國(guó)外公共住房政策演變及其啟示
——以英國(guó)、美國(guó)、新加坡為例

李英健

（北京市保障性住房建設(shè)投資中心土地中心，北京 100040）

1 公共住房

18世紀(jì)西方各國(guó)先后開始了工業(yè)革命，迎來資本主義工業(yè)大發(fā)展和人口向城市的大量聚集，由此帶來城市公共衛(wèi)生條件、居住環(huán)境迅速惡化及住房短缺等現(xiàn)象，并逐漸演變?yōu)槌鞘凶》繂栴}。19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，伴隨著共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，西方各國(guó)開始實(shí)施公共住房等社會(huì)福利政策。以英國(guó)為代表的資本主義國(guó)家為解決中低收入階層的住房問題，以政府直接投資或提供貸款為主，由政府或其委托的機(jī)構(gòu)投資興建，也可由非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和居民合作團(tuán)體接受政府補(bǔ)貼建設(shè)，面向中低收入階層出租或出售的住房，解決了“二戰(zhàn)”后帶來的人口大量聚集和快速城市化過程中的住房短缺問題。歷史表明，世界上大部分國(guó)家，無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，均選擇發(fā)展公共住房，如荷蘭的社會(huì)住宅、新加坡的公共組屋、日本公營(yíng)住宅、中國(guó)香港地區(qū)的公屋等，均屬公共住房[1]。

2 國(guó)外公共住房政策演變

2.1 英國(guó)公共住房政策變遷

英國(guó)是世界上首個(gè)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化的國(guó)家，也是面臨住房問題最早的國(guó)家，19世紀(jì)末，英國(guó)城市住房短缺、居住條件差、住房市場(chǎng)混亂已非常嚴(yán)重。1890年英國(guó)議會(huì)在《工人階級(jí)住房法》基礎(chǔ)上，頒布新的并被后世視為英國(guó)第一部現(xiàn)代意義上的住房法，授權(quán)地方政府為解決工人階級(jí)住房問題而建造房屋[2-3]。1909年出臺(tái)的《住房和城鎮(zhèn)規(guī)劃法》沿用了許多1890年住房法中的內(nèi)容，并進(jìn)一步完善，如繼續(xù)明確為工人階級(jí)提供住房是各地方政府應(yīng)盡的責(zé)任，同時(shí)中央政府將對(duì)地方政府建房進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼等。

1919年，推行福利制度的英國(guó)勞合·喬治政府為解決“一戰(zhàn)”后住房問題頒布了《住房和城鎮(zhèn)規(guī)劃法》[4]，用于指導(dǎo)戰(zhàn)后英國(guó)的公共住房建設(shè)，改善居住條件，緩解社會(huì)矛盾。其中財(cái)政補(bǔ)貼原則和租金管制原則是該法的核心內(nèi)容，成為后續(xù)諸多住房政策的基礎(chǔ)，對(duì)英國(guó)住房建設(shè)影響深遠(yuǎn)。1919年《住房和城鎮(zhèn)規(guī)劃法》被視為英國(guó)住房政策史上的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，標(biāo)志著英國(guó)政府歷經(jīng)70年對(duì)住房問題從“自由放任”到通過一系列立法“適度干預(yù)”再到“集權(quán)干預(yù)”的根本轉(zhuǎn)變，改善了英國(guó)“一戰(zhàn)”后的住房數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量等居住環(huán)境，大大緩解住房問題，也深深影響了英國(guó)人的生活方式。

