基于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的地方政府政務(wù)服務(wù)中心改革

薛耀淇　余基洋

摘 要：我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，公共利益主體多元化、需求多樣化，政府有限的公共服務(wù)能力和社會無限的公共服務(wù)需求之間的矛盾日益突出，黨的十八大在全面深化改革的總目標(biāo)中提出要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。為深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于“數(shù)字中國”建設(shè)的重要論述精神，落實黨中央、國務(wù)院相關(guān)工作部署，各級政務(wù)服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)合“放管服”的改革要求，應(yīng)用數(shù)字技術(shù)開展改革工作，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，政務(wù)服務(wù)數(shù)字化，運用大數(shù)據(jù)整合社會各方面資源，鼓勵社會力量參與，提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足人民多樣化需要。在學(xué)習(xí)和梳理治理體系和社會治理能力現(xiàn)代化相關(guān)理論研究的基礎(chǔ)上，以地方政府政務(wù)服務(wù)中心為研究對象，查閱相關(guān)政策，訪問各級政府的門戶網(wǎng)站和信息平臺，歸納總結(jié)政務(wù)服務(wù)中心數(shù)字化改革取得的成效和存在的問題，并借鑒相關(guān)經(jīng)驗，提出政務(wù)服務(wù)中心數(shù)字化轉(zhuǎn)型改革方案。

關(guān)鍵詞：數(shù)字化轉(zhuǎn)型;政務(wù)服務(wù)中心;改革

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）33-0113-03

一、相關(guān)理論研究

（一）治理體系與治理能力

“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。”[1]治理體系不僅應(yīng)包括政府治理的功能，還應(yīng)包括政府與社會、政府與公眾之間互動的功能，主要由核心價值體系等六個子系統(tǒng)構(gòu)成（徐湘林，2014）;胡冶巖（2005）從提高政府行政人員效能的角度，認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)中的行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該具備良好運用行政權(quán)的能力，以保證政府在社會治理過程中，起到該有的作用。胡鞍鋼、魏星（2009）認(rèn)為，治理能力涵蓋治理穩(wěn)定性、有效性和合法性方面考慮。靳永翥（2005）從治理轉(zhuǎn)型的角度出發(fā)，指出地方政府需要從以下內(nèi)容培育社會治理能力：強(qiáng)化法制意識、德治能力、基本公共產(chǎn)品供給能力、治理工具選擇能力、培育自治組織、預(yù)判能力。姚磊（2016）提出，政府治理方式的轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)在治理基礎(chǔ)、治理理念和治理模式等方面;彭勃、楊志軍（2014）認(rèn)為，政府治理能力的核心議題涉及到資源整合、公平分配和社會正義。

（二）數(shù)字化背景下政府治理現(xiàn)代化研究

“數(shù)字政府”的概念在過去不斷地被提及，管鵬、孫家保（2016）提出，政府應(yīng)實現(xiàn)由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代數(shù)據(jù)治理理念轉(zhuǎn)變。張海柱、宋佳玲（2015）提出大數(shù)據(jù)應(yīng)用，需要有治理全方位的變革做支撐，其強(qiáng)調(diào)運用大數(shù)據(jù)手段提升政府治理能力。

在數(shù)字化發(fā)展方向上，李文釗（2020）認(rèn)為，通過面向公民和決策者的雙層嵌套治理界面建構(gòu)，才能有效溝通供需雙方，最終達(dá)到“雙層界面，多重融合，一體化供需”的治理目標(biāo)。陳濤（2016）認(rèn)為，應(yīng)借鑒平臺思維，創(chuàng)新模式，持續(xù)推進(jìn)相關(guān)改革。

綜上，以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，地方政府“政務(wù)服務(wù)中心”改革展現(xiàn)的政府治理理念是以“合作共治”為基本價值，以“服務(wù)型政府建設(shè)”為出發(fā)點，追求社會力量的廣泛參與[2]。在這一過程中，政府、市場、社會組織以及公民都是治理者。

