我國(guó)公立高校內(nèi)部治理體系：內(nèi)涵、特征及新動(dòng)向

盧彩晨

摘 要：公立高校的內(nèi)部治理體系，是指在黨委領(lǐng)導(dǎo)下管理高校的制度系統(tǒng)。我國(guó)公立高校內(nèi)部治理體系的特征集中體現(xiàn)為黨委領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)術(shù)自主、計(jì)劃資源、多元共治、依法治理、民主監(jiān)督六個(gè)方面。與此同時(shí)，公立高校的內(nèi)部治理體系呈現(xiàn)出權(quán)力重心下移化、資源配置競(jìng)爭(zhēng)化、參與主體多元化等新動(dòng)向。試圖從公立高校內(nèi)部治理體系這一視角，對(duì)我國(guó)高等教育治理體系和治理能力進(jìn)行探討，以期進(jìn)一步明晰我國(guó)高等教育內(nèi)部治理體系和治理能力的內(nèi)涵和特征，為推進(jìn)我國(guó)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供參考。

關(guān)鍵詞：高校;治理體系;內(nèi)涵特征;趨勢(shì)

公立高校內(nèi)部治理體系的內(nèi)涵

通過(guò)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，根據(jù)我國(guó)學(xué)者豐碩（2016年）的研究，在西方治理理論中，至今尚不存在明確和完整的“治理體系”概念?！爸卫眢w系”概念的提出和理論建構(gòu)是治理理論中國(guó)化過(guò)程中的重要理論創(chuàng)新和理論發(fā)展?！爸卫眢w系”這一概念的明確提出首次見(jiàn)諸黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“國(guó)家治理體系和治理能力”的相關(guān)表述，[1]即“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度?！盵2]在此基礎(chǔ)上，國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同視角對(duì)高校內(nèi)部治理體系的概念進(jìn)行了研究?？傮w上看，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)高校內(nèi)部治理體系這一概念的界定主要有以下三種觀點(diǎn)：

第一，制度安排觀。這種觀點(diǎn)側(cè)重于高校內(nèi)部治理體系的設(shè)計(jì)和制度安排，認(rèn)為高校內(nèi)部治理體系是一種制度設(shè)計(jì)或制度安排。例如：甘暉（2015年）認(rèn)為，“大學(xué)內(nèi)部層面的治理體系是指在一所大學(xué)內(nèi)部的橫向和縱向兩個(gè)方面，在理性化思維的指導(dǎo)下，由大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者、管理者、教職工及學(xué)生作用于大學(xué)辦學(xué)及管理活動(dòng)時(shí)充分體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、科學(xué)化和民主化等現(xiàn)代社會(huì)特征的權(quán)力結(jié)構(gòu)安排及權(quán)力實(shí)施方式安排?！盵3]從這一觀點(diǎn)的內(nèi)容來(lái)看，具有“制度行動(dòng)性”特征，反映的是“行動(dòng)”的制度狀態(tài)。

第二，制度體系觀。這種觀點(diǎn)主要以系統(tǒng)論為依據(jù)，從系統(tǒng)的視角出發(fā)，認(rèn)為高校內(nèi)部治理體系是一整套制度體系的集合體。例如：華起等（2015年）認(rèn)為，“高校內(nèi)部治理主體管理高校內(nèi)部事務(wù)，保障高校良性、可持續(xù)發(fā)展的整套制度體系，它是高校內(nèi)部治理理念、治理組織架構(gòu)、治理機(jī)制、治理手段等諸多緊密聯(lián)系、協(xié)調(diào)運(yùn)行的有機(jī)整體?！盵4]再如：豐碩（2016年）提出，大學(xué)內(nèi)部治理體系可以理解為，為了實(shí)現(xiàn)大學(xué)的“善治”目標(biāo)，以現(xiàn)代大學(xué)精神和價(jià)值為導(dǎo)向，以制度設(shè)計(jì)和制度安排為主要手段，以多主體民主參與以及協(xié)同合作為基本運(yùn)行邏輯，包括正式制度約束和有效的非正式約束兩個(gè)方面內(nèi)容的大學(xué)規(guī)則和秩序體系。[5]從這一觀點(diǎn)的內(nèi)容來(lái)看，具有“制度靜態(tài)性”特征，反映的是“靜態(tài)”的制度狀態(tài)。

