河北省扶貧小額信貸績(jī)效評(píng)價(jià)研究綜述

田婕 韓雪梅 李濤

摘 要：脫貧攻堅(jiān)已進(jìn)入決勝階段，扶貧小額信貸作為金融扶貧創(chuàng)新產(chǎn)品在促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮的效用如何，有待進(jìn)行合理的績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)扶貧小額信貸政策在河北省的發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行梳理，對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)專家學(xué)者在財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)和扶貧小額信貸等方面的研究成果進(jìn)行歸納分析，以期為扶貧小額信貸績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立提供借鑒。

關(guān)鍵詞：扶貧小額信貸;績(jī)效評(píng)價(jià);脫貧攻堅(jiān)

扶貧小額信貸，是在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中創(chuàng)新的金融扶貧產(chǎn)品，是具有中國(guó)特色的金融服務(wù)措施，是為建檔立卡貧困戶提供的精準(zhǔn)金融服務(wù)產(chǎn)品，其特點(diǎn)非常明顯：金額固定，為5萬(wàn)元以下;借款期限長(zhǎng)，為3年期以內(nèi);手續(xù)簡(jiǎn)便，免擔(dān)保免抵押;借款成本低，基準(zhǔn)利率發(fā)放、財(cái)政貼息;風(fēng)險(xiǎn)低，縣建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。扶貧小額信貸作為金融扶貧精準(zhǔn)服務(wù)機(jī)制，引導(dǎo)金融資金投入貧困地區(qū)和建檔立卡貧困戶。至2016年底，河北省扶貧小額信貸規(guī)模位居全國(guó)第2位，累計(jì)放貸166.4億元，惠及貧困戶46.26萬(wàn)戶，覆蓋全省65個(gè)貧困縣，65個(gè)縣全部建立了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金總規(guī)模達(dá)13.22億元。2018年，河北省小額信貸放貸13.38億元，支持建檔立卡貧困戶3.39萬(wàn)戶，戶均貸款余額3.95萬(wàn)元?！笆濉逼陂g，河北省全省扶貧小額信貸累計(jì)發(fā)放384.4億元。

一、扶貧小額信貸的發(fā)展背景

黨的十八大以來(lái)，為全面建成小康社會(huì)，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將脫貧攻堅(jiān)提升到治國(guó)理政的戰(zhàn)略高度。黨的十九大報(bào)告中首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完全符合我國(guó)國(guó)情和9億農(nóng)民的熱切期盼。2019年“兩會(huì)”期間，習(xí)近平總書記指出，“要把脫貧攻堅(jiān)同實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合起來(lái)。”今明兩年是全面建成小康社會(huì)的決勝期，打贏脫貧攻堅(jiān)這場(chǎng)硬仗，推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵是抓好落地、落實(shí)。2020年是脫貧攻堅(jiān)的決勝之年，新冠肺炎疫情的全球蔓延為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)帶來(lái)了新的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，習(xí)近平總書記對(duì)扶貧小額信貸做出重要指示和批示，必須加大金融扶貧政策支持力度，充分發(fā)揮扶貧小額信貸的優(yōu)勢(shì)，助力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

2014年12月，國(guó)務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)五部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見》（國(guó)開辦發(fā)〔2014〕78號(hào)）。在該指導(dǎo)意見中，落實(shí)精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)新發(fā)展，針對(duì)建檔立卡貧困戶，拓展金融扶貧措施，量身打造金融創(chuàng)新產(chǎn)品，“對(duì)符合貸款條件的建檔立卡貧困戶提供5萬(wàn)元以下、期限3年以內(nèi)的信用貸款?！敝С钟幸庠傅慕n立卡戶，根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，激發(fā)創(chuàng)業(yè)潛力，增加家庭收入。扶貧小額信貸成為精準(zhǔn)扶貧的重要金融措施，以其便捷、及時(shí)、服務(wù)面廣的優(yōu)勢(shì)，成為精準(zhǔn)扶貧的重要金融途徑之一。扶貧小額信貸用于建檔立卡戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不能用于非生產(chǎn)性支出。

2015年11月，中共中央國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》指出，到2020年，農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)“兩不愁，三保障”。加大金融扶貧力度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)商業(yè)性、政策性、開發(fā)性、合作性等各類金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)扶貧開發(fā)的金融支持。支持農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行等金融機(jī)構(gòu)為貧困戶提供免抵押、免擔(dān)保的扶貧小額信貸，由財(cái)政按基礎(chǔ)利率貼息。扶貧小額信貸政策特點(diǎn)固定為“5萬(wàn)元以下、3年期以內(nèi)、免擔(dān)保免抵押、基準(zhǔn)利率發(fā)放、財(cái)政貼息、縣建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金”，之后一直延續(xù)發(fā)展。