二、地方政府政務(wù)服務(wù)中心改革中存在的問題及原因分析

（一）政務(wù)服務(wù)的數(shù)字化改革

政務(wù)服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)該以政府部門、社會公眾、市場主體為供需主體，圍繞“政務(wù)服務(wù)”這個主題，憑借各自的資源稟賦、社會分工、運作能力更好地提供公共服務(wù)，發(fā)揮政府職能，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化[3]。

（二）服務(wù)中心改革中存在的問題

過去，地方政府部門積極推行政務(wù)服務(wù)的數(shù)字化改革，但是很多地方政府的“政務(wù)服務(wù)”中心還是有一些“行政審批”或者“行政審批服務(wù)”的色彩，其權(quán)威性大于服務(wù)性，水平有待提升[4]。

政府服務(wù)平臺的公眾知曉率都比較低。雖然政府為改進(jìn)公共服務(wù)的便捷程度與質(zhì)量做了許多工作，但是由于政府宣傳不夠，導(dǎo)致政府各項惠民措施和各個平臺的社會知曉度低，許多公民對此并不知曉，更談不上使用。

政務(wù)服務(wù)中心包含政府的各部門和各議事機(jī)構(gòu)，部門繁多，面向居民的政務(wù)服務(wù)平臺涉及網(wǎng)上政務(wù)大廳，一站式平臺、市長信箱、市長電話、信息公開平臺等等，不同部門信息平臺各自為政，對于普通市民來說，很難了解各個部門的分工和職責(zé)，有問題根本不知道該找哪個部門[5]。

政府提倡“一體化”“一站式”解決問題，實際的辦事過程中，政務(wù)服務(wù)的數(shù)據(jù)分散在各處，不同主體都只掌握部分?jǐn)?shù)據(jù)和審批審核權(quán)限。同時，由于系統(tǒng)建設(shè)之處缺乏有效的規(guī)劃和信息流通機(jī)制，不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間相互封閉，信息不對稱，政務(wù)服務(wù)環(huán)節(jié)存在信息孤島，“一站式”政務(wù)服務(wù)的實現(xiàn)難度很大[6]。

結(jié)合數(shù)字化時代和網(wǎng)絡(luò)背景下，政務(wù)服務(wù)中心改革中遇到的問題，剖析原因可以發(fā)現(xiàn)：首先，相比市場機(jī)制下的企業(yè)“用戶思維”，提倡用數(shù)字化的方式建立企業(yè)使命目標(biāo)、戰(zhàn)略管理、組織形態(tài)及盈利模式與“用戶”系統(tǒng)的、有機(jī)的緊密聯(lián)系的模式，政務(wù)服務(wù)中心的數(shù)字化建設(shè)應(yīng)用水平低，現(xiàn)階段多處于借助數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)供給流程、供給內(nèi)容、供給方式的數(shù)字化。其次，由于長久以來的公共利益部門化、部門利益職能化、政務(wù)服務(wù)模塊化的治理現(xiàn)狀管理，政務(wù)服務(wù)中心開放性差，“行政”“管理”導(dǎo)向居多，“服務(wù)”及“價值共創(chuàng)”，治理扁平化和一體化的概念相對缺失[7]。

以上問題共同反映出在數(shù)字化背景下公眾，社會對政務(wù)服務(wù)高質(zhì)量、高效率的期待與地方政府政務(wù)服務(wù)中心現(xiàn)階段服務(wù)流程不精簡，系統(tǒng)不集成，界面不友好之間的矛盾，運用數(shù)字化技術(shù)，進(jìn)行改革為政府治理現(xiàn)代化提供了新的機(jī)會和挑戰(zhàn)。

三、地方政府政務(wù)服務(wù)中心數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型改革方案

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不斷發(fā)展，大數(shù)據(jù)時代，無論是政府機(jī)構(gòu)、社會組織還是普通民眾都能夠很方便地被網(wǎng)絡(luò)連接在一起，成為了一個整體，政務(wù)服務(wù)中心運用大數(shù)據(jù)工具進(jìn)行機(jī)制改革，真正實現(xiàn)更多的政務(wù)服務(wù)事項“一窗受理”“一網(wǎng)通辦”，一方面解決民眾的實際問題，另一方面也是政府在數(shù)字化背景下提高治理水平，進(jìn)行治理現(xiàn)代化改革的方向和抓手。結(jié)合理論研究并借鑒上海市“一網(wǎng)通管”，杭州市“城市大腦”的優(yōu)秀做法，制定本實施方案[8]。

