關(guān)于創(chuàng)新基層社會治理的實(shí)踐與思考

劉麗格 耿永平

[摘要]黨的十九屆四中全會指出要構(gòu)建基層社會治理新格局。“十四五”規(guī)劃建議第48條專門論及加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，特別關(guān)注基層社會治理。河北省高邑縣作為市域社會治理現(xiàn)代化縣域綜合試點(diǎn)之一，近年來，堅(jiān)持發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，深化自治、法治、德治“三治融合”，積極開展“一網(wǎng)先行，三治并進(jìn)”基層社會治理實(shí)踐，在創(chuàng)新基層社會治理模式方面進(jìn)行了有益探索，并取得了初步成效。

[關(guān)鍵詞]“一網(wǎng)三治”;基層社會治理;黨建引領(lǐng)

[中圖分類號]D638? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? ?[文章編號]1009-0169（2021）03-0045-04

黨的十九屆四中全會指出要構(gòu)建基層社會治理新格局?！笆奈濉币?guī)劃建議第48條專門論及加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，特別關(guān)注基層社會治理，指出：“完善社會治理體系，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。”中央政治局2021年1月28日召開會議，審議了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)要更好解決群眾操心事、煩心事、揪心事，會議指出，“推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的一項(xiàng)重要工作。各地區(qū)各部門要從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和維護(hù)國家政權(quán)安全的高度，深刻認(rèn)識做好基層治理工作的重要性”。

高邑縣作為市域社會治理現(xiàn)代化縣域綜合試點(diǎn)之一，近年來在社會治理工作中，立足全縣實(shí)際，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對新時(shí)代基層社會治理中出現(xiàn)的多元化新需求和新問題，依托網(wǎng)格化服務(wù)管理手段，深化自治、法治、德治“三治融合”，積極開展“一網(wǎng)先行，三治并進(jìn)”基層社會治理實(shí)踐，在創(chuàng)新基層社會治理模式方面進(jìn)行了有益探索，取得了初步成效。

一、創(chuàng)新基層社會治理的實(shí)踐與探索

（一）實(shí)施背景

古語云，郡縣治則天下安?？h域治理既“接天線”又“接地氣”。習(xí)近平總書記在2015年中央黨?？h委書記研修班學(xué)員座談會上的講話中指出：“在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國家長治久安的重要基礎(chǔ)?！盵1]本固才能枝榮，根深方能葉茂。高邑縣作為省會南部重要交通物流樞紐、華北最大的建陶產(chǎn)銷基地、全省全域新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)縣，近年來，隨著縣城建設(shè)、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目加快推進(jìn)，特別是建陶產(chǎn)業(yè)實(shí)施煤改氣涉及企業(yè)成本提高效益下滑、主城區(qū)實(shí)施擴(kuò)容提質(zhì)涉及征收補(bǔ)償、高鐵新區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)涉及土地收儲等，群眾訴求廣泛，基層不穩(wěn)定因素增多。為此，縣委全面貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會提出的“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”的部署要求， 以共建共治共享為主題，以創(chuàng)新發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、增強(qiáng)社會風(fēng)險(xiǎn)防控能力為著力點(diǎn)，以全面深化改革、現(xiàn)代科技運(yùn)用為動(dòng)力，著眼“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全域治理”，三治融合，同時(shí)發(fā)力，發(fā)揮出“乘數(shù)效應(yīng)”和“點(diǎn)睛作用”[2]。實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)信息一網(wǎng)采集、公共資源一網(wǎng)共享、關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)一網(wǎng)比對、社會事務(wù)一網(wǎng)督辦、社區(qū)服務(wù)一網(wǎng)跟進(jìn)。初步形成以村居網(wǎng)格化服務(wù)管理為依托，以自治為基礎(chǔ)、以法治為保障、以德治為先導(dǎo)的“一網(wǎng)三融合”基層治理模式，全力打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，形成“矛盾不上交、村居不出事、服務(wù)不缺位”的基層社會治理模式。