2020年6月，銀保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、人民銀行、國(guó)務(wù)院扶貧辦四部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善扶貧小額信貸有關(guān)政策的通知》（銀保監(jiān)發(fā)〔2020〕28號(hào)）。助力決勝脫貧攻堅(jiān)，做好與鄉(xiāng)村振興金融扶持政策的銜接，延續(xù)扶貧小額信貸政策“進(jìn)一步堅(jiān)持扶貧小額信貸政策，進(jìn)一步擴(kuò)大扶貧小額信貸支持對(duì)象，進(jìn)一步延長(zhǎng)受疫情影響還款困難的扶貧小額信貸還款期限，進(jìn)一步滿足扶貧小額信貸需求，進(jìn)一步做好扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)防控工作，進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧小額信貸工作組織領(lǐng)導(dǎo)”。

各省市根據(jù)中央文件精神制定地方政策，以河北省為例制定了以下政策。

2015年，《中共河北省委、河北省人民政府關(guān)于堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中提到，“建立和完善貧困地區(qū)扶貧貸款財(cái)政貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和融資擔(dān)保機(jī)制，支持農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄銀行等金融機(jī)構(gòu)為有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力的建檔立卡貧困戶提供5萬(wàn)元以下、3年期以內(nèi)、免擔(dān)保、免抵押的扶貧小額信貸，由財(cái)政按基礎(chǔ)利率貼息?！?/p>

2016年，河北省扶貧辦印發(fā)《河北省扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金管理辦法（試行）》，對(duì)于建檔立卡戶的扶貧小額信貸發(fā)生的壞賬損失資金及其孳生的存款利息進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。緩解小額信貸發(fā)放銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步提高了銀行的發(fā)放積極性。

2017年，河北省根據(jù)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、人民銀行、保監(jiān)會(huì)、國(guó)務(wù)院扶貧辦的《關(guān)于促進(jìn)扶貧小額信貸健康發(fā)展的通知》文件精神，結(jié)合自身實(shí)際情況，制定了扶貧小額信貸的相關(guān)實(shí)施辦法，強(qiáng)調(diào)在脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)保持扶貧小額信貸支持政策不變、力度不減。

2020年，河北省扶貧辦、河北銀保監(jiān)局、省地方金融監(jiān)督管理局、省財(cái)政廳四部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)扶貧小額信貸增量提升的六條措施》。充分發(fā)揮金融對(duì)扶貧工作的助力作用，六項(xiàng)措施保障2020年扶貧小額信貸工作，助推全省決勝脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

二、國(guó)內(nèi)外研究動(dòng)態(tài)及綜述

國(guó)際上小額信貸在一些國(guó)家有成功的實(shí)際案例，專家學(xué)者對(duì)小額信貸的研究也比較豐富，從小額信貸的形式、實(shí)現(xiàn)路徑、風(fēng)險(xiǎn)管控等多角度對(duì)小額信貸進(jìn)行了研究。20世紀(jì)90年代初，孟加拉小額信貸模式引入我國(guó)之后，國(guó)家非政府組織對(duì)小額信貸的研究較多，民間小額信貸機(jī)構(gòu)也廣泛發(fā)展。與這些小額信貸不同的是，本文中的扶貧小額信貸是針對(duì)精準(zhǔn)扶貧的特色金融產(chǎn)品，其政策性較強(qiáng)，是為了助推我國(guó)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，加大金融政策支持、財(cái)政貼息的新生財(cái)政資金項(xiàng)目。扶貧小額信貸是中國(guó)特色扶貧金融產(chǎn)品，國(guó)外學(xué)者對(duì)于扶貧小額信貸及其績(jī)效評(píng)價(jià)的研究很少。國(guó)內(nèi)相關(guān)研究主要集中在對(duì)小額信貸供需結(jié)構(gòu)的研究;扶貧小額信貸重要性論證和發(fā)展模式選擇等方面的研究;績(jī)效評(píng)價(jià)方面有少量的財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)和金融扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)的研究。

通過(guò)查詢中國(guó)知網(wǎng)、萬(wàn)方等數(shù)據(jù)庫(kù)，有關(guān)于扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)研究成果主要有以下三個(gè)方面。

（一）財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)