第三，權(quán)力分配觀。這種觀點(diǎn)從高校內(nèi)部的權(quán)力視角進(jìn)行研究，側(cè)重于高校內(nèi)部的權(quán)力如何分配、如何運(yùn)行和以及如何監(jiān)督。例如：孫松等（2015年）認(rèn)為，“高校內(nèi)部治理體系是高校內(nèi)部權(quán)力的分配、運(yùn)行與監(jiān)督的邏輯，其實(shí)質(zhì)是高校內(nèi)部利益相關(guān)者對(duì)權(quán)力分化與配置的追逐，對(duì)權(quán)力、利益與責(zé)任均衡的追求?！敝贫仁菣?quán)力的外在表現(xiàn)。因此，從本質(zhì)上說(shuō)，這種觀點(diǎn)所反映的核心依然是制度。[6]

從以上三種觀點(diǎn)來(lái)看，不論是“制度安排說(shuō)”，還是“制度體系說(shuō)”，乃至于“權(quán)力分配說(shuō)”，其本質(zhì)都是“制度”的反映，只不過(guò)界定的視角不同而已。根據(jù)以上三種觀點(diǎn)，結(jié)合“國(guó)家治理體系”的概念，我們認(rèn)為，公立高校內(nèi)部治理體系的概念應(yīng)界定為：公立高校內(nèi)部治理體系是指在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下管理高校的制度系統(tǒng)。如此界定，主要原因在于高校內(nèi)部治理體系是國(guó)家治理體系中的教育子體系的子體系之一。因此，理應(yīng)與上位概念（即屬概念）的“概念本質(zhì)”保持一致。即上位概念的本質(zhì)是制度，下位概念（即種概念）的本質(zhì)也同樣應(yīng)該是制度。

那么，公立高校治理體系的內(nèi)涵是什么呢？通過(guò)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，針對(duì)這一主題的研究很少。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：“高校治理體系主要包括由黨委領(lǐng)導(dǎo)形成的政治權(quán)力、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)形成的行政權(quán)力、教授治學(xué)形成的學(xué)術(shù)權(quán)力和師生參與形成的民主權(quán)力等四個(gè)要素構(gòu)成的治理體系。”[7]可以看出，其對(duì)高校治理體系的內(nèi)涵界定主要是從權(quán)力的視角進(jìn)行界定的。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，高校內(nèi)部治理體系的基本理論框架，即“價(jià)值構(gòu)成—制度結(jié)構(gòu)—行動(dòng)模式”。[8]這一觀點(diǎn)主要是依據(jù)西方治理理論、中國(guó)的治理體系理論、治理體系的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制等相關(guān)理論提出的，而且具有“行動(dòng)性”特征。

根據(jù)我們對(duì)高校內(nèi)部治理體系的概念界定，結(jié)合已有的研究以及我國(guó)公立高校的實(shí)際，我們認(rèn)為，公立高校內(nèi)部治理體系的內(nèi)涵主要包括五個(gè)方面的內(nèi)容：即政治制度、行政制度、學(xué)術(shù)制度、參與制度、監(jiān)督制度。具體而言，包括黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、大學(xué)章程、大學(xué)理事會(huì)制度、財(cái)務(wù)制度、人事制度、學(xué)術(shù)委員會(huì)制度、本科生培養(yǎng)制度、研究生培養(yǎng)制度、教學(xué)制度、學(xué)生管理制度、評(píng)價(jià)制度、民主監(jiān)督制度等。即凡是符合公立高校辦學(xué)理念和價(jià)值的大學(xué)制度，都屬于高校內(nèi)部治理體系內(nèi)涵的具體內(nèi)容，它是在一定理念指導(dǎo)下的高校制度的集合。

