而，當各方關(guān)系發(fā)生沖突而需要菲律賓作出相應(yīng)政策調(diào)整之時，對于菲律賓政府而言，調(diào)整對華政策是遠比調(diào)整對西方政策更為容易的選擇。

（四）菲律賓民眾在社會認知認同上對西方尤其是美澳的信任度更高

由于中菲兩國長期以來在政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域的交流遠次于菲律賓與美國等西方國家的合作，中菲兩國在社會層面的聯(lián)系程度較低，加上中菲爭議的長期存在，菲律賓民眾對華了解不深、信任程度不高。菲律賓社會氣象站（Social Weather Stations）長期以來密切跟蹤菲律賓民眾的政治社會傾向，通過民意調(diào)查了解菲律賓國內(nèi)民眾對中美等主要大國的信任指數(shù)評分，跟蹤研究民眾對國際政治的認知情況。信任指數(shù)評分在-100至+100之間取值，0為中間值，指數(shù)高于0顯示民眾對該國的信任程度較高，指數(shù)低于0則顯示信任程度較低。

圖2 菲律賓民眾對中美澳認同度指數(shù)（1995-2020）

總而言之，菲律賓在經(jīng)濟、政治安全以及社會文化各方面受西方尤其是美國的影響非常大，它在外交政策上無法跳出美國亞太戰(zhàn)略框架，無法執(zhí)行自主外交政策。而中國在菲律賓國內(nèi)相對薄弱的經(jīng)濟影響及社會文化基礎(chǔ)，以及中菲爭議的存在，在菲律賓國內(nèi)激烈的政治權(quán)力斗爭中極容易成為反對派攻擊政府的對象。此時，如果菲律賓執(zhí)政者在國內(nèi)經(jīng)濟社會政策中未能良好地完成促進國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展、提高人民生活水平的根本任務(wù)，加上菲律賓國內(nèi)因長期的家族政治文化而難以根除的貪污腐敗丑聞，菲律賓執(zhí)政者為了維持自身的執(zhí)政地位，安撫其他幾大政治力量，轉(zhuǎn)移國內(nèi)民眾的注意力，很容易選擇在對華政策上做文章。

五、南海問題上菲律賓對華政策前瞻

美國拜登政府執(zhí)政以后，美國亞太戰(zhàn)略的推行將更加倚重菲律賓等地區(qū)盟友在南海問題等地區(qū)熱點問題上的配合。隨著菲律賓杜特爾特政府任期即將結(jié)束，南海問題上菲律賓未來對華政策的走向如何，與新一任政府能否協(xié)調(diào)好與影響菲律賓政治走向的四重力量之間的關(guān)系密切相關(guān)。如果菲律賓新任政府難以有效協(xié)調(diào)與政治家族、軍方、美國之間的利益關(guān)系，且難以處理好菲律賓國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展、社會問題，那么，執(zhí)政者為了維護其執(zhí)政地位，將極有可能在對華政策上做文章。

（一）菲律賓南海聲索極有可能繼續(xù)升級發(fā)展

杜特爾特政府繼承了菲律賓歷屆政府一貫以來的南海政策，且承認前任政府所形成的菲律賓的所謂“既得利益”。但為了糾正前任政府因為跳躍性過大所造成的中菲關(guān)系緊張以及政策僵化，杜特爾特政府暫時停下了繼續(xù)推進的步伐，以穩(wěn)定對華關(guān)系，在防止因中菲關(guān)系的惡化給菲律賓國家安全造成嚴重危機的基礎(chǔ)上促進其國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展及其他政策的施展。