張迪（2018）在《財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策》中指出，財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)中存在“績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)通用化”“評(píng)價(jià)主體單一”等問題;高波、王善平（2014）《財(cái)政扶貧資金綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究》提出財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)包含經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效和環(huán)境績(jī)效三個(gè)方面?！毒珳?zhǔn)扶貧視角下財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建——以云南??？菖縣為例》的作者李鵬杰（2017）在國(guó)務(wù)院扶貧辦“精準(zhǔn)扶貧成效評(píng)估表”的基礎(chǔ)上，構(gòu)建出符合云南省的可操作的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

上述研究成果，對(duì)本課題績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立具有一定的借鑒作用，但是上述研究對(duì)象為財(cái)政扶貧資金，扶貧小額信貸與其具有較大差異。財(cái)政扶貧資金是國(guó)家對(duì)貧困地區(qū)的直接投入，由國(guó)家無(wú)償提供，不要求償還本金，惠及整個(gè)貧困地區(qū)，主要體現(xiàn)的是資金的“輸血”功能。扶貧小額信貸針對(duì)的是有需求的、由生產(chǎn)能力的、有償還能力的貧困農(nóng)戶，要求貸款農(nóng)戶到期還本，主要體現(xiàn)的是資金的“造血”功能。扶貧小額信貸中的財(cái)政貼息和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金屬于財(cái)政扶貧資金范疇。

（二）金融扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)

郭艷芳（2017）在《新疆少數(shù)民族地區(qū)金融扶貧績(jī)效研究》一文中，利用DEA模型測(cè)算金融扶貧數(shù)據(jù)，分析金融扶貧在新疆少數(shù)民族地區(qū)的宏觀績(jī)效，同時(shí)運(yùn)用CSI評(píng)價(jià)法，衡量金融扶貧在新疆少數(shù)民族地區(qū)的微觀績(jī)效。本文中的金融扶貧包含扶貧小額信貸和產(chǎn)業(yè)扶貧以及異地搬遷等政策性扶貧;魏亮（2018）在南陵縣精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，通過(guò)對(duì)小額信貸存在的問題進(jìn)行分析，找出產(chǎn)生問題的原因，提出進(jìn)一步改進(jìn)小額信貸支持精準(zhǔn)扶貧的措施?！赌狭昕h小額信貸支出精準(zhǔn)扶貧的效果研究》的研究側(cè)重點(diǎn)在于小額信貸的扶貧效果改進(jìn)方面，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)的涉及不深。曹?。?017）在《金融扶貧績(jī)效評(píng)估及模式選擇——以阜陽(yáng)市為例》一文中，選擇阜陽(yáng)市為研究區(qū)域，通過(guò)構(gòu)建的績(jī)效評(píng)估體系，對(duì)金融扶貧績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行分析，提出金融扶貧模式的選擇。

上述研究成果從金融扶貧的不同角度進(jìn)行論述，對(duì)扶貧小額信貸的績(jī)效評(píng)價(jià)也有所涉及，對(duì)扶貧小額信貸績(jī)效評(píng)價(jià)的研究具有很好的借鑒作用。但由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等不同，建檔立卡貧困戶對(duì)信貸資金的使用方向不盡相同，扶貧小額信貸量化細(xì)化的績(jī)效目標(biāo)有所差別，構(gòu)建的績(jī)效評(píng)價(jià)體系就存在差異。本文的研究對(duì)象界定為河北省扶貧小額信貸的績(jī)效評(píng)價(jià)，在借鑒的基礎(chǔ)上，還需要大量的實(shí)地調(diào)研，選取河北省典型案例進(jìn)行分析，構(gòu)建符合區(qū)域特色的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

（三）信貸扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)

通過(guò)查詢中國(guó)知網(wǎng)、萬(wàn)方等數(shù)據(jù)庫(kù)，以扶貧小額信貸作為關(guān)鍵詞進(jìn)行查詢，有關(guān)扶貧小額信貸研究的成果主要集中在2018年之后，但是有關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容很少。