“二戰(zhàn)”結(jié)束后，英國(guó)政府在大力修復(fù)被戰(zhàn)火摧毀住房的同時(shí)，繼續(xù)推進(jìn)住房福利制度，建造大量公共住房。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1960年，約占總?cè)丝谌种坏娜俗庾」沧》縖5]。英國(guó)的福利住房制度采用的低租金難以“以租養(yǎng)房”，給政府財(cái)政帶來日益沉重的負(fù)擔(dān)。因此，1979年撒切爾擔(dān)任英國(guó)首相后，開始推行“新自由主義”，削減公共住房開支，實(shí)行住房私有化。具體做法為：①通過立法將政府擁有的公共住房以非常優(yōu)惠的條件出售給租住者、私營(yíng)企業(yè)和住房協(xié)會(huì)，如1980年《有權(quán)購(gòu)房法》、1984年《住房與建筑控制法》、1988年《住房法》；②對(duì)各級(jí)政府的公共住房建設(shè)進(jìn)行嚴(yán)格限制，減少中央政府財(cái)政補(bǔ)貼。在撒切爾政府強(qiáng)力進(jìn)行住房制度改革、實(shí)行公房出售等一系列政策下，英國(guó)住房市場(chǎng)重獲活力，各級(jí)政府財(cái)政收入增加，支出降低，民眾擁有了房產(chǎn)，取得住房制度改革的良好效果，但也因此走向因過度市場(chǎng)化，造成住房?jī)r(jià)格上漲、住房保障不足、大量人群無房可住等住房問題復(fù)發(fā)的螺旋[6]。近年來，英國(guó)政府再次推行新的住房改革，增加公共住房供給，解決中低收入群體的住房保障問題，尋找福利型住房和市場(chǎng)型政府的平衡。

2.2 美國(guó)公共住房政策選擇

美國(guó)是基于“三權(quán)分立、分權(quán)制衡”原則建立的國(guó)家，推崇個(gè)人主義、實(shí)用主義等觀念，無論是國(guó)家還是個(gè)人特別強(qiáng)調(diào)獨(dú)立精神，對(duì)社會(huì)保障長(zhǎng)期奉行不干預(yù)原則，衣食住行基本靠自助解決。在1929—1933年間，美國(guó)爆發(fā)了資本主義經(jīng)濟(jì)史上最嚴(yán)重的金融危機(jī)，使經(jīng)濟(jì)陷入大蕭條，導(dǎo)致大量企業(yè)破產(chǎn)，造成成千上萬的失業(yè)人口，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。

美國(guó)政府在時(shí)任總統(tǒng)羅斯福的帶領(lǐng)下，制定多項(xiàng)措施對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，克服市場(chǎng)失靈的問題。其中，干預(yù)住房建造業(yè)是羅斯福推行社會(huì)改革新政、刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要切入點(diǎn)，提出《住房自有者貸款法》，并建立住房自有者貸款協(xié)會(huì)，為美國(guó)家庭提供長(zhǎng)期低利率的購(gòu)房貸款。該項(xiàng)改革措施為美國(guó)五分之一的家庭提供了幫助，提高了住房自有率，也促使美國(guó)政府在1934年和1938年推出兩項(xiàng)住房制度創(chuàng)新，即成立聯(lián)邦住房局（Federal Housing Administration，F(xiàn)HA）和聯(lián)邦全國(guó)抵押協(xié)會(huì)（Federal National Mortagage Association，F(xiàn)NMA）。聯(lián)邦住房局（FHA）是對(duì)住房一級(jí)市場(chǎng)抵押貸款提供擔(dān)保，解決中低收入階層購(gòu)房信用問題；聯(lián)邦全國(guó)抵押協(xié)會(huì)（FNMA）即“房利美”，是將一級(jí)市場(chǎng)的抵押貸款在二級(jí)市場(chǎng)再次抵押，增加住房抵押貸款的流動(dòng)性。這兩項(xiàng)制度創(chuàng)新對(duì)美國(guó)住房市場(chǎng)的繁榮起到基礎(chǔ)性作用，同時(shí)在后期美國(guó)政府為不斷刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過提供低息抵押貸款、首次購(gòu)房貸款利息稅收抵免等政策性金融措施，鼓勵(lì)中低收入者購(gòu)買住房。這種降低房貸門檻的方式，為2008年美國(guó)發(fā)生次貸危機(jī)埋下隱患。

1937年美國(guó)政府頒布了第一部全國(guó)公共住房法案《美國(guó)住房法》（又稱瓦格納法），正式施行公共住房建設(shè)計(jì)劃，規(guī)定美國(guó)住房局向各大城市的地方住房局提供住房開發(fā)費(fèi)用、長(zhǎng)期貸款、住房建設(shè)補(bǔ)貼和住房租金補(bǔ)貼，成為美國(guó)住房保障史上的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，但由于該法對(duì)公共住房建設(shè)成本、承租戶收入設(shè)定了苛刻條件，同時(shí)不能將公共住房建設(shè)在富人聚集的近郊區(qū)，因此被認(rèn)為是只針對(duì)窮人階層的住房計(jì)劃，實(shí)施效果不佳?！岸?zhàn)”結(jié)束后，1949年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《住房法（1949）》，提出了租賃公共住房計(jì)劃和交鑰匙計(jì)劃、城市再開發(fā)和更新計(jì)劃、抵押貸款擔(dān)保計(jì)劃等政策，繼續(xù)推進(jìn)公共住房建設(shè)，政策覆蓋范圍相較之前有了一定擴(kuò)展，將退伍軍人和老年人納入其中，中產(chǎn)階級(jí)也因此受益。

