“國(guó)家—社會(huì)”視角下的中國(guó)城市基層社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)型

林思佳

【摘 要】聚焦中國(guó)城市基層社會(huì)治理模式，其轉(zhuǎn)變實(shí)際上深深扎根于國(guó)家與社會(huì)的傳統(tǒng)和變遷中?！皢挝恢啤钡慕鈽?gòu)為中國(guó)社會(huì)帶來(lái)了一系列的變化，而這些改變無(wú)一不引發(fā)基層社會(huì)治理機(jī)制的變革。本文選擇在“國(guó)家-社會(huì)”視角對(duì)中國(guó)城市基層社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)型進(jìn)行探討，并通過(guò)對(duì)北京市M街道的田野調(diào)查，透視中國(guó)城市基層社會(huì)治理體制中“國(guó)家-社會(huì)”互動(dòng)關(guān)系變化的邏輯及路徑。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家-社會(huì)；基層社會(huì)治理；吸納；激活

聚焦中國(guó)城市基層社會(huì)治理模式，其轉(zhuǎn)變實(shí)際上深深扎根于國(guó)家與社會(huì)的傳統(tǒng)和變遷中?！皢挝恢啤钡慕鈽?gòu)為中國(guó)社會(huì)帶來(lái)了一系列的變化，而這些改變無(wú)一不引發(fā)基層社會(huì)治理機(jī)制的變革。

在這樣的背景下，本文主要論述城市基層社會(huì)治理機(jī)制轉(zhuǎn)型邏輯，通過(guò)對(duì)北京市朝陽(yáng)區(qū)M街道-社區(qū)治理機(jī)制30余年變遷過(guò)程的描述，透視中國(guó)城市基層社會(huì)治理體制轉(zhuǎn)型的邏輯及路徑。

一、個(gè)案概述

縱觀新中國(guó)成立后的城市治理機(jī)制，“為配合國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)保障制度建設(shè)，1986年第一次把‘社區(qū)概念引入到政府的實(shí)際工作中來(lái)”。本文選取在這樣的宏觀背景下于1987年成立的M街道作為個(gè)案進(jìn)行論述。

M街道辦事處成立于1987年11月，面積6.8平方公里，下轄5個(gè)居委會(huì)?？傮w而言，M街道-社區(qū)位于北京市朝陽(yáng)區(qū)較為核心的區(qū)域。除了在特殊的歷史背景下建立外，M街道-社區(qū)還具有比較為成熟的區(qū)域發(fā)展情況、較高的人口素質(zhì)、較為雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而這些無(wú)不為M街道-社區(qū)開展基層社會(huì)治理的創(chuàng)新模式奠定了良好的條件。

二、“國(guó)家-社會(huì)”視角下的中國(guó)基層社會(huì)治理模式（1987年至今）

本文將M街道-社區(qū)按照歷史發(fā)展劃分為三個(gè)時(shí)期，分別為1987-1999年、2000-2009年，2010年至今。筆者將分別就不同歷史時(shí)期M街道-社區(qū)所展現(xiàn)的國(guó)家-社會(huì)互動(dòng)過(guò)程中所展現(xiàn)的基層社會(huì)治理模式進(jìn)行論述。

（一）超強(qiáng)國(guó)家-超弱社會(huì)：國(guó)家全能主義的社會(huì)治理模式（1987-1999年）

1987年至1999年間，M街道辦事處及其下屬居（家）委會(huì)經(jīng)歷了由比較簡(jiǎn)單到比較復(fù)雜、由比較單一至多層次管理的過(guò)程。在經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革不斷深化的形勢(shì)下，逐步走向規(guī)范化。然而，在國(guó)家行政全能主義管制模式的背景下，其治理主體始終是在政府絕對(duì)主導(dǎo)下的單一治理主體；在這樣的治理主體主導(dǎo)下，政府高度集權(quán)，居（家）委員會(huì)處于被架空的境地，權(quán)力的架空也導(dǎo)致居民委員會(huì)高度依附街道；在組織體系方面，國(guó)家政權(quán)在城市基層呈現(xiàn)自上而下的科層制組織結(jié)構(gòu)，即由市區(qū)兩級(jí)政府向政府的派出機(jī)構(gòu)街道，再向居民自治組織的居民委員會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一的動(dòng)員執(zhí)行，進(jìn)而達(dá)到調(diào)動(dòng)社會(huì)資源的效果。

聚焦于此時(shí)期的街道-社區(qū)這一層級(jí)，此時(shí)街道代表的國(guó)家力量正以絕對(duì)主導(dǎo)、高度集權(quán)的方式體現(xiàn)為超強(qiáng)國(guó)家的基本特點(diǎn)，而互動(dòng)的另一方居民委員會(huì)，則以徒有虛名、權(quán)力架空的方式體現(xiàn)出超弱社會(huì)的基本特點(diǎn)。兩者之間極不平衡，國(guó)家一方以超強(qiáng)的方式完全主導(dǎo)和控制著兩者的關(guān)系。