菲律賓南海聲索目前雖然暫停，但隨著菲律賓國內(nèi)政府權(quán)力斗爭進入白熱化，以及南海仲裁案“裁決”在媒體渲染下，菲律賓國內(nèi)民眾逐漸固化爭議地區(qū)屬于菲律賓的認知，各界出現(xiàn)不少要求政府根據(jù)“裁決”進一步強化南海“管轄權(quán)”的聲音。菲律賓政府換屆以后，能否壓制這種聲音猶未可知，當中菲再次在爭議海域發(fā)生矛盾之時，菲律賓民眾將可能在南海問題上產(chǎn)生要求政府維護“主權(quán)”的認知。當這種社會認知遭遇菲律賓國內(nèi)政治權(quán)力斗爭以及美國政策引導的雙重壓力，極易成為南海問題上菲律賓新政府對華政策采取更強硬甚至激進立場的推手。從而，菲律賓新政府在南海聲索上繼續(xù)升級發(fā)展的可能性極大。

（二）2022年大選后新政府能否妥善處理幾重力量將決定其對華政策走向

在未來2022年的菲律賓大選中，除了與杜特爾特總統(tǒng)聯(lián)盟、具有對華友好立場的政治家族外，一些具有明顯反華、反杜特爾特傾向的政治家族也將角逐菲律賓總統(tǒng)寶座。杜特爾特政府的反對派阿基諾家族、羅哈斯家族、阿斯敏納（Osmena）家族、埃斯特拉達家族等盡管在2019年的中期選舉中失利，但僅一次選舉并不能根本動搖這些家族在其傳統(tǒng)勢力范圍內(nèi)的影響，其家族成員的長期任職，已經(jīng)使整個家族的勢力觸延至各地區(qū)的政治、經(jīng)濟、社會等方方面面。在2022年的大選中，這些家族仍有可能卷土重來，圍繞大選展開新一輪的政治角逐。屆時，不僅新的總統(tǒng)可能為了標榜自身不同于前任的特色而對前任政府的政策作出調(diào)整，而且，不僅是杜特爾特的反對派家族，即便是與杜特爾特結(jié)盟的政治家族，也具有比杜特爾特本人更強的親美傾向。當新上任的政府難以協(xié)調(diào)國內(nèi)政治家族、軍方錯綜復雜的利益訴求，加上美國亞太政策的施壓，新任政府將極有可能在南海問題上調(diào)整對華政策以滿足國內(nèi)幾大政治力量的利益訴求。

（三）美國拜登政府南海政策對菲律賓外交政策的施壓

在拜登政府執(zhí)政下，美國南海政策將呈現(xiàn)“奧巴馬+特朗普”組合升級版的特征。一方面，拜登政府在人事任命上啟用包括杰克·沙利文（Jake Sullivan）、埃利·拉特納（Ely Ratner）等大量奧巴馬政府時期的建制派精英，預示著奧巴馬政府時期美國以南海問題為抓手遏制中國的“亞太再平衡”戰(zhàn)略的回歸；另一方面，拜登政府及其高級官員明確表示美國將繼續(xù)執(zhí)行特朗普政府時期的對華政策，包括在南海問題上的強硬立場[52]。這意味著，拜登執(zhí)政下美國的南海政策將是繼承奧巴馬與特朗普兩任政府南海政策的升級發(fā)展版本。它比奧巴馬政府南海政策在對華立場上更強硬，比特朗普政府南海政策更加專業(yè)，從而可能形成一種局面：在南海爭議的立場上繼續(xù)以南海仲裁案所謂“裁決”以及美國國務(wù)院2020年7月13日發(fā)布的涉南海聲明為基礎(chǔ)，在力量上維持美國前沿軍事存在的基礎(chǔ)上更加注重依靠與扶持亞太地區(qū)組成的反華安全聯(lián)盟，在策略上更加注重“規(guī)則+法律+輿論”這一不容易使中美兩國陷入直接的軍事沖突危險，而又容易憑借其強大的國際輿論力量在政治外交場合勝出的方式繼續(xù)展開中美南海博弈。屆時，美國南海政策不僅更加需要菲律賓等地區(qū)盟友的配合，也與菲律賓固有的南海政策更加相符，該政策既注重于通過國際規(guī)則約束中國強大的軍事力量、減少中菲兩國直接軍事沖突給菲律賓國家安全造成的毀滅性打擊，又能夠充分發(fā)揮菲律賓作為弱小國家的特長。當美國以其強大的政治、經(jīng)濟以及輿論力量幫助菲律賓加強與中國的博弈，中國將面臨更大的國際輿論壓力[53]。