1965年通過《住房和城市發(fā)展部法》，成立美國(guó)住房和城市發(fā)展部（Department of Housing and Urban Development，簡(jiǎn)稱HUD），職責(zé)是為美國(guó)國(guó)民建立一個(gè)合理的住房體系和合適的居住環(huán)境，并通過制定抵押貸款擔(dān)保方案為提供擔(dān)保，支持中低收入家庭獲得房屋所有權(quán)，居住條件進(jìn)一步改善。1974年，尼克松政府出臺(tái)《住房和社會(huì)發(fā)展法案》，標(biāo)志著美國(guó)的公共住房政策由增量發(fā)展轉(zhuǎn)向存量利用，對(duì)符合條件且租住公共住房的家庭提供租金補(bǔ)貼或發(fā)放租金優(yōu)惠券，形成以租金補(bǔ)貼為主的住房保障模式[7]。

通過對(duì)美國(guó)公共住房政策發(fā)展脈絡(luò)的梳理可看出，美國(guó)政府采用直接投資公共住房建設(shè)解決住房困難危機(jī)后，住房保障政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰夥垦a(bǔ)貼為主、修建公共住房為輔的模式。

2.3 新加坡公共住房發(fā)展演進(jìn)

新加坡地處馬六甲海峽南端，位于太平洋及印度洋之間的航運(yùn)要道上，戰(zhàn)略地位十分重要，歷史上被英國(guó)長(zhǎng)期占領(lǐng)，直到1959年才成立自治邦，1965年脫離馬來西亞成為獨(dú)立國(guó)家。在開國(guó)元首李光耀總理的帶領(lǐng)下，新加坡對(duì)外推行出口導(dǎo)向型戰(zhàn)略，對(duì)內(nèi)實(shí)行教育、住房、交通等多項(xiàng)改革，短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛，成為亞洲發(fā)達(dá)國(guó)家。

新加坡自1819成為英屬殖民地后，一直作為國(guó)際貿(mào)易港口吸引著大量移民，隨著貿(mào)易增長(zhǎng)和移民數(shù)量增加，住房短缺現(xiàn)象日益嚴(yán)重。與英國(guó)國(guó)內(nèi)“自由放任”政策相一致，住房問題并未引起殖民政府的足夠重視，直到1927年新加坡成立改良信托局（Singapore Improvement Trust，SIT），通過制定更新計(jì)劃、新建和拓寬道路、為被拆除房屋的居民提供住房等措施改善城市生活環(huán)境，這也標(biāo)志著殖民政府對(duì)住房問題開始干預(yù)。盡管如此，1959年新加坡仍有近一半的人口居住在貧民窟和棚戶區(qū)中，住房問題已成為嚴(yán)重的社會(huì)問題[8]。

1960年新加坡自治后，新政府依托原改良信托局成立了住房和發(fā)展局（Housing&Development Board，HDB），負(fù)責(zé)全國(guó)公共住房的規(guī)劃、建造和管理。主要工作包括制定和實(shí)施建屋計(jì)劃、征地拆遷、規(guī)劃設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施與房屋建造，以及出租、出售和管理公共住房等。1964年HDB正式提出“居者有其屋”計(jì)劃，為在住房市場(chǎng)中無力購(gòu)買私人住房的居民提供公共住房，鼓勵(lì)中低收入居民分期付款購(gòu)買政府組屋[9]。為配合計(jì)劃實(shí)施，采取如下措施。