（一）改革工作目標(biāo)

以“最多跑一次”為改革目標(biāo)，梳理各種政務(wù)服務(wù)提供平臺，借鑒平臺化思維，以“前臺受理，后臺轉(zhuǎn)辦”為指導(dǎo)方針，一個窗口面向民眾，一個數(shù)據(jù)平臺歸口處理，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)流程改進(jìn)及質(zhì)量提升，增強(qiáng)人民群眾改革獲得感，實現(xiàn)“群眾少跑腿”向“數(shù)據(jù)多跑路”轉(zhuǎn)變[9]。

（二）數(shù)字化改革基本原則

1.流程優(yōu)化，服務(wù)集成。為了有效解決改革過程中縱向?qū)哟芜^多、橫向體系較弱、內(nèi)部協(xié)作較差、社會參與不夠，政府內(nèi)部各個信息平臺各自為政、重復(fù)建設(shè)的問題，可以利用現(xiàn)代信息科學(xué)技術(shù)，例如利用有一定安全可靠的“云”資源，搭建數(shù)據(jù)化共享平臺。同時對政務(wù)服務(wù)平臺進(jìn)行流程的優(yōu)化與再造，一方面梳理不同類型的政務(wù)服務(wù)事項流程，另一方面針對不同事項梳理標(biāo)準(zhǔn)化材料受理清單。此外，考慮服務(wù)線上化，開設(shè)前臺綜合受理反饋界面，后臺分類審批，形成為互動協(xié)作平臺[10]。

2.信息共享，安全保障。完整的數(shù)字化政務(wù)服務(wù)平臺需要在完善的運作程序和保障機(jī)制下才能正常運轉(zhuǎn)。打通數(shù)據(jù)，信息共享，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)對盡可能全的數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合處理分析，破除治理邊界，將多主體信息納入到一張扁平的網(wǎng)絡(luò)中，加大信息公開和數(shù)據(jù)開放，增加政務(wù)服務(wù)價值創(chuàng)造過程的透明度[11]。另一方面也需要考慮信息安全問題，可以通過對各個主體的職責(zé)和權(quán)利劃分，約定非常規(guī)問題的處理程序和方法，以及主體之間的協(xié)作關(guān)系，對各類別主體的權(quán)利等進(jìn)行制度約束和規(guī)范，以此來保障數(shù)據(jù)應(yīng)用安全。

（三）數(shù)字化改革核心對策

1.樹立為人民服務(wù)的價值理念。政府服務(wù)中心數(shù)字化改革是政府由“管制型”政府向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變的重要舉措，每一項改革和措施都應(yīng)緊緊圍繞如何讓“用戶”能夠公平地享受到更好的公共服務(wù)和產(chǎn)品這一根本目的。推行“首問負(fù)責(zé)制”“顧客滿意評價”“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督管理系統(tǒng)”“網(wǎng)上投訴”“市長電話和郵箱”等制度，加強(qiáng)公眾對政府及其工作人員行為的評價和監(jiān)督與公開反饋制度，形成外部壓力，推動政府實踐“為人民服務(wù)”理念[12]。對推諉扯皮、不作為、慢作為，影響“一窗受理”改革整體進(jìn)程的單位和責(zé)任人，啟動問責(zé)機(jī)制。

2.完善政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)配套系統(tǒng)，充實人員力量。系統(tǒng)升級，打造網(wǎng)絡(luò)平臺并通過電腦端、手機(jī)客戶端及自助終端設(shè)備等多種渠道，提供全程線上服務(wù);服務(wù)大廳功能升級，按照辦理流程進(jìn)行區(qū)域劃分及改造;數(shù)據(jù)人才儲備，相關(guān)人員能力提升，可以進(jìn)行數(shù)字化背景下相關(guān)知識和技能方面的培訓(xùn)，也可以舉辦相關(guān)經(jīng)驗分享方面的活動，提升人員數(shù)字化改革的能力[13]。