綜上，在菲律賓政府即將換屆，友華且具有強烈反美民族主義情緒的杜特爾特總統(tǒng)卸任以后，菲律賓繼任總統(tǒng)在南海問題上的對華政策可能在菲律賓國內(nèi)要求對華強硬的輿論壓力及美國南海政策的引導下形成相對強硬的對華立場。屆時，菲律賓繼任者在對華政策上能夠具有多大的回旋余地，將取決于新政府能否通過國內(nèi)政治經(jīng)濟政策滿足國內(nèi)民眾日益增長的經(jīng)濟社會需求，以及能否順利協(xié)調(diào)好與政治家族、軍方及美國等三大政治力量之間的利益關(guān)系。

六、結(jié)論

南海問題上菲律賓對華政策的走向數(shù)次影響到中菲關(guān)系、中國周邊外交環(huán)境以及南海地區(qū)安全局勢，造成中國南海維權(quán)更大的國際壓力。阿羅約政府友華南海政策調(diào)整的失敗，是因為其未能通過國內(nèi)政治經(jīng)濟政策滿足菲律賓民眾經(jīng)濟社會需求，為了維持執(zhí)政地位而對反對派政治家族、軍方以及美國利益進行妥協(xié)。而阿基諾三世總統(tǒng)在無法實現(xiàn)改善國內(nèi)經(jīng)濟社會現(xiàn)狀的情況下，直接作出了犧牲對華關(guān)系以迎合政治家族、軍方及美國利益訴求的決策，成為三重政治力量的代理。而杜特爾特政府溫和南海政策的實施，以其國內(nèi)經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展及較高的民意支持為根基。未來，菲律賓南海政策的走向?qū)⑷Q于總統(tǒng)能否協(xié)調(diào)好影響菲律賓政治走向的家族、軍方、美國的利益關(guān)系，以及能否滿足菲律賓民眾的利益訴求。

歷屆菲律賓政府通過“搭積木法”不斷繼承發(fā)展南海主權(quán)主張。在杜特爾特政府時期，南海仲裁案所謂的“裁決”仍然是菲律賓在南海聲索方面堅持的基礎(chǔ)，而且通過這一時期的調(diào)整，下一任政府上臺后極有可能因國內(nèi)政治權(quán)力斗爭的壓力、輿論的推動在主權(quán)聲索方面繼續(xù)向前邁進。而拜登政府執(zhí)政下美國“奧巴馬+特朗普”南海政策的組合升級版遇到菲律賓政府換屆，美菲兩國共同倡導、得到美國地區(qū)盟友配合的新一輪“外交+法律+輿論”斗爭即將在南海地區(qū)掀起，必將給中國南海維權(quán)帶來更大的外交與輿論壓力。從而，中國必須做好相應(yīng)的應(yīng)對準備：第一，必須意識到菲律賓“搭積木法”南海主權(quán)聲索的升級趨勢，堅決制止菲律賓侵犯中國主權(quán)的任何一步舉措；第二，密切關(guān)注菲律賓幾大核心政治力量的利益訴求以及它們與新政府之間的關(guān)系，并為菲律賓政府換屆后美菲南海政策的協(xié)調(diào)以及“外交+法律+輿論”南海政策推行可能給中國造成的不利局面做好應(yīng)對準備；第三，密切關(guān)注菲律賓國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，加強對菲律賓官方發(fā)展援助（ODA）以促進菲律賓經(jīng)濟社會發(fā)展；第四，加深與菲律賓社會各界的交流往來，增進中菲社會之間的相互了解與信任。