鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制的問題分析及對策研究

房海云

摘要：在基層財(cái)政服務(wù)體系的建設(shè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是其中非常重要的組成部分，在地方財(cái)政職能、農(nóng)村服務(wù)公共體系的建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等方面都發(fā)揮出重要的作用，也成為了農(nóng)村地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn) 財(cái)政預(yù)算 編制問題 對策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要履行地方政府財(cái)政職能，是為基層群眾提供公共服務(wù)的有力保證，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中必不可少的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。自從新中國成立以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無論是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)管理還是統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支等多方面都發(fā)揮了重要的作用，成為了農(nóng)村事業(yè)快速發(fā)展的動力之一。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制的概述

（一）財(cái)政預(yù)算編制的含義和特點(diǎn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是在基層政治組織建設(shè)中非常關(guān)鍵的組成部分之一，其在保證民生、落實(shí)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策等多方面都發(fā)揮了不可替代的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為基層政權(quán)財(cái)政的一部分，在其不斷的發(fā)展中意義較重要，在其工作改革和機(jī)制的建立與健全過程中，應(yīng)該更好地發(fā)揮其重要的作用。此外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的實(shí)際管理中面臨著越來越多的問題，需要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算等多方面進(jìn)行管理和有效的分析，提升工作的有效性。

財(cái)政預(yù)算是政府活動的計(jì)劃反映，也是對于未來一段時(shí)間之內(nèi)的財(cái)政預(yù)測和安排，決定著政府收支規(guī)模和活動范圍。財(cái)政預(yù)算編制是指由財(cái)政部門負(fù)責(zé)編制，反映政府財(cái)政年度內(nèi)財(cái)政收入及支出狀況的計(jì)劃，由財(cái)政收入和預(yù)算支出構(gòu)成。

財(cái)政預(yù)算編制的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在：第一，完整性，財(cái)政預(yù)算工作需要滿足各項(xiàng)預(yù)算工作的基本需求，保證各項(xiàng)收支都在預(yù)算編制之內(nèi);第二，穩(wěn)妥性，編制需要量入為出，量力而行，做好收支平衡，不得瞞報(bào)、虛報(bào)收支;第三，透明性，預(yù)算編制要公開、透明，以減少預(yù)算分配的主觀隨意性;第四，重點(diǎn)性，預(yù)算編制要合理安排各項(xiàng)資金，統(tǒng)籌兼顧，先保證基本支出，后安排項(xiàng)目支出，項(xiàng)目按主次排序;第五，績效性，預(yù)算編制要綜合評估項(xiàng)目開展的效益性，及時(shí)調(diào)整支出，厲行節(jié)約。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制的重要性

規(guī)范編制財(cái)政預(yù)算是預(yù)算執(zhí)行高效的基礎(chǔ)和前提，決定了預(yù)算編制在預(yù)算管理中的重要地位。首先，科學(xué)精準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算編制是政府開展預(yù)算管理的首要環(huán)節(jié)，也是核心環(huán)節(jié)，有利于政府提升預(yù)算管理水平。其次，合理科學(xué)的財(cái)政預(yù)算編制有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合理做好財(cái)政資金的使用計(jì)劃，提高政府財(cái)政資金的使用效益。最后，合理準(zhǔn)確的財(cái)政預(yù)算編制有利于政府按照輕重緩急，將有限的資源合理分配到重點(diǎn)、民生領(lǐng)域之中，發(fā)揮政府的優(yōu)化資源配置職能。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制管理現(xiàn)狀分析

（一）預(yù)算編制人員業(yè)務(wù)水平有待提高

在長期的工作過程中，多數(shù)編制預(yù)算的工作人員在業(yè)務(wù)水平和綜合能力等方面都有待提升，在實(shí)際的工作過程中容易出現(xiàn)一系列問題。首先，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人對于預(yù)算編制的工作重視程度不高，尤其缺乏專業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算編制工作人員，對于法律、法規(guī)、相關(guān)條款等方面的認(rèn)識不夠深刻，審核工作更加流于形式。其次，在預(yù)算編制方面許多工作人員的責(zé)任心不足，尤其是在編制上時(shí)有出現(xiàn)復(fù)制粘貼上一年度報(bào)表的現(xiàn)象，后期的執(zhí)行力無法得到保證。最后，業(yè)務(wù)人員的綜合素質(zhì)和能力等方面都不能滿足當(dāng)下工作的需要，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)務(wù)人員本身業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、后期也缺乏相應(yīng)的培訓(xùn)管理，一人身兼多職的現(xiàn)象普遍存在，也就無法保證預(yù)算編制質(zhì)量和準(zhǔn)確性等方面的要求。