（二）強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)：國(guó)家行政主導(dǎo)的社會(huì)治理模式（2000-2009年）

2000年至2009年間，M街道辦事處實(shí)現(xiàn)了由以集中建設(shè)經(jīng)濟(jì)向以為社區(qū)居民提供服務(wù)為目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，M街道的下屬五個(gè)社區(qū)也實(shí)現(xiàn)了不斷向恢復(fù)其自治組織性質(zhì)的道路繼續(xù)前進(jìn)著。在國(guó)家行政主導(dǎo)的管理模式的背景下，前期，其治理主體依然是政府絕對(duì)主導(dǎo)的單一治理主體，2007年開始政府主導(dǎo)下多元治理主體初具雛形；在這樣的治理主體的發(fā)展趨勢(shì)下，盡管在各項(xiàng)法律法規(guī)制度下保證了社區(qū)層面的權(quán)力，然而政府在實(shí)際情況中依然高度把控基層社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的行使權(quán)，但在各種具體事件中街道-社區(qū)層面供給需求的差異呈擴(kuò)大化趨勢(shì)；在組織體系方面，前期國(guó)家政權(quán)在城市基層呈現(xiàn)自上而下的科層制組織結(jié)構(gòu)，即由市區(qū)兩級(jí)政府向政府的派出機(jī)構(gòu)街道，再向居民自治組織的居民委員會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一的動(dòng)員執(zhí)行；后期，“為民辦實(shí)事兒”工程的實(shí)施將被動(dòng)的多元參與主體納入到政府的組織體系中，并逐漸形成了橫向的組織體系，但是，橫向的組織體系依然十分薄弱，并受到垂直化組織體系的嚴(yán)格控制與限制。

此時(shí)街道代表的國(guó)家力量正與前一時(shí)期相比有所削弱，但依然以絕主導(dǎo)、高度集權(quán)的方式體現(xiàn)為強(qiáng)國(guó)家的基本特點(diǎn)，而互動(dòng)的另一方社區(qū)居委會(huì)，則在基層社會(huì)體制改革不斷深入的情況下逐漸明確了其“自治組織”的性質(zhì)，但是在執(zhí)行層面，其依然受控于國(guó)家層面，呈現(xiàn)出弱社會(huì)的特點(diǎn)。

（三）強(qiáng)國(guó)家-漸強(qiáng)社會(huì)：國(guó)家引導(dǎo)的社會(huì)治理模式（2010年至今）

2010年，M街道-社區(qū)開始了“問(wèn)政”的基層社會(huì)治理實(shí)踐。其中，從多元治理主體的出現(xiàn)，到背后所展現(xiàn)的政府放權(quán)的信號(hào)、再到由多元治理主體與政府放權(quán)后所逐漸形成的橫縱交互的M街道治理組織體系，通過(guò)一系列宏觀層面的機(jī)制改進(jìn)，M街道的治理目標(biāo)也逐漸由原來(lái)“為民辦實(shí)事兒”中，實(shí)際主張政府對(duì)居民的絕對(duì)控制，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉龑?dǎo)為主，居民及其他利益群體共同參與基層社區(qū)建設(shè)的基本雛形。

此時(shí)街道代表的國(guó)家力量正與前一時(shí)期相比有所削弱，但依然體現(xiàn)為強(qiáng)國(guó)家的基本特點(diǎn)，而互動(dòng)的另一方社會(huì)（包含社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)居民、駐區(qū)單位等其他利益方），則在基層社會(huì)體制改革不斷深入的情況下逐漸明確了其“自治組織”的性質(zhì)，并在國(guó)家讓渡的空間中，開始逐漸恢復(fù)其“自治性”，然而在執(zhí)行層面，其依然受控于國(guó)家層面，與前一階段相比，呈現(xiàn)漸強(qiáng)社會(huì)的基本特點(diǎn)。

三、中國(guó)基層社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)型邏輯

“中國(guó)社區(qū)建設(shè)不僅是國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)的過(guò)程，同時(shí)也是基層社會(huì)發(fā)育的進(jìn)程”。具體到M街道-社區(qū)的基層社會(huì)治理，也正是由于兩方的持續(xù)互動(dòng)，使得其在街道-社區(qū)關(guān)系背后所體現(xiàn)的國(guó)家-社會(huì)關(guān)系發(fā)生了轉(zhuǎn)向，并促使街道-社區(qū)在不同時(shí)期呈現(xiàn)出不同的基層社會(huì)治理模式。

