民法典視角下農(nóng)民集體決議成立認(rèn)定探討

游暢　吳彩玲　楊萍

摘 要：由于缺乏農(nóng)民集體決議成立的法律規(guī)定，司法實(shí)踐中對(duì)于農(nóng)民集體決議瑕疵糾紛案件，無論其瑕疵類型如何均適用《物權(quán)法》第63條第二款予以撤銷。針對(duì)《民法典》的規(guī)定，在分析決議行為成立條件的基礎(chǔ)上，明確農(nóng)民集體決議成立的特殊性，針對(duì)司法實(shí)踐中混淆農(nóng)民集體決議不成立與撤銷的問題，探究農(nóng)民集體決議成立的應(yīng)然規(guī)范構(gòu)成，以期為農(nóng)民集體決議成立提供可資借鑒的司法認(rèn)定準(zhǔn)則。

關(guān)鍵詞：決議行為;農(nóng)民集體決議;決議成立;民法典

中圖分類號(hào)：D923? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）33-0137-04

一、問題的提出

決議行為包括股東會(huì)決議、農(nóng)民集體決議、業(yè)主大會(huì)決議等類型。農(nóng)民集體決議是集體成員實(shí)現(xiàn)成員權(quán)的重要制度，但《民法典》頒布前，《物權(quán)法》僅在第63條第二款規(guī)定了農(nóng)民集體決議撤銷制度。立法上明顯存在農(nóng)民集體決議規(guī)則供給不足的問題，特別是農(nóng)民集體決議瑕疵分類不明。

多數(shù)學(xué)者認(rèn)同決議成立具有獨(dú)立價(jià)值，但對(duì)決議不具備成立條件的瑕疵類型觀點(diǎn)不同。有學(xué)者從對(duì)法律規(guī)范的解釋方法出發(fā)，《民法典》第134條第二款規(guī)定：“法人、非法人組織依照法律或者章程規(guī)定的議事方式和表決程序作出決議的，該決議行為成立?！痹摋l規(guī)定了決議行為的成立條件。依反面解釋，當(dāng)法人、非法人組織未依照法律或章程規(guī)定的議事方式和表決程序作出決議的，應(yīng)認(rèn)定決議不成立[1]。還有學(xué)者從團(tuán)體意思的形成角度，提出決議行為以團(tuán)體意思的完整形成為前提。若根本未形成團(tuán)體意思，則決議未成立，無探討決議有無瑕疵的必要[2]。但是有學(xué)者認(rèn)為決議不成立主要涉及決議存在嚴(yán)重的程序瑕疵，提出擴(kuò)張決議無效事由，以涵蓋決議存在嚴(yán)重程序瑕疵的情況，該種觀點(diǎn)存在混淆法律行為成立與生效、與法律行為效力構(gòu)造機(jī)制相違背的理論漏洞。

2021年實(shí)施的《民法典》在總則編、物權(quán)編規(guī)定了決議行為、決議行為成立、營(yíng)利法人決議撤銷、捐助法人決定撤銷，以及農(nóng)民集體決議等內(nèi)容，形成了一個(gè)較為完整的決議規(guī)則體系。本文試圖以決議行為成立為基礎(chǔ)展開研究，針對(duì)司法實(shí)踐中混淆農(nóng)民集體決議不成立與撤銷的問題，分析農(nóng)民集體決議成立條件，明確農(nóng)民集體決議成立的規(guī)范構(gòu)成，以期為決議行為的瑕疵類型提供可資借鑒的認(rèn)定準(zhǔn)則。

二、農(nóng)民集體決議行為成立的理論分析

要解決司法實(shí)踐認(rèn)定農(nóng)民集體決議成立、撤銷問題，首先須確定決議行為成立的條件，并在此基礎(chǔ)上明確農(nóng)民集體決議在成立上的特殊性。農(nóng)民集體決議作為一種特殊的決議行為，其成立須符合決議行為成立條件，同時(shí)符合其特殊的成立條件。