（二）缺乏明確的財(cái)政預(yù)算管理目標(biāo)

當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金管理和預(yù)算分析中，很難找到明確的管理目標(biāo)。預(yù)算編制需要了解長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，近期的項(xiàng)目進(jìn)度，日常的支出結(jié)構(gòu)，實(shí)際工作中預(yù)期的發(fā)展及決策集中在領(lǐng)導(dǎo)層，現(xiàn)階段對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的重視度還不足以讓其參與預(yù)算分析，雖然在預(yù)算管理制度方面有著明確和嚴(yán)格的要求，實(shí)際操作中卻差強(qiáng)人意。這些都對預(yù)算編制的效果造成影響，使預(yù)算管理缺乏明確的目標(biāo)。

（三）財(cái)政預(yù)算資金編制空白，監(jiān)管不到位

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)的發(fā)展中，很多項(xiàng)目需要多方資金的支撐，尤其是在基礎(chǔ)建設(shè)、村居改造、社區(qū)建設(shè)等方面，需要在項(xiàng)目實(shí)施過程中積極向上級財(cái)政、主管業(yè)務(wù)部門等申請。這部分資金，在預(yù)算初期多數(shù)沒有編制到預(yù)算中，導(dǎo)致在后期的管理中出現(xiàn)了很大的空白。

（四）預(yù)算管理薄弱，影響編制參考

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制，需要綜合各項(xiàng)工作，進(jìn)行統(tǒng)籌分析，將各個(gè)環(huán)節(jié)做好控制，減少外界環(huán)境的影響。但是，在日常的預(yù)算管理過程中，往往還存在先干后管、干了不管的現(xiàn)象，財(cái)政資金預(yù)算管理問題難度大，預(yù)算缺乏執(zhí)行，這些都將影響預(yù)算管理的結(jié)果，對預(yù)算評價(jià)分析產(chǎn)生影響，進(jìn)而為以后的預(yù)算編制降低參考度。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門與各個(gè)部門配合度不佳

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算工作牽涉到多類部門，而財(cái)政預(yù)算工作主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)部門完成。由于當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控制能力較弱，因而需由財(cái)政部門主導(dǎo)、多個(gè)部門配合。具體而言，財(cái)政預(yù)算工作需要依靠各個(gè)部門根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)際以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來經(jīng)濟(jì)走勢，通過專業(yè)的編制方法對當(dāng)?shù)氐慕逃?、道路基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生等行業(yè)預(yù)計(jì)費(fèi)用進(jìn)行計(jì)算，因而預(yù)算編制工作具有長期性和復(fù)雜性，需要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門進(jìn)行密切的配合。

三、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制管理的措施

（一）提高預(yù)算編制重視度

預(yù)算工作中，加強(qiáng)對預(yù)算編制工作的重視程度，爭取多人參與。預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)，科學(xué)的預(yù)算編制可以為下一步工作提供清晰的思路、規(guī)范的管理、有力的執(zhí)行。首先，預(yù)算編制人員本身要重視起來，在預(yù)算編制的前期，做好對以前年度預(yù)決算的財(cái)務(wù)分析，結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，做好形勢預(yù)判。結(jié)合現(xiàn)有項(xiàng)目的工期、建設(shè)進(jìn)度細(xì)化預(yù)算指標(biāo)，為下一步預(yù)算編制打好基礎(chǔ)。其次，提高單位領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算編制的重視度，預(yù)算編制人員要做好匯報(bào)，陳述要求、表明困難，對預(yù)算編制的重要性及必要性做出著重說明，使領(lǐng)導(dǎo)從思想和行動中重視起來。第三，要加強(qiáng)其他人員的重視度，預(yù)算編制不是一個(gè)人也不是一個(gè)部門的事情，編制人員要統(tǒng)籌安排，爭取各方力量加強(qiáng)各部門對預(yù)算工作的重視，使部門提供更高質(zhì)量、更高標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算編制材料。

（二）加大預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度

科學(xué)有效的預(yù)算管理工作在整體的財(cái)政服務(wù)和管理工作過程中發(fā)揮了十分重要的作用，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也需要其作為重要的推動力。首先，要做好崗位職權(quán)與責(zé)任的明確，將追責(zé)制度和考核獎勵等緊密地結(jié)合在一起，使各單位和個(gè)人在預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)“在其位、謀其政”。其次，建立起動態(tài)的監(jiān)督管理機(jī)制，自編制前期的材料報(bào)送到預(yù)算執(zhí)行的績效考核，根據(jù)預(yù)算的不同階段、不同崗位建立合理有效的監(jiān)督機(jī)制，提升預(yù)算編制水平及預(yù)算執(zhí)行能力，從而保證預(yù)算工作順利進(jìn)行。最后，充分利用預(yù)算工作的數(shù)據(jù)結(jié)果，結(jié)合公共財(cái)政方面的管理工作特征，做好預(yù)算考核工作，對于執(zhí)行不到位的部門，需要給予相應(yīng)處罰，增強(qiáng)預(yù)算約束能力。