整體來(lái)看，“國(guó)家-社會(huì)”這一西方經(jīng)典的理論范式由于中國(guó)城市基層社會(huì)的特殊歷史脈絡(luò)，并未由“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”的國(guó)家主義社會(huì)走向“弱國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)”的公民社會(huì)，而是如圖3-1所示，由III象限向IV象限曲線上升，在始終保持國(guó)家強(qiáng)力把控的基礎(chǔ)上，社會(huì)力量正以被動(dòng)的形式逐漸變強(qiáng)。

在“國(guó)家”即“街道”層面，M街道從特殊的歷史背景以國(guó)家全能主義的姿態(tài)逐漸向國(guó)家行政力量主導(dǎo)的“強(qiáng)國(guó)家”姿態(tài)發(fā)生轉(zhuǎn)向；而在“社會(huì)”即“社區(qū)（包含其他社會(huì)組織）”層面，M街道從始終由行政把控的“超弱社會(huì)”逐漸轉(zhuǎn)向?yàn)橛尚姓龑?dǎo)的被動(dòng)的“漸強(qiáng)社會(huì)”的轉(zhuǎn)向過(guò)程。

首先，1987年后的二十余年間，中國(guó)基層社會(huì)正從以“超強(qiáng)國(guó)家-超弱社會(huì)”向“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”的趨勢(shì)不斷轉(zhuǎn)型，其轉(zhuǎn)型趨勢(shì)則具體體現(xiàn)為政府作為基層社會(huì)治理主體的單一化，其把控基層權(quán)力的單極性，以及由此而延續(xù)的垂直化的科層制組織體系。

無(wú)論是單一化的治理主體、單極化的權(quán)力秩序還是垂直化的組織體系，無(wú)不將轉(zhuǎn)型背后的原因指向國(guó)家行政力量的把控與微調(diào)。而在國(guó)家層面，由“超強(qiáng)”走向“強(qiáng)”的過(guò)程，其根本在于在街道-社區(qū)層面，街道順應(yīng)彼時(shí)的特殊社會(huì)建設(shè)發(fā)展大目標(biāo)，調(diào)整行政力量；而在社會(huì)層面，由“超弱”走向“弱”的過(guò)程，其根本并非在于社會(huì)內(nèi)部力量的壯大，而是由于國(guó)家行政的微弱放權(quán)，被給予了更多形式上的權(quán)力。

其次，2000年后的十余年間，中國(guó)基層社會(huì)正從以“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”向“強(qiáng)國(guó)家-漸強(qiáng)社會(huì)”的趨勢(shì)不斷轉(zhuǎn)型，其轉(zhuǎn)型趨勢(shì)則具體體現(xiàn)為基層社會(huì)治理主體在政府主導(dǎo)下呈現(xiàn)的有限的多元化，政府有限放權(quán)以為社區(qū)讓渡更多的權(quán)力空間，以及由此而延續(xù)的在垂直化組織體系下橫向協(xié)調(diào)秩序的產(chǎn)生與成熟。

在國(guó)家層面繼續(xù)延續(xù)著上一階段的強(qiáng)國(guó)家特點(diǎn)，但是由于國(guó)家-社會(huì)矛盾的不斷激化，國(guó)家主動(dòng)為社會(huì)讓渡一部分權(quán)力空間；在社會(huì)層面，由弱走向漸強(qiáng)的過(guò)程，絕大部分原因是由于國(guó)家的推動(dòng)，而另外也逐漸呈現(xiàn)出不同利益群體間的自覺意識(shí)覺醒，并開始主動(dòng)尋求各自的利益訴求。

四、激活與吸納：國(guó)家與社會(huì)間的雙向互動(dòng)

通過(guò)分析1987年至2013年間不同時(shí)期中國(guó)城市基層社會(huì)治理模式及轉(zhuǎn)型邏輯發(fā)現(xiàn)，以“街道”代表的“國(guó)家”與以“社區(qū)（包含其他利益群體）”代表的“社會(huì)”之間存在著一種雙向互動(dòng)：“國(guó)家”對(duì)“社會(huì)”一方的“吸納”，以及“社會(huì)”對(duì)“國(guó)家”一方的“激活”。

首先，“國(guó)家”通過(guò)各種渠道對(duì)社會(huì)力量進(jìn)行“吸納”，以達(dá)成有序治理的目的；而“社會(huì)”則通過(guò)由“國(guó)家”提供的參與平臺(tái)，在“激活”既有制度的同時(shí)，達(dá)到有效參與治理的目的。

