日本公共養(yǎng)老金制度的未來
——基于《2019年公共養(yǎng)老金的政府精算報(bào)告》的分析

■文／高山憲之 譯／王新梅

研究日本厚生勞動(dòng)省發(fā)布的《2019年公共養(yǎng)老金的政府精算報(bào)告》，有3個(gè)主要發(fā)現(xiàn)，需要重新審視日本公共養(yǎng)老金制度的未來。

替代率意外“上升”

日本在2004 年對(duì)公共養(yǎng)老金實(shí)施了激烈的根本性改革，其核心內(nèi)容是：從2017 年起，繳費(fèi)率固定不變，此后保障養(yǎng)老金財(cái)政收支平衡的著眼點(diǎn)將實(shí)質(zhì)性地從待遇確定型變成繳費(fèi)確定型，即從傳統(tǒng)的調(diào)節(jié)繳費(fèi)變成了調(diào)節(jié)待遇，并且這種調(diào)節(jié)采用的是“自動(dòng)平衡機(jī)制”（今后在實(shí)施調(diào)節(jié)時(shí)，無需再像過去那樣在國會(huì)上一一討論和審批通過）。自動(dòng)平衡機(jī)制將使“典型家庭”（繳費(fèi)40年的雇員與全職家庭主婦構(gòu)成的家庭）以及65 歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金人員的養(yǎng)老金替代率由原來的60%下降到50%。根據(jù)2004 年的精算報(bào)告，預(yù)計(jì)從2005年起，養(yǎng)老金替代率的實(shí)際值將會(huì)每年都減少0.9%，下降幅度具體由人口結(jié)構(gòu)的變化（繳費(fèi)人數(shù)以及未來年度的65 歲人的預(yù)期壽命）來決定。

然而，在過去的15 年里，實(shí)際狀況與2004 年的預(yù)期正好相反。因?yàn)榈?013 年為止，日本一直都處于通貨緊縮期，按照當(dāng)初的設(shè)定，自動(dòng)平衡機(jī)制就一直處于暫停狀態(tài)。與此同時(shí)，養(yǎng)老金待遇的調(diào)節(jié)一直都與物價(jià)同步。但是，在職職工稅后的名義工資的下降比物價(jià)的下降幅度還要大。其結(jié)果，厚生年金（覆蓋私人部門雇員的公共養(yǎng)老金）制度中“典型家庭”的替代率就由2004年的59%上升到了2019 年的62%。這個(gè)結(jié)果違背了2004 年改革的初衷。如果日本還想堅(jiān)持2004 年改革方案的基本原則的話，就需要重新設(shè)計(jì)自動(dòng)平衡機(jī)制的啟用條件，使這個(gè)制度在通貨緊縮時(shí)也適用。

削減待遇水平

2019 年的精算報(bào)告在預(yù)測(cè)未來日本公共養(yǎng)老金財(cái)政的可持續(xù)性時(shí)，對(duì)各項(xiàng)參數(shù)作了以下假設(shè)。第一，使用了日本國立人口與社會(huì)保障研究所2017 年的人口預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)：有高位、中位、低位3 個(gè)水平的預(yù)測(cè)值。以中位預(yù)測(cè)為例，在2065 年，總和生育率將為1.44，出生時(shí)點(diǎn)的預(yù)期壽命為男性84.95 歲，女性91.35 歲。第二，對(duì)于勞動(dòng)參與率假設(shè)了兩種情況，一個(gè)是未來會(huì)升高，另一個(gè)是將保持在2017 年的水平，一直不變。以前者為例，到2040 年65－69歲人口的勞動(dòng)參與率，男性將穩(wěn)定地升高到72%，女性將達(dá)到54%。第三，對(duì)于年實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長率，從-0.5%到0.9%共設(shè)定了6 組參數(shù)。例如，其中的第三組參數(shù)是：物價(jià)1.2%，工資2.3%，投資回報(bào)率4.0%，經(jīng)濟(jì)增長率1.6%；第四組參數(shù)是物價(jià)0.5%，工資0.9%，投資回報(bào)率1.3%，經(jīng)濟(jì)增長率為零。其中工資增長率、投資回報(bào)率和經(jīng)濟(jì)增長率均為名義增長率。