1）解決HDB的資金來源問題一方面由政府提供低息貸款；另一方面則是構(gòu)建了強(qiáng)制公民和永居居民進(jìn)行儲(chǔ)蓄的“中央公積金”制度，除解決養(yǎng)老、醫(yī)療保健、教育、投資功能外，還為居民購(gòu)房提供政策支持，特別是購(gòu)買HDB的公共住房，大大提升了新加坡國(guó)民的房屋購(gòu)買力[10]。

2）解決土地來源問題新政府1966年頒布《土地征收法》，規(guī)定政府可出于公共利益需要強(qiáng)制征地，并設(shè)定較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，HDB依法取得政府的低價(jià)土地，降低了公共政府的建設(shè)成本。

3）滿足不同收入群體需求在供給側(cè)設(shè)定由組屋主導(dǎo)的住房供應(yīng)體系，即組屋為主、私宅為輔。其中組屋包括面向中低收入群體的普通組屋，也包括面向收入水平超過普通組屋標(biāo)準(zhǔn)但又無力購(gòu)買私宅群體的改善型組屋，每個(gè)家庭只能擁有一套組屋。1972年，新加坡政府建立國(guó)營(yíng)住房和城市發(fā)展有限公司（HUDC），專門向中等收入等“夾心層”群體提供高品質(zhì)住宅，區(qū)位良好，設(shè)計(jì)精細(xì)，建造品質(zhì)可比私宅，但價(jià)格僅為私宅的一半，因此市場(chǎng)評(píng)價(jià)極好，房屋供不應(yīng)求。而私宅主要是面向高收入居民和無資格購(gòu)買組屋的外國(guó)定居者。隨著新加坡經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國(guó)民整體居住水平不斷提高，對(duì)改善的需求越來越高，同時(shí)新政府也鼓勵(lì)組屋住戶更新改善其住房，可帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和國(guó)民持續(xù)奮斗，因此HDB規(guī)定組屋可以再出售，但為限制房產(chǎn)投機(jī)行為，制定了嚴(yán)格的再出售政策，并根據(jù)市場(chǎng)需求變化不斷進(jìn)行或?qū)捤苫驀?yán)格的調(diào)整。

自HDB成立以來，新加坡僅用了30年時(shí)間就成功解決了住房短缺問題，成為全球典范。與此同時(shí)，近些年HDB推出了針對(duì)多代大家庭的改善型組屋，體現(xiàn)出改善型公共住宅從優(yōu)先保障低收入群體轉(zhuǎn)向住房質(zhì)量改善的政策傾向。通過對(duì)新加坡公共住房發(fā)展進(jìn)程的梳理可看出，一個(gè)國(guó)家政體擁有成熟穩(wěn)定、層層遞進(jìn)的住房政策對(duì)增強(qiáng)國(guó)家認(rèn)同感、國(guó)民幸福感，助力國(guó)家和社會(huì)進(jìn)步具有重要作用。

3 啟示

我國(guó)借鑒國(guó)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的公共住房政策經(jīng)驗(yàn)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段，針對(duì)供給人群推出廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用住房、兩限房、自住商品房、限競(jìng)房、共有產(chǎn)權(quán)房等多種類型的保障性住房，為推動(dòng)我國(guó)住房保障事業(yè)發(fā)揮了重要作用。黨的“十八大”也首次明確將住房保障納入社會(huì)保障體系，保障性住房成為政府實(shí)現(xiàn)住有所居目標(biāo)，向城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭和特定群體提供的住房政策。

盡管保障性住房的概念尚未統(tǒng)一，但本質(zhì)均限定了供應(yīng)對(duì)象、供應(yīng)范圍、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格或租金水平，是政府提供的公共產(chǎn)品。相較商品房而言，政府在保障性住房的資金安排、土地供應(yīng)、規(guī)劃建設(shè)、分配使用等方面有一定的政策激勵(lì)和支持。從供給方式和供應(yīng)對(duì)象來看可以分為租賃型和銷售型兩類，黨的“十九大”報(bào)告提出建立“租購(gòu)并舉”住房制度以來，租賃型保障性住房主要指公租房，銷售型保障性住房主要指共有產(chǎn)權(quán)房。