（一）決議行為成立的條件

決議行為是團(tuán)體自治的工具。2017年施行的《民法總則》首次規(guī)定了決議行為，將其歸入民事法律行為的范疇?！睹穹ǖ洹费永m(xù)上述規(guī)定，該法典第134條第二款規(guī)定決議行為的成立條件是“議事方式和表決程序符合法律和章程規(guī)定”。從字面上看，只要滿足這一程序的要求，決議行為就成立。然而在本質(zhì)上，決議行為作為民事法律行為的一種具體類型，在成立條件上具有民事法律行為成立條件的共性，即意思表示，正如第134 條第一款規(guī)定“民事法律行為可以基于雙方或者多方的意思表示一致成立，也可以基于單方的意思表示成立”，決議行為的成立同樣需要具備團(tuán)體成員的意思表示。但是不同于單方、雙方法律行為，決議的形成是團(tuán)體內(nèi)部成員各自意思表示融合形成共同團(tuán)體意思的過程，團(tuán)體意思需要借助規(guī)范的程序機(jī)制來形成。因此決議行為具有團(tuán)體性與程序性，其成立須滿足多數(shù)決定與正當(dāng)程序的核心要義[3]。

具體而言，決議行為成立的條件包括：第一，有決議主體。決議主體通常是團(tuán)體組織的成員，如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的集體成員，業(yè)主大會(huì)中的業(yè)主，股東（大）會(huì)中的股東;第二，決議主體對(duì)法定事項(xiàng)進(jìn)行討論決定，如《民法典》第278條規(guī)定的業(yè)主大會(huì)決議事項(xiàng)，《公司法》第37條規(guī)定的股東會(huì)決議事項(xiàng);第三，決議應(yīng)當(dāng)遵循法定或章程規(guī)定的決議程序。團(tuán)體成員人數(shù)眾多，很難達(dá)成一致意見。從提高議事效率的角度，一般是按照成員人數(shù)或資本數(shù)的多數(shù)來確定決議結(jié)果，因此需要有相應(yīng)的議事和表決規(guī)則。不具備上述條件的，則決議不成立。

（二）農(nóng)民集體決議成立的特殊條件

農(nóng)民集體決議是決議行為的特殊類型，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行社團(tuán)自治的重要工具。通過農(nóng)民集體決議，集體成員實(shí)現(xiàn)對(duì)土地承包方案、承包地調(diào)整、土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用使用、分配等事關(guān)集體成員利益事項(xiàng)的決策。農(nóng)民集體決議成立條件的特殊性體現(xiàn)在決議主體、決議機(jī)構(gòu)、決議事項(xiàng)和決議程序四個(gè)方面。

1.農(nóng)民集體決議的決議主體須為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員?！睹穹ǖ洹返?61條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”農(nóng)民集體決議的本質(zhì)在于集體成員對(duì)于農(nóng)民集體所有的財(cái)產(chǎn)享有管理、獲得收益、處分等權(quán)益，是集體成員享有成員權(quán)益的具體表現(xiàn)。因此，農(nóng)民集體決議的主體必須具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。成員權(quán)是集體成員與集體之間的紐帶，也是成員享有集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益的基礎(chǔ)[4]。集體財(cái)產(chǎn)在法律上確認(rèn)為成員集體所有，既明確了集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)歸屬，也明確了管理、處分集體所有財(cái)產(chǎn)的主體必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。成員對(duì)于集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益的享有，首先體現(xiàn)在對(duì)集體所有財(cái)產(chǎn)的管理、處分上的決策權(quán)。行使決策權(quán)的結(jié)果是形成農(nóng)民集體決議。

2.農(nóng)民集體決議的決議機(jī)構(gòu)符合法律規(guī)定。決議主體需通過一定的決議機(jī)構(gòu)參與決議?！睹穹ǖ洹窙]有規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的決議機(jī)構(gòu)，由于村民委員會(huì)也是代表集體行使所有權(quán)的組織，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的村民會(huì)議和村民代表會(huì)議則成為農(nóng)民集體決議的主要決議機(jī)構(gòu)。村民會(huì)議是決議最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，村民代表會(huì)議是村民會(huì)議授權(quán)機(jī)構(gòu)，而村民委員會(huì)作為決議執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)。