（二）主要做法

1.發(fā)揮網(wǎng)格化平臺作用，通過運(yùn)用信息化手段提升基層社會治理智能化水平?！熬珳?zhǔn)一張網(wǎng)，民安更保障?！敝ν七M(jìn)“三化”到位。一是網(wǎng)格貫通化。統(tǒng)一劃定基礎(chǔ)網(wǎng)格區(qū)域，將部門要求基層設(shè)立的各類網(wǎng)格整合設(shè)置為一套網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)“多網(wǎng)合一”。二是網(wǎng)格員專業(yè)化。依照“一格一員、一員多能”的標(biāo)準(zhǔn)，建立專業(yè)網(wǎng)格管理隊(duì)伍，使網(wǎng)格員成為各級黨委政府知民情、解民憂、辦民事的“情報(bào)員”和“工作隊(duì)”。三是采辦分離化。網(wǎng)格員負(fù)責(zé)“采”，鄉(xiāng)村部門負(fù)責(zé)“辦”，在“線”監(jiān)察負(fù)責(zé)“督”，通過線上線下“管家式”的為民服務(wù)，滿足群眾的多元化需求。網(wǎng)格化的社會管理尤其在新冠肺炎疫情防控中起到了令人感嘆的“硬核”作用。例如高邑縣大營鎮(zhèn)，根據(jù)行政村共劃分為25個(gè)片區(qū)，187個(gè)網(wǎng)格，各網(wǎng)格員充分發(fā)揮熟悉村情、善于與群眾溝通的自身優(yōu)勢，把網(wǎng)格當(dāng)作戰(zhàn)場，發(fā)揮百事通優(yōu)勢，充當(dāng)快遞員跑腿，變身巡查員勸導(dǎo)，豎起一道道“防火墻”，為人民群眾的安全保駕護(hù)航。

2.發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，通過“黨建+社會治理”提升基層社會治理效能水平?；鶎由鐣卫硪冀K把黨的引領(lǐng)作為貫穿社會治理的一條紅線。各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層面都要強(qiáng)化黨建的引領(lǐng)嵌入?！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！备咭乜h在推進(jìn)基層社會治理中，始終置于黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，表現(xiàn)為縣委建構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主推，村居黨支部主導(dǎo)。高邑縣委將“一網(wǎng)三融合”建設(shè)作為全縣推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“一號工程”，出臺了《關(guān)于堅(jiān)持發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”推進(jìn)“一網(wǎng)三融合”基層社會治理工作實(shí)施方案》等一系列文件;堅(jiān)持高位推動(dòng)，成立由縣委書記掛帥、縣委副書記牽頭、常委政法委書記主抓的工作專班，并將此項(xiàng)工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門年度考核體系和黨政領(lǐng)導(dǎo)班子目標(biāo)管理。例如，高邑縣大營鎮(zhèn)堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，創(chuàng)新建立的“黨建e聯(lián)網(wǎng)、服務(wù)一碼通、問題全清零”的基層治理服務(wù)110機(jī)制很有特色。該鎮(zhèn)組建了“三級千人服務(wù)員”隊(duì)伍進(jìn)行活動(dòng)。星級服務(wù)員隊(duì)伍由182名村“兩委”干部組成，有效發(fā)揮“定盤星”作用;骨干服務(wù)員隊(duì)伍以全鎮(zhèn)620名骨干黨員為主要成員，切實(shí)讓黨組織引領(lǐng)的基層治理“最后一公里”落地落實(shí);志愿服務(wù)員隊(duì)伍主要成員為各村268名青年志愿者，服務(wù)社會治理。自2020年9月初實(shí)施以來，共接收群眾反映有效事項(xiàng)35件，辦結(jié)31項(xiàng)，辦結(jié)率為88.6%，群眾滿意度100%。