（三）規(guī)范預(yù)算編制方法

1.推行零基預(yù)算法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制要切實(shí)推行零基預(yù)算法，堅(jiān)持以鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際為基礎(chǔ)，科學(xué)合理地分析各項(xiàng)預(yù)算收支，減少不必要的主觀因素干擾。一方面，對收入預(yù)算，要主動聯(lián)系相關(guān)征收部門，及時(shí)了解收入影響因素，根據(jù)征收部門提供的預(yù)估數(shù)，合理編制各項(xiàng)預(yù)算收入。另一方面，對支出預(yù)算要做到以下三點(diǎn)：第一，針對基本支出，要結(jié)合當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革及政策要求，根據(jù)實(shí)際支出情況，合理調(diào)整定員、定額標(biāo)準(zhǔn)，健全預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系;第二，針對專項(xiàng)支出，要根據(jù)項(xiàng)目支出的效率和效益，進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)研分析，明確重點(diǎn)支出預(yù)算安排的基本規(guī)則;第三，針對基建支出，切實(shí)執(zhí)行預(yù)算重要性原則，加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目及民生支出的統(tǒng)籌管理，合理安排基建項(xiàng)目的支出。

2.落實(shí)預(yù)算項(xiàng)目庫管理。預(yù)算單位在開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作前，需提前做好項(xiàng)目申報(bào)、評審、認(rèn)證工作，不入庫項(xiàng)目不得納入預(yù)算編制。項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作要貫穿于全年業(yè)務(wù)之中，加強(qiáng)對項(xiàng)目的前期評審，保障項(xiàng)目安排的合理性和績效性，不斷提高預(yù)算編制的精準(zhǔn)性和科學(xué)性。

（四）統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)， 嚴(yán)格按照要求編制部門預(yù)算

第一，應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)行體制方面的工作要求等，將收支結(jié)構(gòu)等多方面進(jìn)行調(diào)整和分析，在實(shí)際的編制預(yù)算規(guī)范中做好保證性工作，從而在內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、支出等多方面細(xì)化工作。

第二，嚴(yán)格根據(jù)相應(yīng)的定額標(biāo)準(zhǔn)和支出范圍開展相關(guān)的工作，將口徑統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。

第三，嚴(yán)格根據(jù)工作的流程開展工作，保證預(yù)算工作符合規(guī)定，也進(jìn)行上下聯(lián)動、統(tǒng)籌的相關(guān)工作。在統(tǒng)一的預(yù)算科目和編制預(yù)算的過程中應(yīng)該將收支標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算程序、預(yù)算質(zhì)量等統(tǒng)一化，協(xié)調(diào)好相應(yīng)的工作內(nèi)容，將工作的軟件等多方面的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)行，將數(shù)據(jù)的可靠程度大幅度提升。在此工作的過程中，保證了財(cái)政預(yù)算工作的有效性和穩(wěn)定性，切實(shí)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算工作的穩(wěn)定性。

（五）加強(qiáng)預(yù)算編制的有效執(zhí)行

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的有效實(shí)施可以促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和進(jìn)步。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，一要落實(shí)財(cái)務(wù)管理人員職責(zé)，明確崗位職責(zé)，建立責(zé)任追究制度，著力提高財(cái)務(wù)管理人員的責(zé)任意識，可以有效提高實(shí)施能力。二是建立健全相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)反饋監(jiān)督結(jié)果，及時(shí)處理預(yù)算編制中存在的問題，確保預(yù)算編制工作順利實(shí)施。三是加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算編制中的績效考核，從各個(gè)管理層次研究各種績效考核方法，將預(yù)算編制納入相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系，確保預(yù)算編制各環(huán)節(jié)的考核評價(jià)。