3.農(nóng)民集體決議的決議事項(xiàng)須事關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益?！睹穹ǖ洹芬?guī)定了如下決議事項(xiàng)：土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包;個(gè)別土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間承包地的調(diào)整;土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法;集體出資的企業(yè)的所有權(quán)變動(dòng)等事項(xiàng);法律規(guī)定的其他事項(xiàng)。①2019年修正的《土地管理法》規(guī)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租屬于決議事項(xiàng)。上述決議事項(xiàng)均與集體成員利益有著密切聯(lián)系，并由此引發(fā)了大量侵犯集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益訴訟糾紛，其中以征地補(bǔ)償款分配糾紛占比最高，反映出集體成員對(duì)利益分配的關(guān)注。

4.農(nóng)民集體決議的決議程序須符合法律規(guī)定?！睹穹ǖ洹凡⑽磳?duì)農(nóng)民集體決議程序做出規(guī)定，決議程序規(guī)定見于《村民委員會(huì)組織法》《農(nóng)村土地承包法》以及《土地管理法》。具體而言，決議程序包括決議機(jī)構(gòu)的組成及任免程序，召集程序以及議事表決程序。

一是決議機(jī)構(gòu)的組成及任免程序。村民會(huì)議由全體村民組成;村民代表會(huì)議由村民委員會(huì)和村民代表組成，有權(quán)討論、決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng);村民委員會(huì)由主任、副主任和委員共3—7人組成，委員會(huì)成員由村民直接選舉產(chǎn)生，每屆任期5年，可連選連任，應(yīng)當(dāng)包含婦女以及人數(shù)較少的民族的成員。本村1/5以上有選舉權(quán)的村民或1/3以上村民代表可聯(lián)名提出罷免成員的要求，須經(jīng)登記參加選舉的過半數(shù)村民投票并過半數(shù)通過。

二是召集程序。村民會(huì)議由村民委員會(huì)召集，有1/10以上的村民或者1/3以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會(huì)議。召集村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)提前10天通知村民;村民代表會(huì)議每季度召開1次，1/5以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民代表會(huì)議，且由2/3以上組成人員參加方可召開。

三是議事表決程序。村民會(huì)議應(yīng)有本村18周歲以上村民的過半數(shù)或者2/3以上的戶的代表參加，有權(quán)討論決定各項(xiàng)事項(xiàng)，個(gè)別重大事項(xiàng)則必須經(jīng)過村民會(huì)議討論決定;村民代表會(huì)議有2/3以上組成人員參加方可召開，僅有權(quán)討論經(jīng)由村民大會(huì)授權(quán)之事項(xiàng);村民會(huì)議和村民代表會(huì)議決定的做出須經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)通過。

三、司法實(shí)踐中農(nóng)村集體決議認(rèn)定存在的問題

（一）農(nóng)民集體決議司法案件概況

根據(jù)中國(guó)裁判文書網(wǎng)上的侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益糾紛，筆者選擇2013年1月1日至2019年12月31日民事一審案件，共3 762個(gè)案例。在3 000多個(gè)案例中，地區(qū)差異性明顯：上海、北京、黑龍江案件數(shù)量低至個(gè)位，而湖南占了總量的近1/3。觀察湖南的1 000多個(gè)案件，再結(jié)合全國(guó)征地信息平臺(tái)上的數(shù)據(jù)（湖南在2013—2019年征地5 028次），大多案件都是圍繞著外嫁女問題以及征地補(bǔ)償款分配問題引發(fā)的糾紛。

農(nóng)村集體決議在樣本案例中的表現(xiàn)為征地補(bǔ)償分配決定。具體而言，糾紛主要因兩類問題引起：外嫁女能否獲得征地補(bǔ)償款以及當(dāng)事人對(duì)征地補(bǔ)償款的分配是否有異議。