我國(guó)公立高校內(nèi)部治理體系的特征

通過(guò)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，時(shí)至今日，國(guó)內(nèi)尚未有對(duì)我國(guó)公立高校內(nèi)部治理體系特征的研究，僅有對(duì)美國(guó)公立大學(xué)內(nèi)部治理體系特征的研究。研究者以美國(guó)威斯康星大學(xué)為例，對(duì)美國(guó)公立大學(xué)內(nèi)部治理體系的特征進(jìn)行了研究。研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)公立大學(xué)內(nèi)部治理體系的特征主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是等級(jí)體系確保權(quán)力的制約與監(jiān)督。二是共治模式保障不同權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)。三是運(yùn)行程序成為規(guī)范權(quán)力的制度籠子。四是治理體系吸納學(xué)生的民主參與。[9]通過(guò)對(duì)比美國(guó)公立高校內(nèi)部治理體系的特征，根據(jù)我國(guó)公立高校內(nèi)部治理體系的實(shí)際，我們認(rèn)為，我國(guó)公立高校內(nèi)部治理體系具有以下六個(gè)基本特征：

第一，黨委領(lǐng)導(dǎo)。黨委領(lǐng)導(dǎo)，即在組織領(lǐng)導(dǎo)上，我國(guó)公立高校實(shí)施黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這是《中華人民共和國(guó)高等教育法》（以下簡(jiǎn)稱《高等教育法》）所規(guī)定的?！陡叩冉逃ā返诙艞l規(guī)定，國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。其實(shí)，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制也是一個(gè)逐步形成的過(guò)程。中華人民共和國(guó)成立之初，我國(guó)大學(xué)實(shí)行的是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。20世紀(jì)50年代中期，曾一度實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制”。改革開(kāi)放初期，曾試點(diǎn)實(shí)行過(guò)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。1996年，頒布實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》，規(guī)定全國(guó)所有大學(xué)都實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，為進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo)，中共中央辦公廳于2014年10月印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家舉辦的普通高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的根本制度，是高等學(xué)校堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向的重要保證，必須毫不動(dòng)搖、長(zhǎng)期堅(jiān)持并不斷完善?！秉h委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是我國(guó)公立高校內(nèi)部治理體系不同于國(guó)外公立高校內(nèi)部治理體系的最鮮明的特征，是最具有中國(guó)特色的特征，是確保我國(guó)高等教育社會(huì)主義辦學(xué)方向的根本保證。

第二，學(xué)術(shù)自主。學(xué)術(shù)自主，即高校的學(xué)術(shù)事務(wù)由高校的學(xué)術(shù)委員會(huì)負(fù)責(zé)管理，這也是我國(guó)《高等教育法》明確規(guī)定的。《高等教育法》第三十五條規(guī)定，高等學(xué)校根據(jù)自身?xiàng)l件，自主開(kāi)展科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)和社會(huì)服務(wù)。第三十六條規(guī)定，高等學(xué)校按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，自主開(kāi)展與境外高等學(xué)校之間的科學(xué)技術(shù)文化交流與合作。第四十二條規(guī)定，高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)，履行下列職責(zé)：一是審議學(xué)科建設(shè)、專業(yè)設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計(jì)劃方案;二是評(píng)定教學(xué)、科學(xué)研究成果;三是調(diào)查、處理學(xué)術(shù)糾紛;四是調(diào)查、認(rèn)定學(xué)術(shù)不端行為;五是按照章程審議、決定有關(guān)學(xué)術(shù)發(fā)展、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)規(guī)范的其他事項(xiàng)?？傮w上看，在以往我國(guó)公立高校的運(yùn)行過(guò)程中，存在大量的行政權(quán)力僭越學(xué)術(shù)權(quán)力的案例。21世紀(jì)以來(lái)，尤其是《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》頒布以來(lái)，絕大多數(shù)高校的學(xué)術(shù)事務(wù)都分別由校、院學(xué)術(shù)委員會(huì)負(fù)責(zé)管理，高校學(xué)術(shù)自主管理能力不斷增強(qiáng)，為進(jìn)一步繁榮發(fā)展高校學(xué)術(shù)奠定了良好基礎(chǔ)。