3.發(fā)揮自治的基礎(chǔ)作用，通過夯實(shí)基礎(chǔ)支撐力提升基層社會治理活力水平。在基層社會治理中，群眾自治是基層社會運(yùn)行的重要方式和依托，也是讓基層社會充滿活力的重要源頭。“有事好商量、有事會商量?！币皇前l(fā)揮群眾性自治組織作用。引導(dǎo)發(fā)揮村委會、居委會、其他群體力量在公共事務(wù)和公益事業(yè)辦理、矛盾糾紛調(diào)解、治安維護(hù)協(xié)助、社情民意通達(dá)等方面的作用，探索開展以村民小組、社區(qū)居民小組為自治單元的“微自治”，靶向村民社區(qū)居民自治單元，激活基層社會治理的“神經(jīng)末梢”。二是豐富群眾性自治組織的議事協(xié)商形式。健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的多治合一議事協(xié)商制度，依托村民會議、村民代表會議、村民監(jiān)事會、業(yè)主委員會等，開展“一約（村規(guī)民約、社區(qū)公約）三會（民情分析會、民事交辦會、民主評議會）”協(xié)商活動(dòng)，創(chuàng)建民事民議、民事民辦、民事民管的協(xié)同治理新格局。三是鞏固改進(jìn)群眾性自治組織集體事務(wù)公開。大力推進(jìn)黨務(wù)、村（區(qū)）務(wù)、財(cái)務(wù)“三公開”常態(tài)化、制度化和規(guī)范化，創(chuàng)新“村（區(qū)）民微信群”“鄉(xiāng)村（社區(qū)）公眾號”等村（區(qū)）級事務(wù)監(jiān)管平臺，實(shí)現(xiàn)村（區(qū)）級事務(wù)即時(shí)公開、掌上公開，為不同群體群眾參與社會治理提供服務(wù)。

4.發(fā)揮法治的保障作用，通過全方位法律服務(wù)提升基層治理法治化水平?！爸螄?，為民而立者也。”高邑縣推動(dòng)法治資源下沉基層，力求釋放更多法治紅利。一是積極開展法治政府示范創(chuàng)建活動(dòng)。嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法管理，確保行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核“三項(xiàng)制度”實(shí)現(xiàn)全覆蓋，基層治理人員以積極態(tài)度接受人大的法律監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督，2020年以來，人大代表、政協(xié)委員意見建議辦理滿意率達(dá)到100%。二是推進(jìn)法治鄉(xiāng)村、法治社區(qū)、無訟村居建設(shè)。以法治鄉(xiāng)村、法治社區(qū)、無訟村居建設(shè)為抓手，推進(jìn)“律師顧問、公證顧問”線上線下服務(wù)相銜接，推動(dòng)政府購買公共服務(wù)“一村（居）一輔警一法律顧問”制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋。2020年以來，選取5個(gè)沒有發(fā)生訴訟的村（居）為示范點(diǎn)，15個(gè)通過創(chuàng)建能夠?qū)崿F(xiàn)無訟的村（居）為創(chuàng)建點(diǎn)。三是發(fā)揮政法隊(duì)伍主力軍作用。高邑縣建立專職人民調(diào)解員隊(duì)伍，組建高邑縣人民調(diào)解協(xié)會，統(tǒng)籌行政調(diào)解與人民調(diào)解，實(shí)現(xiàn)有效銜接，優(yōu)勢互補(bǔ)，極大提高了治理水平。成立以來共受理各類矛盾糾紛270件，調(diào)解成功138件，成功率達(dá)51.1%。

5.發(fā)揮德治的先導(dǎo)作用，通過道德建設(shè)引領(lǐng)民風(fēng)提升基層社會治理“鄉(xiāng)村善治”水平。德治是社會治理中固本培元的長久之策。高邑縣突出抓住三個(gè)環(huán)節(jié)。一是堅(jiān)持以村規(guī)立德。通過實(shí)用性強(qiáng)、操作性強(qiáng)、監(jiān)督性強(qiáng)的村居村規(guī)，發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的“軟法”作用，開展道德領(lǐng)域突出問題的思想信念教育和法律知識普及，引導(dǎo)群眾自覺履行法定義務(wù)、社會責(zé)任和家庭責(zé)任。二是注重以文明育德。注重發(fā)揮鄉(xiāng)賢文化、家訓(xùn)家風(fēng)、生活禮俗的教化作用，開展道德模范、時(shí)代楷模、最美人物、凡人善舉等宣傳活動(dòng)，讓傳統(tǒng)美德在家庭里生根，讓好的家風(fēng)支撐起好的村風(fēng)民風(fēng)。三是倡導(dǎo)以評議促德。出臺高邑縣“道德模范”獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定，設(shè)立道德模范關(guān)愛專項(xiàng)資金，評選褒揚(yáng)“最美村里人”;設(shè)立不文明行為曝光臺，引導(dǎo)廣大群眾樹立正確的價(jià)值觀。