為了更好地了解農(nóng)民集體決議瑕疵表現(xiàn)，在中國(guó)裁判文書網(wǎng)站上檢索《物權(quán)法》第63條，排除大部分為涉及成員主體資格的案件，以及撤訴、駁回起訴、駁回訴訟請(qǐng)求、針對(duì)同一類訴訟標(biāo)的普通共同訴訟等案件，最后根據(jù)研究對(duì)象確定25件樣本案例，并對(duì)存在瑕疵的農(nóng)民集體決議從原因上進(jìn)行分析。

（二）樣本案例中農(nóng)民集體決議程序瑕疵的分析

通過對(duì)樣本案例的分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民集體決議存在如下的程序瑕疵。

1.沒有召開村民大會(huì)或村民代表大會(huì)所作“決議”。侯業(yè)壯等7人與海口市瓊山區(qū)鳳翔街道辦事處紅星村委會(huì)玉吳村民小組侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛一案中，關(guān)于土地補(bǔ)償費(fèi)以及農(nóng)村建設(shè)扶持資金如何使用和分配的問題，村民小組未召開村民大會(huì)或村民代表大會(huì)集體討論，就直接按照上一屆村民小組于2009年制定的“東環(huán)鐵路征地分配方案”，而該方案只適用于當(dāng)時(shí)被征地款的發(fā)放。導(dǎo)致原告侯業(yè)壯等7人無法取得征地補(bǔ)償款，侵害了其合法的成員權(quán)益。

2.村民代表大會(huì)未經(jīng)授權(quán)進(jìn)行的“決議”。李來慶等與靖宇縣靖宇鎮(zhèn)鎮(zhèn)郊村村民委員會(huì)侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益一案中，在沒有村民會(huì)議授權(quán)的情形下，村委會(huì)擅自召開鎮(zhèn)郊村村民代表會(huì)議作出將老村部的10個(gè)車庫(kù)、5個(gè)門市房作價(jià)260萬元抵頂?shù)谌焦緜鶆?wù)的決定，侵犯了全體集體組織成員的合法權(quán)益。

3.未達(dá)到法律規(guī)定的多數(shù)決程序要求。具體而言，可以分為以下三類：第一，與會(huì)人員人數(shù)不符合法律要求。毛金梅、官某侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛一案中，村委會(huì)召開會(huì)議分配高速公路征收款，分配方案為每戶每畝280元。按照村民委員會(huì)組織法及相關(guān)法律，應(yīng)當(dāng)有本村民小組2/3以上代表即24戶以上的戶的代表參加，并經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)同意方為有效。但實(shí)際上只有17戶參加，與會(huì)人數(shù)并未到達(dá)法定限度。因此，會(huì)議制定的《民主新屋小組高速公路征收款補(bǔ)償分配方案》無效。該方案侵害了毛金梅、官某享有的同等分配補(bǔ)償款的權(quán)益。第二，與會(huì)人員資格不符合法律要求。凱里市舟溪鎮(zhèn)舟南村民委員會(huì)、凱里市舟溪鎮(zhèn)舟南村甘超一組承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛一案中，村委會(huì)分配林地征收款，方案為按分田到戶時(shí)的戶數(shù)平均分配。在會(huì)議投票過程中，吳興忠、吳如明、吳如江不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但舟南村委會(huì)將吳興忠、吳如明、吳如江三人列入甘超一組三小組戶代表參與投票表決，侵害了其他集體組織成員的合法權(quán)益。第三，會(huì)議表決程序不符合法律規(guī)定的要求。陳霞與南京市下關(guān)區(qū)濱江實(shí)業(yè)發(fā)展總公司、南京市鼓樓區(qū)人民政府幕府山辦事處侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益一案中，村委會(huì)被依法撤銷后，其相關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部工作由被告濱江實(shí)業(yè)公司負(fù)責(zé)管理和落實(shí)。在分配征地補(bǔ)償款之前，為了確定納入社會(huì)保障體系人員名單，被告公司對(duì)京空掛戶”村民納入社會(huì)保障體系事宜進(jìn)行投票表決，表決結(jié)果是“空掛戶”村民不納入社會(huì)保障名單。表決書中明確若村民拒絕接受表決書或未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)投票視為放棄，棄權(quán)視為不同意，但投票表決書實(shí)際上并未向“空掛戶”村民們發(fā)放?？梢?，表決程序不符法律規(guī)定，侵害了“空掛戶”村民的合法權(quán)益。