曾小溪、孫凱（2018）（《扶貧小額信貸精準(zhǔn)扶貧落實(shí)研究》）對(duì)寧夏地區(qū)扶貧小額信貸政策落實(shí)情況進(jìn)行調(diào)研，針對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題提出改進(jìn)建議。閆杰等人（2019）在《扶貧小額信貸、農(nóng)戶收入與反貧困績(jī)效》中運(yùn)用PSM和OLS回歸模型對(duì)扶貧小額信貸與農(nóng)戶收入進(jìn)行評(píng)估，研究結(jié)果顯示扶貧小額信貸對(duì)農(nóng)戶具有增收效果;牛唯芳、楊建飛（2019）（《小額信貸的績(jī)效評(píng)估》），也是采用OLS回歸模型評(píng)估小額信貸的收入效應(yīng)。楊洪平（2019）（《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)扶貧小額信貸工作的調(diào)研報(bào)告》）對(duì)重慶市扶貧小額信貸現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，對(duì)如何鞏固扶貧成效，用好小額信貸政策提出了對(duì)策建議;郭冬泉（2020）（《我國(guó)扶貧小額信貸主要政策及典型案例分析》）分析了扶貧小額信貸政策執(zhí)行情況和典型案例，提出政策推進(jìn)過(guò)程中的完善建議。

上述研究成果中針扶貧小額信貸政策的落實(shí)和推進(jìn)角度進(jìn)行的研究，對(duì)扶貧小額信貸績(jī)效評(píng)價(jià)中的過(guò)程評(píng)價(jià)具有很好的參考價(jià)值;針對(duì)收入效應(yīng)角度的研究，對(duì)扶貧小額信貸績(jī)效評(píng)價(jià)中的效果評(píng)價(jià)具有很好的參考價(jià)值。

三、扶貧小額信貸績(jī)效評(píng)價(jià)的研究?jī)r(jià)值

近年來(lái)，資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)在國(guó)內(nèi)外受到廣泛重視，財(cái)政性資金的績(jī)效評(píng)價(jià)更是重中之重。2015年，新預(yù)算法要求公共財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理要貫穿預(yù)算活動(dòng)整個(gè)過(guò)程;2017年，十九大報(bào)告指出，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。2018年，全國(guó)“兩會(huì)”政府工作報(bào)告中也提到，加強(qiáng)扶貧資金整合和績(jī)效管理。深入貫徹黨的十九大精神，在績(jī)效評(píng)價(jià)方面繼續(xù)進(jìn)行探索和創(chuàng)新，將績(jī)效管理提升到新的高度，全面實(shí)施績(jī)效管理，使財(cái)政資金花得其所、用得安全，保障社會(huì)資源合理配置和有效使用。2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》中提到，“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署”，“把全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理各項(xiàng)措施落到實(shí)處，為決勝全面建成小康社會(huì)、奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！?019年河北省省委省政府印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見》，以“更好地發(fā)揮財(cái)政政策效用、推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效”。在這樣的政策背景下，扶貧小額信貸資金績(jī)效評(píng)價(jià)的研究具有較強(qiáng)的學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

河北省以保定地區(qū)和張家口、承德壩上地區(qū)為研究重點(diǎn)，研究對(duì)象的選取具有代表性，既包含國(guó)家政策性金融扶貧實(shí)驗(yàn)示范區(qū)，也包含國(guó)家集中連片的深度貧困區(qū)。保定市在2016年被列為“全國(guó)政策性金融扶貧實(shí)驗(yàn)示范區(qū)”，其扶貧小額信貸是對(duì)政策性金融扶貧的有益補(bǔ)充。張家口、承德地區(qū)有集中連片的深度貧困區(qū)，是河北省脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)區(qū)域，需要加大扶貧小額信貸支持力度。扶貧重點(diǎn)區(qū)域的扶貧小額信貸研究示范效應(yīng)明顯。2020年2月29日，河北省全部貧困縣摘帽脫貧。為了鞏固脫貧成果，河北省出臺(tái)政策“摘帽不摘責(zé)任，摘帽不摘政策，摘帽不摘幫扶，摘帽不摘監(jiān)管”，扶貧小額信貸在精準(zhǔn)防貧方面，支持政策不變、力度不減，從精準(zhǔn)防貧視角對(duì)這些地區(qū)的扶貧小額信貸進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)研究具有應(yīng)用價(jià)值，提高扶貧小額信貸使用效益，為防止返貧，鞏固脫貧成果持續(xù)發(fā)揮效應(yīng)。

綜上所述，扶貧小額信貸資金規(guī)模大、覆蓋的貧困戶多，在脫貧攻堅(jiān)階段成效顯著，也將在鞏固脫貧成果和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮積極的作用。但是，大量的扶貧小額信貸資金審批及撥付過(guò)程是否規(guī)范高效，使用是否安全合理，需要進(jìn)行客觀有效的評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)扶貧小額信貸使用過(guò)程的評(píng)價(jià)，旨在提高信貸資源配置的效率和效果。

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