第三，計(jì)劃資源。計(jì)劃資源，即在資源配置的制度設(shè)計(jì)上主要采取計(jì)劃方式，或者以計(jì)劃為主配置資源。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公立高校一直采取計(jì)劃配置資源模式。盡管國(guó)家已經(jīng)提出“市場(chǎng)在資源配置中起決定作用”，但實(shí)際上，計(jì)劃配置資源的方式，或者主要以計(jì)劃為配置資源的方式，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變。例如：人員基本上按照計(jì)劃配置。學(xué)?？偟娜藛T編制數(shù)基本上是固定的，因此決定每個(gè)學(xué)院的師資數(shù)量也基本上是固定的。又如：學(xué)生數(shù)是每所學(xué)校的招生總數(shù)基本上固定的，因?yàn)閷W(xué)校的學(xué)生總數(shù)是國(guó)家或省市教育行政部門計(jì)劃分配的。再如：經(jīng)費(fèi)是按照學(xué)生數(shù)量核定的。因此，經(jīng)費(fèi)基本上也是計(jì)劃的。從人員到經(jīng)費(fèi)，再到招生數(shù)量，甚至有些公立高校的管理干部職數(shù)，都是計(jì)劃的。以資源的計(jì)劃性分配為主，至今依然是我國(guó)多數(shù)公立高校分配資源的主要做法。

第四，多元共治。多元共治，即公立高校在內(nèi)部運(yùn)行管理過(guò)程中，積極吸納校內(nèi)師生，尤其是校外各界人士共同參與高校治理，這不僅是治理理念的核心要義之所在，而且也是《高等教育法》規(guī)定的內(nèi)容?！陡叩冉逃ā返谑粭l規(guī)定，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理。在我國(guó)公立高校以往的內(nèi)部管理過(guò)程中，主要依靠校內(nèi)師生進(jìn)行管理，校外人士參與不多。近年來(lái)，尤其《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》頒布以來(lái)，各高校成立理事會(huì)、董事會(huì)的日益增多，吸納了包括政府、行業(yè)、企業(yè)、事業(yè)單位等社會(huì)各界人士共同參與高校治理。但總體看，許多高校的理事會(huì)或董事會(huì)，組織形式已具備，實(shí)質(zhì)性參與還遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期，許多高校的理事會(huì)或董事會(huì)并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，有待于進(jìn)一步研究和探討，以便切實(shí)發(fā)揮董事會(huì)或理事會(huì)的作用，避免虛設(shè)。

第五，依法治理。一方面，高校要依據(jù)《高等教育法》的有關(guān)規(guī)定辦學(xué);另一方面，要依據(jù)學(xué)校的章程辦學(xué)。《高等教育法》第六十八條規(guī)定，本法所稱高等學(xué)校是指大學(xué)、獨(dú)立設(shè)置的學(xué)院和高等?？茖W(xué)校，其中包括高等職業(yè)學(xué)校和成人高等學(xué)校。高校內(nèi)部治理必須依據(jù)《高等教育法》對(duì)學(xué)校設(shè)置、組織領(lǐng)導(dǎo)、師資隊(duì)伍、資源配置、學(xué)生管理等方面的規(guī)定。同時(shí)，2011年，教育部頒發(fā)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》指出，章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。高校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實(shí)施辦學(xué)和管理活動(dòng)、開(kāi)展社會(huì)合作。自2011年以來(lái)，大部分高校都制定了各自章程，開(kāi)啟了依據(jù)章程辦學(xué)的時(shí)代，這標(biāo)志著我國(guó)高校內(nèi)部治理進(jìn)入了依法、依規(guī)進(jìn)行辦學(xué)的新時(shí)代，這是21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)公立高校治理體系的一個(gè)新特征。當(dāng)然，在實(shí)際辦學(xué)過(guò)程中，在一定程度上還存在一些不合規(guī)與不符合章程的地方，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。但是，我國(guó)高校內(nèi)部治理正在逐步走出以往的“人治”時(shí)代，走上一個(gè)依據(jù)章程治理的新時(shí)代，這是不容否認(rèn)的歷史性進(jìn)步，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)高等教育現(xiàn)代化具有劃時(shí)代的意義和價(jià)值。