二、創(chuàng)新基層社會治理中存在的問題及原因分析

（一）社會治理中社會組織的作用發(fā)揮有待提高，多元化訴求路徑有待進(jìn)一步暢通

我們治理中長期存在的“管理”模式痕跡依然存在。自治組織和社會組織所具有主動(dòng)性、志愿性等特點(diǎn)在社會治理中有利于其發(fā)揮服務(wù)作用。但政府職能界定不明晰，管理大于治理，很多工作的推動(dòng)執(zhí)行還是靠行政力量。社會資源的供給不足，一些自治組織和社會組織發(fā)揮的作用相對較弱。基層社會治理存在碎片化、分散化、矛盾化的現(xiàn)象，“堵點(diǎn)”“漏點(diǎn)”需要整合打通，治理體制機(jī)制需要進(jìn)一步完善。多元化、多區(qū)域、多層次的治理主體需要全方位協(xié)同發(fā)力，推動(dòng)現(xiàn)代化治理[3]。

（二）網(wǎng)格化社會治理還有很多不足，網(wǎng)格技術(shù)和網(wǎng)格員素質(zhì)還需進(jìn)一步提升

網(wǎng)格化拓寬了基層社會治理的空間。用作科技支撐的網(wǎng)格化管理給社會治理體系帶來變革。當(dāng)前高邑縣的網(wǎng)格化服務(wù)平臺初步成型，但系統(tǒng)的穩(wěn)定性還欠缺，一些工作中需要的服務(wù)流程還不夠完善，對于下一步經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要來說還有不足，難以有效滿足居民多樣化需求，亟待進(jìn)一步提升。同時(shí)，5G時(shí)代的到來，對網(wǎng)格員的素質(zhì)也提出了更高的要求。但目前網(wǎng)格員專業(yè)技術(shù)水平偏低，并且在社會治理中只是輔助角色，缺乏職業(yè)認(rèn)同感，積極性欠缺。下一步需加大對網(wǎng)格員的教育培訓(xùn)，增加和認(rèn)同網(wǎng)格員的職業(yè)自信和身份。

（三）基層社會治理人才不夠充裕，隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)

“民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興”。要接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，關(guān)鍵在人。隨著基層治理職能范圍的越來越廣，任務(wù)也越來越復(fù)雜。但基層隊(duì)伍的人員數(shù)量和素質(zhì)都稍顯滯后[4]。再加上近年來年輕的、有文化、有才干的人大都流失，“村莊空心化”嚴(yán)重，留守人員大部分是老年人、婦女、兒童及其他弱勢群體，政治參與熱情不足。造成基層缺乏治理人才，領(lǐng)導(dǎo)力執(zhí)行力都跟不上發(fā)展的需求，需要加強(qiáng)基層社會治理隊(duì)伍建設(shè)，注重對人才的培養(yǎng)和引進(jìn)。

（四）基層社會治理資金保障缺乏

當(dāng)前，基層基礎(chǔ)還比較薄弱，突出表現(xiàn)在硬件需要升級改造，軟件需要更新?lián)Q代。但由于基層社會治理的經(jīng)費(fèi)主要來源于縣級財(cái)政投入，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的大部分要用于完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)，投入基層治理的經(jīng)費(fèi)相對有限，而村集體的資金投入也幾乎空白，基層治理工作的進(jìn)一步開展受到一定制約。這就需要加大對社會治理創(chuàng)新的資金投入。要統(tǒng)籌各方財(cái)力，做好資金保障工作?？h級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村集體都要按照各自職責(zé)任務(wù)，依據(jù)“十四五”規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)設(shè)立專項(xiàng)社會治理基金，資金要列入年度財(cái)政計(jì)劃，且要保證資金?？顚Ｓ?。