（三）總結(jié)

經(jīng)分析，法院判決存在的問題在于未正確區(qū)分農(nóng)民集體決議成立與撤銷。決議未成立與可撤銷瑕疵之界限應(yīng)在于決議程序瑕疵的嚴(yán)重程度。但是絕大多數(shù)法院對(duì)于農(nóng)民集體決議的瑕疵認(rèn)定，不論程序瑕疵如何，均以《物權(quán)法》第63條第二款“集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人做出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷”為由撤銷決議，實(shí)行“一刀切”，導(dǎo)致本未成立的農(nóng)民集體決議在集體成員行使撤銷權(quán)之前是成立有效的法律狀態(tài)，這顯然違背法理。

一是司法實(shí)踐中農(nóng)民集體決議不成立的情形較多，但多數(shù)被審理法院認(rèn)定可撤銷決議;二是司法實(shí)踐中判定可撤銷決議“程序瑕疵”不夠清晰。較為明確的是，決議前未通知屬于該程序瑕疵范圍。如甘衛(wèi)強(qiáng)、甘桂全等與龍門縣龍江鎮(zhèn)甘坑村涼亭村民小組侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛一案中，會(huì)議召開未提前十天通知，但團(tuán)體意思形成的條件完備，屬于輕微程序瑕疵，決議可撤銷。

四、農(nóng)民集體決議成立的應(yīng)然規(guī)范構(gòu)成與具體表現(xiàn)

從司法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問題可以看出，在農(nóng)民集體決議存在程序瑕疵的情況下，需要區(qū)分農(nóng)民集體決議不成立和農(nóng)民集體決議撤銷兩種不同的瑕疵狀態(tài)。依據(jù)《民法典》第134條第二款的規(guī)定，不具備法律或章程規(guī)定的議事方式和表決程序，決議沒有成立。通過對(duì)樣本案例的分析和農(nóng)民集體決議程序瑕疵的歸納，導(dǎo)致農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織決議不成立主要是決議機(jī)構(gòu)、決議程序不符合法律規(guī)定。

綜上，認(rèn)定農(nóng)民集體決議成立，須排除以下違反決議程序的情形：一是未召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議下的“決議”，二是村民代表會(huì)議未經(jīng)村民大會(huì)授權(quán)所作“決議”，三是參會(huì)人數(shù)不符合法律規(guī)定所作“決議”，四是參會(huì)人員不具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格所作“決議”，五是表決人數(shù)未達(dá)到法律規(guī)定的要求下的“決議”。五種情形均屬于決議程序性瑕疵，都會(huì)導(dǎo)致決議成立要件的嚴(yán)重缺失，使得團(tuán)體意思無法完整形成，決議實(shí)質(zhì)上未成立。

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Abstract：Due to the lack of legal provisions on the invalidity of farmers’ collective resolutions，in judicial practice，no matter the types of defects in disputes over farmers’ collective resolutions，the second paragraph of article 63 of the property law shall be taken as the basis to revoke the resolutions.Based on the general establishment on the basis of the resolution，clear the farmer collective resolution conditions established，aiming at confusion in the judicial practice of farmers collective decision and revocation problem，in the case of quantitative analysis on the basis of analyzed sample cases，explore the farmer collective decision not specification ought to be established，so as to farmers’ collective resolution was not the defect types of recognized criteria for reference.

Key words：resolution behavior;collective resolution of peasants;the resolution is invalid;resolution revocable

[責(zé)任編輯 百 合]