在上述假設(shè)下，精算報(bào)告考察了在未來的100 年里，以下兩個(gè)目標(biāo)是否可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)：一是公共養(yǎng)老金的財(cái)政可持續(xù)；二是在當(dāng)前厚生年金制度的設(shè)計(jì)保持不變的情況下，“典型家庭”的替代率保持在50%以上。其結(jié)果是：在勞動(dòng)參與率升高的第一組到第三組參數(shù)下，上述兩個(gè)目標(biāo)均可實(shí)現(xiàn)。但是在勞動(dòng)參與率不變的第四組情況下，上述兩個(gè)目標(biāo)不能同時(shí)實(shí)現(xiàn)。這樣女性與老年男性較高的勞動(dòng)參與率對(duì)于未來公共養(yǎng)老金財(cái)政的可持續(xù)性將起決定性作用。然而，財(cái)政的可持續(xù)并不一定意味著待遇水平是適當(dāng)?shù)摹Ｉ鲜?0%的替代率（第一層的基礎(chǔ)養(yǎng)老金與第二層的收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老金的總和）指的是未來的“典型家庭”的替代率的下限。但是對(duì)于基礎(chǔ)養(yǎng)老金，政府并沒有提供最低保障。

根據(jù)2019 年精算報(bào)告，以2019 年的工資水平計(jì)算，“典型家庭”的第一、二層（基礎(chǔ)養(yǎng)老金和收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老金）養(yǎng)老金收入的總和將減少20%，由2019 年的每月22 萬日元降低到2047年的17.7 萬日元。其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金的下降幅度將大于收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老金，由2019 年每人每月6.5 萬日元下降到2047 年的4.6 萬日元，在28 年里減少近30%（見附表）。

財(cái)政的可持續(xù)性是保障養(yǎng)老金制度健康運(yùn)營的最重要因素之一。從上世紀(jì)90 年代初的經(jīng)濟(jì)泡沫破裂開始，日本生育率開始下降、老齡化進(jìn)程加快，養(yǎng)老金財(cái)政一直都面臨著不可持續(xù)的威脅。本來期待著2004 年導(dǎo)入的自動(dòng)平衡機(jī)制能有效地解決這個(gè)難題，但是2019 年精算報(bào)告卻顯示，這個(gè)機(jī)制的效果“太強(qiáng)了”，造成了養(yǎng)老金待遇水平的急劇下降。這將使那些僅參加了基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度而未參加收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老金制度參保者的待遇水平過低。他們大多是自我雇傭者、非正規(guī)就業(yè)者等。

需要說明的是，每人每月4.6 萬日元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入是稅前收入，從中還需要扣除社保繳費(fèi)，那時(shí)，將會(huì)下降到不足4 萬日元，遠(yuǎn)不能保障這些退休老人的最低生活。在2019 年，單身退休老人每月的衣、食、住的基礎(chǔ)消費(fèi)大約是5.2 萬日元。因此，或許需要另外建立一個(gè)最低養(yǎng)老金制度來防范自動(dòng)平衡機(jī)制所引發(fā)的這種副作用。

延長工作年數(shù)

2019 年精算報(bào)告還揭示出：要想保證雇員在65 歲退休時(shí)，“典型家庭”目前62%的替代率不變的話，必須實(shí)施延長工作年數(shù)的政策。假設(shè)在2019年財(cái)政年度，“典型家庭”的這對(duì)夫婦為20 歲，并開始為厚生年金制度繳費(fèi)。假設(shè)基礎(chǔ)養(yǎng)老金繳費(fèi)年數(shù)的上限從目前的40 年提高到45 年，并且對(duì)于65 歲及以上的參保者所實(shí)施的收入檢查制度（對(duì)于65 歲以上既領(lǐng)著公共養(yǎng)老金也同時(shí)在工作的老年人，工作收入超過一定額度時(shí)，養(yǎng)老金收入將被削減）被廢除的話，那么這對(duì)夫婦在第三組參數(shù)下要想獲得62%的替代率時(shí)所需要的繳費(fèi)年數(shù)是45 年10 個(gè)月；而在第五組參數(shù)下，是47 年3 個(gè)月。也就是說，現(xiàn)在的年輕一代如果工作年數(shù)能夠比上一代（20 歲開始工作，不間斷繳費(fèi)40 年，從65 歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金）延長的話，那么他們將來的養(yǎng)老金收入的實(shí)際值就可以與上一代相同。