3.以數(shù)字賦能為支撐，提供端到端的服務(wù)。數(shù)字化技術(shù)手段推動政務(wù)服務(wù)中心變革，政府的服務(wù)職能從權(quán)力配置向資源有效運用轉(zhuǎn)變，可以推動線下與線上的深度融合，提升政府服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率，發(fā)揮行政機(jī)制、市場機(jī)制、社會機(jī)制的協(xié)調(diào)作用。在服務(wù)提供的過程中，政務(wù)服務(wù)中心與政府其他部門、社會公眾、市場主體零距離溝通，了解“用戶”訴求并快速響應(yīng)，精準(zhǔn)施策發(fā)力，可以不斷地迭代，為社會公眾和市場主體提供“精準(zhǔn)化”和“主動化”的全方位端到端的服務(wù)。

4.提升社會資源整合能力，有效連接不同資源主體。建立政府內(nèi)外的資源整合和互動協(xié)作平臺，利用智慧城市的相關(guān)平臺，提升政府的資源整合能力，同時保持政務(wù)平臺和體系的開放性、兼容性，確?？筛鶕?jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求持續(xù)優(yōu)化和拓展功能[14]。

嘗試運用技術(shù)的力量實現(xiàn)社會組織實體聯(lián)盟和虛擬的信息共享系統(tǒng)，及時地將社會需求和問題與相關(guān)社會組織和政府部門進(jìn)行有效的連接，通過完善政企合作機(jī)制，支持有條件的政務(wù)服務(wù)平臺數(shù)字化改革建設(shè)參照市場化、法治化規(guī)則運營。

總之，依托數(shù)字化，深化各級地方政府政務(wù)服務(wù)中心改革，以打造更好的環(huán)境、實現(xiàn)更高的行政效率、花費更低的成本，提供一流的“政務(wù)服務(wù)”，推動改革向縱深發(fā)展，持續(xù)為社會提供“精準(zhǔn)化”和“主動化”的全方位政務(wù)服務(wù)體驗，不斷提升公眾滿意度。以“制度創(chuàng)新+技術(shù)創(chuàng)新”優(yōu)化流程，實現(xiàn)審批簡單化，服務(wù)優(yōu)質(zhì)化，數(shù)字化在推動服務(wù)型政府建設(shè)與數(shù)字政府改革的過程中，不斷助力整個政府治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)。

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[14]? 靳永翥.論治理變革中的公民參與及責(zé)任體系建構(gòu)[J].江西行政學(xué)院學(xué)報，2005，（1）：17-20.

Abstract：The rapid economic and social development of our country，the diversification of public interest subjects and the diversification of needs，the contradiction between the limited public service capacity of the government and the unlimited public service demand of the society has become increasingly prominent.The 18th National Congress of the Communist Party of China is in the overall goal of deepening reforms.There is a mention of“promoting the modernization of the national governance system and governance capabilities”.In order to thoroughly implement the spirit of General Secretary Xi Jinping’s important exposition on the construction of a“digital China”，and implement the relevant work arrangements of the Party Central Committee and the State Council，the government service ecosystem at all levels combines the reform requirements of“delegation，management，and service”，and applies digital technology to carry out reform work.Promote the modernization of government governance，the digitization of government services，the use of big data to integrate resources from all aspects of society，encourage the participation of social forces，provide better quality public products and services，and meet the diverse needs of the people.On the basis of studying and sorting out the relevant theoretical research on the modernization of the governance system and social governance capabilities，taking the local government government service center as the research object，consulting related policies，visiting the portal websites and information platforms of governments at all levels，summarize the results and existing problems of the digital reform of the government service center，and draw on relevant experience to put forward the direction of the digital trasformation reform scheme of government service center.

Key words：digital transformation;government service center;reform

[責(zé)任編輯 曉 群]