三、創(chuàng)新基層社會治理的幾點(diǎn)啟示

進(jìn)入新階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，對基層社會治理模式的創(chuàng)新提出了新的更高要求。新征程上，在脫貧攻堅(jiān)取得勝利后，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，縣域作為前沿陣地，社會治理還在路上。

（一）突出黨對基層組織的領(lǐng)導(dǎo)作用

注重黨對基層社會治理的領(lǐng)導(dǎo)，提高基層黨組織在新征程的“橋頭堡”作用?；鶎狱h組織在新時(shí)期面臨的任務(wù)重，難題多，要充分發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，帶領(lǐng)群眾鼓足干勁、開拓思路、解決問題;嚴(yán)格落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)社會治理責(zé)任，堅(jiān)持黨領(lǐng)民治，將社會治理指標(biāo)納入黨建工作考核指標(biāo)體系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、快速流轉(zhuǎn)交辦、精準(zhǔn)研判預(yù)警，推動(dòng)基層治理實(shí)現(xiàn)共享共治。堅(jiān)持以基層黨組織為核心、自治性群眾組織為紐帶、其他社會組織為依托，構(gòu)建“公共服務(wù)圈”“信息共享圈”“群眾自治圈”，引領(lǐng)社會資源、市場資源整合，引導(dǎo)多元主體參與，把分散的、孤立的群眾和社會自治組織治理體系整合起來，不斷把政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

（二）突出人民群眾主體地位

強(qiáng)化以人民為中心的基層社會治理理念?！爸螄谐?，而利民為本”，聚焦人民需求，注重人民參與，凝聚人民智慧。依托網(wǎng)格員的紐帶作用，充分發(fā)揮人民群眾的自主能動(dòng)作用，在村逐步形成“大事一起干、好壞大家判、服務(wù)有人管”的基層社會治理新格局，既妥善化解矛盾糾紛，又把基層村居建設(shè)成為政府公共服務(wù)的平臺、居民日常生活的依托、社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

（三）突出“科技強(qiáng)治”能力

運(yùn)用網(wǎng)格化管理，提供精準(zhǔn)服務(wù)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”思維，拓寬了網(wǎng)格員管理服務(wù)職能;大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等信息技術(shù)與社會治理融合，使基層矛盾在源頭得以有效遏制;完善數(shù)據(jù)共享，推動(dòng)政法專業(yè)信息、政府部門管理信息、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)信息的綜合應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)“一口接進(jìn)、一屏統(tǒng)覽、一體分析、共享應(yīng)用”;強(qiáng)化網(wǎng)格員職業(yè)歸屬感，使網(wǎng)格員在新時(shí)代充分發(fā)揮牽線搭橋的作用;堅(jiān)持專職為主、兼職為輔，科學(xué)配置網(wǎng)格員力量，合理確定網(wǎng)格監(jiān)管任務(wù)和事項(xiàng)，著力發(fā)揮其在協(xié)助做好基礎(chǔ)信息收集、社會治安巡防、矛盾糾紛化解、黨的政策宣傳、民生保障監(jiān)督等方面的作用，發(fā)揮“一員多能”的“全科網(wǎng)格員”職責(zé)。

（四）突出“一網(wǎng)三治”融合

推進(jìn)“自治、法治、德治”融合必須最大限度整合基層管理服務(wù)資源，充分發(fā)揮基層網(wǎng)格員的管理服務(wù)作用，努力為群眾“三治”展開全方位、動(dòng)態(tài)式管理和提供多樣化、多層次、多元化服務(wù)。通過自治激發(fā)社會主體的責(zé)任感和參與活力，確保德治、法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);通過法治推動(dòng)以法治思維和法治方式化解矛盾、維護(hù)權(quán)益，為德治、自治提供有力保障;通過德治提高社會治理主體素質(zhì)修養(yǎng)，為法治、自治提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[5]。

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責(zé)任編輯：王玉倩