（六）加強(qiáng)預(yù)算剛性約束，優(yōu)化預(yù)算編制隊(duì)伍

1.強(qiáng)化剛性約束，提高人員責(zé)任意識。在實(shí)際的財(cái)政預(yù)算和管理的工作過程中，需要做好以下幾個(gè)方面的工作：第一，需要將“先有預(yù)算，后有支出”的工作原則落實(shí)到位，從而保證支出的項(xiàng)目、申請的金額、預(yù)算批復(fù)等工作保持一致;第二，需要針對部門內(nèi)或者跨部門的預(yù)算調(diào)劑等工作進(jìn)行控制，非涉及重點(diǎn)、民生、支出等方面的項(xiàng)目，需要在預(yù)算調(diào)劑的過程中禁止，還需要經(jīng)過層層的審批和分析的工作，涉及較大金額的項(xiàng)目調(diào)劑等工作，就需要領(lǐng)導(dǎo)班子討論通過;第三，嚴(yán)格預(yù)算方面的控制和預(yù)算外資金的申請工作，對于不在預(yù)算范圍之內(nèi)，但是需要支出的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的審批控制;第四，將問責(zé)制度落實(shí)到實(shí)處，違反預(yù)算規(guī)定的工作人員需要根據(jù)其責(zé)任的范圍，進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

2.加強(qiáng)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，優(yōu)化預(yù)算編制隊(duì)伍。在實(shí)際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)的管理和預(yù)算工作的落實(shí)過程中，工作人員的綜合能力和整體素質(zhì)等都是制約預(yù)算效果的重要因素之一。因此，在相應(yīng)的工作中需要做好控制等：第一，組織財(cái)務(wù)人員積極學(xué)習(xí)新的預(yù)算法和預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定，從而在現(xiàn)場業(yè)務(wù)的落實(shí)過程中提升工作的有效性;第二，需要在財(cái)務(wù)預(yù)算過程中積累工作經(jīng)驗(yàn)，對預(yù)算管理的相關(guān)政策進(jìn)行多方面共同探討和相互學(xué)習(xí)等，共同提升業(yè)務(wù)水平;第三，在新招聘和調(diào)崗的各個(gè)工作方面，優(yōu)化配置工作，將財(cái)務(wù)人員的工作職責(zé)不斷明確化，培養(yǎng)出高素質(zhì)、學(xué)習(xí)能力強(qiáng)、有責(zé)任心的預(yù)算編制隊(duì)伍。

（七）推進(jìn)管理監(jiān)督體系的建立健全

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)預(yù)算的管理工作過程中其質(zhì)量和執(zhí)行能力都與財(cái)政體系的建設(shè)密切相關(guān)，尤其是在健全的財(cái)政制度的支持下，目前還不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政管理的過程中全面落實(shí)，不能保證工作的有效性，而績效考核等工作上也是存在著各種各樣的問題。因此，本文建議從三個(gè)方面解決好其中監(jiān)督管理等體制中存在的問題，使預(yù)算工作能力大大提升。第一，需要重點(diǎn)在工作過程中，將財(cái)政監(jiān)督管理體系建立和健全，根據(jù)相應(yīng)的實(shí)踐工作需要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理中的預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督等工作分離出來，預(yù)算報(bào)告的審計(jì)工作則要由專業(yè)的審計(jì)單位完成相應(yīng)的工作，在外部審計(jì)等相應(yīng)的支持之下，保證行政權(quán)力與財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)力的分離，減少其中的互相影響;第二，監(jiān)督的科學(xué)性有待提升，還需要在此工作的過程中保證制度上的權(quán)責(zé)分明，根據(jù)各級財(cái)政方面的科學(xué)監(jiān)督和預(yù)算執(zhí)行的情況，讓各地人大也參與到預(yù)算報(bào)告的審核工作過程中，以此做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的全面監(jiān)督與管理工作，在內(nèi)部做好保證性工作;第三，應(yīng)該在權(quán)責(zé)制度等方面不斷完善，監(jiān)督管理體系的建立和健全需要從此方面入手，管理、采購等工作都需要與權(quán)責(zé)制度相結(jié)合，從而增強(qiáng)工作的責(zé)任意識，不斷優(yōu)化，在監(jiān)督管理中提升工作的有效性。

四、結(jié)論

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體系的建設(shè)與發(fā)展是財(cái)政工作重要的組成部分之一，也是在基層工作中發(fā)揮著重要作用的建設(shè)工作，也對新農(nóng)村的建設(shè)工作有著重要的意義。從本文的分析中可以得出結(jié)論，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的過程中預(yù)算不標(biāo)準(zhǔn)、員工素質(zhì)不足等一系列的問題十分嚴(yán)重，應(yīng)該將規(guī)范性的預(yù)算制度、提升風(fēng)險(xiǎn)控制意識、加強(qiáng)財(cái)政人員培訓(xùn)等一系列的工作緊密結(jié)合在一起，提升資金的利用率，切實(shí)推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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作者單位：青島市黃島區(qū)靈山衛(wèi)街道辦事處