厚生年金的替代率和基于2019 年工資計(jì)算的養(yǎng)老金收入

日本人的預(yù)期壽命從1947 年開始就一直在增加，未來還會(huì)進(jìn)一步增加。在這種情況下，如果繳費(fèi)年數(shù)不變、繳費(fèi)率也不變的話，日本人的養(yǎng)老金待遇的實(shí)際值將可能會(huì)下降。因此，為了同時(shí)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)相互競爭的政策目標(biāo)（既要保證財(cái)政的可持續(xù)性、也要保證待遇水平的適當(dāng)性），延長工作年數(shù)肯定是必要的，這也是2019 年精算報(bào)告所推薦的最佳政策。

提高領(lǐng)取養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)年齡

2019 年精算報(bào)告沒有對(duì)提高開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)年齡（從現(xiàn)行的65歲進(jìn)一步提高）的問題進(jìn)行討論。政府的基本立場是對(duì)于開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡的選擇，仍完全由參保者個(gè)人決定。政府的這種態(tài)度主要起因于以下3 個(gè)社會(huì)背景。第一，對(duì)于政府來說，想要落實(shí)任何提高領(lǐng)取年齡的改革在政治上都是非常困難的，這樣的改革是極其不受歡迎的。第二，長期來看，在繳費(fèi)率固定、并有自動(dòng)平衡機(jī)制的體制下，任何提高領(lǐng)取年齡的改革對(duì)于改善養(yǎng)老金財(cái)政的可持續(xù)性的效果都是微弱的。第三，受到提高領(lǐng)取年齡政策影響的人是現(xiàn)在和未來的繳費(fèi)者，對(duì)于已領(lǐng)取養(yǎng)老金的人沒有任何損失。如果改革，或許會(huì)深化代際間的沖突。

現(xiàn)在，日本人可以選擇在60—70歲之間的任何年齡開始領(lǐng)取公共養(yǎng)老金，領(lǐng)取年齡低，每月領(lǐng)到的養(yǎng)老金數(shù)額就會(huì)少；領(lǐng)取年齡高，領(lǐng)到的養(yǎng)老金數(shù)額就多。從2022 年財(cái)政年度起，開始領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡的上限將提高到75歲。如果一個(gè)雇員一直工作到70 歲，把開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡比65 歲延遲5 年，那么他每月能領(lǐng)到的養(yǎng)老金將比65 歲開始領(lǐng)取時(shí)增加42%。如果延遲10 年，到75 歲才開始領(lǐng)取的話，與65 歲開始領(lǐng)取時(shí)相比，養(yǎng)老金將增加84%。以上這些數(shù)值的計(jì)算，都假設(shè)在未來日本將廢除現(xiàn)行的對(duì)于65 歲及以上老年人的工作收入檢查制度。這個(gè)制度目前還未被廢除，這是日本在不遠(yuǎn)的將來會(huì)面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)。

日本政府目前似乎更喜歡以提供更多工作激勵(lì)的方式來延遲退休，而不是直接提高開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡。這個(gè)激勵(lì)還包括進(jìn)一步促進(jìn)65—70 歲人口的再就業(yè)政策（自動(dòng)平衡機(jī)制把日本目前過于慷慨的替代率降低了，從而完成了保證財(cái)政可持續(xù)的使命。在這樣的背景下，任何提高開始領(lǐng)取年齡的改革都會(huì)是重要的政策措施）。

綜上，日本公共養(yǎng)老金制度的未來將取決于以下5 個(gè)因素：未來的人口結(jié)構(gòu)狀況，經(jīng)濟(jì)的實(shí)際增長，養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)的變化，個(gè)人繳費(fèi)年數(shù)的長短，個(gè)人對(duì)于開始領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡的選擇。前兩個(gè)重要的因素與日本自身所面臨的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)相關(guān)，幾乎不是政府的養(yǎng)老金機(jī)構(gòu)能夠掌控的。對(duì)于年輕的世代來說，延長工作年數(shù)是既能保證養(yǎng)老金財(cái)政可持續(xù)、又能使他們?cè)谕诵莺笙硎艿竭m當(dāng)水平養(yǎng)老金待遇的選擇。為了實(shí)現(xiàn)工作年數(shù)的延長和較高的女性生育率水平，國家養(yǎng)老金政策的制定者絕對(duì)需要與就業(yè)政策的制定者聯(lián)手合作。