在這種互動(dòng)方式下，“國(guó)家”摒棄了其原有的超強(qiáng)形態(tài)，代之以讓渡部分權(quán)力空間，“吸納”社會(huì)力量，繼續(xù)向“強(qiáng)國(guó)家”的方向發(fā)展；“社會(huì)”同樣在國(guó)家引導(dǎo)的前提下由“超弱社會(huì)”向“漸強(qiáng)社會(huì)”發(fā)展。在互動(dòng)過(guò)程中，盡管“國(guó)家”依然占據(jù)著兩方關(guān)系的主動(dòng)，但是這種模式卻呈現(xiàn)出“雙贏”的格局，也構(gòu)成了具有中國(guó)特色的城市基層社會(huì)“強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)”的善治之路。

（一）國(guó)家“吸納”社會(huì)力量

在本文中，“吸納”具有兩層意義：一方面，國(guó)家通過(guò)主動(dòng)放權(quán)，為“社會(huì)”提供更多的權(quán)力空間，以“吸納”其進(jìn)入政府的組織體系；另一方面，“‘國(guó)家為社會(huì)力量參與治理提供更多的協(xié)商機(jī)會(huì)”。

首先，在國(guó)家-社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程中，由于國(guó)家一方始終集中把控基層社會(huì)治理的資源配置及行使權(quán)，以及垂直化的科層組織體系所帶來(lái)的一系列弊端，“國(guó)家-社會(huì)”之間隨著時(shí)間的推移供求差異呈擴(kuò)大化趨勢(shì)，雙方矛盾不斷激化。在這樣的情境下，為了保證國(guó)家其在基層社會(huì)中治理的主導(dǎo)地位及更有效的施行社會(huì)治理，國(guó)家不得不讓渡一部分權(quán)力。通過(guò)有效的“吸納”，社會(huì)力量成為多元治理主體，基層社會(huì)治理中的橫向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制逐漸成熟，社會(huì)其他組織有效的為政府所用，并成為了政府的好幫手。

另外，在制度層面，國(guó)家還為社會(huì)力量參與治理設(shè)計(jì)了平臺(tái)，并嘗試將其合法化。

但是，在國(guó)家一方始終以強(qiáng)調(diào)其作為基層社會(huì)治理主體的前提下，“國(guó)家”與“社會(huì)”的力量依然呈現(xiàn)“強(qiáng)-弱”，兩者間力量差異非常之大。

（二）社會(huì)“激活”既有制度

在本文中，“激活”也具有兩層意義：一方面，社會(huì)自治意識(shí)覺醒，“倒逼”國(guó)家做出改變；另一方面，“社會(huì)力量在國(guó)家提供的制度平臺(tái)上，以協(xié)商影響治理的過(guò)程與結(jié)果”。

首先，“國(guó)家-社會(huì)”的轉(zhuǎn)變有部分原因是由于社會(huì)力量的不斷壯大。隨著宏觀環(huán)境的變化，中國(guó)城市基層社會(huì)中的各利益群體開始“覺醒”，努力通過(guò)各種正當(dāng)與非正當(dāng)?shù)姆绞竭_(dá)成利益訴求。在這種狀況下，“國(guó)家-社會(huì)”在原有互動(dòng)方式中的矛盾不斷激化。社會(huì)正是通過(guò)這樣的方式倒逼國(guó)家進(jìn)行權(quán)力下放，進(jìn)而“激活”國(guó)家。

另外，社會(huì)力量通過(guò)國(guó)家提供的參與平臺(tái)，在治理中發(fā)揮作用的同時(shí)，“激活”既有制度，并使之發(fā)揮了更大活力。在社會(huì)“倒逼”國(guó)家并迫使其讓渡更多的權(quán)力空間給社會(huì)后，國(guó)家為有效“吸納”社會(huì)力量，為其參與治理提供了更多平臺(tái)。但是，社會(huì)力量在強(qiáng)大的國(guó)家面前依然十分弱小。

總體來(lái)看，在“國(guó)家-社會(huì)”的互動(dòng)過(guò)程中，盡管社會(huì)力量通過(guò)各種方式實(shí)現(xiàn)了“激活”國(guó)家的初步目的，但是“強(qiáng)國(guó)家-漸強(qiáng)社會(huì)”的背后并非一種平等的關(guān)系，而是一種“社會(huì)”依附“國(guó)家”的合作關(guān)系。

在這種依附性的合作關(guān)系下，雙方的“核心互動(dòng)機(jī)制是‘支持與‘配合”。在本文中，“支持”是指政府鼓勵(lì)社區(qū)自治組織的發(fā)展及其他社會(huì)組織的參與，并為以議事協(xié)商平臺(tái)為核心的自治平臺(tái)提供資金、組織、合法性等方面的資源；“配合”是指作為交換，“其他組織需要配合政府的工作，響應(yīng)政府的組織、號(hào)召與政策執(zhí)行”。

因此，建立在當(dāng)前權(quán)威組織體制下的“強(qiáng)國(guó)家-漸強(qiáng)社會(huì)”依然呈現(xiàn)出一種權(quán)力上的不對(duì)稱性。

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