第六，民主監(jiān)督。民主監(jiān)督，即學(xué)校的任何事務(wù)都建立了相應(yīng)的監(jiān)督制度，這也是《高等教育法》的規(guī)定?！陡叩冉逃ā返谒氖龡l規(guī)定，高等學(xué)校通過(guò)以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)益。第四十四條規(guī)定，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立本學(xué)校辦學(xué)水平、教育質(zhì)量的評(píng)價(jià)制度，及時(shí)公開(kāi)相關(guān)信息，接受社會(huì)監(jiān)督。教育行政部門負(fù)責(zé)組織專家或者委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)高等學(xué)校的辦學(xué)水平、效益和教育質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)。從各公立高校的實(shí)際看，所有公立高校，毫無(wú)例外，都設(shè)計(jì)了監(jiān)督制度，不僅有教師監(jiān)督，而且有些高校還讓學(xué)生參與監(jiān)督，讓社會(huì)人員參與監(jiān)督，以此確保學(xué)校不偏離辦學(xué)方向，確保教育教學(xué)質(zhì)量不斷提高。

我國(guó)公立高校內(nèi)部治理體系的新動(dòng)向

隨著世界治理研究的不斷深化，以及我國(guó)推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和高等教育治理體系現(xiàn)代化步伐的加快，各高校內(nèi)部治理體系建設(shè)也在不斷深入推進(jìn)，我國(guó)公立高校內(nèi)部治理體系出現(xiàn)一些新趨勢(shì)。具體而言，主要有以下三種趨勢(shì)：

第一，權(quán)力重心下移化。從權(quán)力的視角來(lái)看，高校治理包括行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力兩種。在我國(guó)以往的高校內(nèi)部管理過(guò)程中，兩種權(quán)力大都集中在校級(jí)層面。近年來(lái)，隨著高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的興起，許多高校開(kāi)始實(shí)行大部制或二級(jí)學(xué)院制，即將行政和學(xué)術(shù)權(quán)力重心下移，將更多的權(quán)力交給二級(jí)學(xué)院，增加二級(jí)學(xué)院的辦學(xué)自主權(quán)。用美國(guó)高等教育學(xué)家伯頓·克拉克的話說(shuō)，即“激活學(xué)術(shù)的心臟地帶”。權(quán)力重心下移極大激發(fā)了二級(jí)學(xué)院的辦學(xué)積極性，增強(qiáng)了全校的辦學(xué)活力，值得各高校借鑒參考。

第二，資源配置競(jìng)爭(zhēng)化。從我國(guó)公立高?，F(xiàn)有的治理體系來(lái)看，多數(shù)高?；旧鲜抢糜?jì)劃手段配置資源。隨著治理體系和治理能力現(xiàn)代化的興起以及二級(jí)學(xué)院自主權(quán)的增加，有些高校開(kāi)始采用競(jìng)爭(zhēng)方式配置資源。這種資源配置方式有效調(diào)動(dòng)了各學(xué)院的積極性，有助于提升公立高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

第三，參與主體多元化。如前所述，近年來(lái)，隨著治理理念以及治理體系、治理能力現(xiàn)代化的理念逐步滲入大學(xué)校園，許多高校組建了理事會(huì)或董事會(huì)，校外人士參與公立高校治理越來(lái)越普遍。公立高校治理中增加了新鮮血液和新鮮力量，這對(duì)于拓展公立高校的治理視野，增強(qiáng)公立高校治理的科學(xué)性，提升公立高校內(nèi)部治理水平，可能都會(huì)產(chǎn)生與以往大不相同的內(nèi)部治理效果。

本文系中國(guó)教育科學(xué)研究院2019年度基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：GY2019037）階段性成果

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（作者單位：中國(guó)教育科學(xué)研究院）

[責(zé)任編輯：苑聰雯]