3.1 應(yīng)加快推進(jìn)住房保障立法

以公共住房為代表的住房保障制度和實(shí)踐表明，進(jìn)入工業(yè)文明后，世界主要國(guó)家在面對(duì)住房問題時(shí)，無一例外采用立法手段，首先確立住房保障制度的法律地位，再明確、持續(xù)、穩(wěn)定地推動(dòng)住房保障的各項(xiàng)計(jì)劃和措施，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)安居作為國(guó)民樂業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定基石的目標(biāo)。按照我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求，住房保障立法工作正在加快，《城鎮(zhèn)住房保障條例》已納入《國(guó)務(wù)院2019年立法工作計(jì)劃》，將提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

事實(shí)上，在我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革進(jìn)程中，一直也伴隨著針對(duì)住房保障立法的討論。國(guó)內(nèi)較早詳細(xì)介紹住房立法方面的文章有寇孟良[11]認(rèn)為住房問題不論是資本主義還是社會(huì)主義都是不能回避的問題，應(yīng)引起足夠重視，并通過健全法制來實(shí)現(xiàn)人民對(duì)住房的需求；朱又紅[12]在研究我國(guó)住房制度改革時(shí)意識(shí)到，隨著1998年房改進(jìn)入關(guān)鍵階段，應(yīng)同步進(jìn)行住房立法，將已明朗化的住房關(guān)系通過法律的形式穩(wěn)定并確立。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)迅猛發(fā)展，在極大改善居住條件的同時(shí)，房?jī)r(jià)高、住房難等問題始終難以有效解決，住房保障立法的呼聲日益高漲。2008年10月《住房保障法》列入我國(guó)十一屆全國(guó)人大的立法規(guī)劃，相關(guān)研究越來越深入。申衛(wèi)星[13]針對(duì)我國(guó)起草的基本住房保障房征求意見稿提出，住房立法的意義是改變自2003年以來我國(guó)城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)供應(yīng)結(jié)構(gòu)由開發(fā)商單一控制的局面，住房供應(yīng)市場(chǎng)的壟斷是住房制度改革最大的問題，也是造成高房?jī)r(jià)的根本原因之一，因此應(yīng)充分發(fā)揮政府在住房供應(yīng)市場(chǎng)中的作用，彌補(bǔ)制度漏洞。住房立法的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“住有所居”，針對(duì)不同層次保障對(duì)象提供多層次的住房保障方式，并優(yōu)先發(fā)展“租賃式”保障房。住房保障應(yīng)確立“?；?、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兼顧和國(guó)家保障”三項(xiàng)立法原則，回答“保障什么、保障誰、如何保障”的核心問題。

現(xiàn)階段，我國(guó)面臨的住房問題相較以往住房短缺、房?jī)r(jià)高企等情況更特殊和復(fù)雜。一方面，房地產(chǎn)業(yè)在經(jīng)歷十多年黃金發(fā)展期后，市場(chǎng)已相對(duì)飽和，金融風(fēng)險(xiǎn)已處于高位，防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融安全是一項(xiàng)政治任務(wù)；另一方面，近年來我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速發(fā)展階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，主動(dòng)調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，尚未形成像房地產(chǎn)行業(yè)一樣拉動(dòng)我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新興產(chǎn)業(yè)，高房?jī)r(jià)又?jǐn)D壓了其他行業(yè)的發(fā)展空間。我國(guó)政府在艱難的處境下，保持戰(zhàn)略定力，堅(jiān)持調(diào)控不放松，為住房保障立法爭(zhēng)取了寶貴的時(shí)間。

3.2 完善“租購(gòu)并舉”制度體系

改革開放后，經(jīng)過近20年的住房商品化改革試點(diǎn)，以1998年住房制度改革為標(biāo)志，我國(guó)城鎮(zhèn)福利住房體系正式終結(jié)，住房商品化制度全面實(shí)施。隨著房地產(chǎn)行業(yè)的迅猛發(fā)展，圍繞商品房市場(chǎng)供應(yīng)，逐步在投融資、土地供應(yīng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程建造、產(chǎn)權(quán)登記、運(yùn)營(yíng)管理、住房信貸、社區(qū)治理等方面形成一整套“購(gòu)房”制度體系。但在住房保障方面，特別是“以租為主”的住房保障體系建設(shè)上相對(duì)滯后，套用商品房模式制定的住房保障配套政策，在規(guī)劃、建設(shè)、分配等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上與保障性住房的特征還存在不兼容、不順暢，甚至沖突的問題，科學(xué)、合理、完善的住房保障制度體系遠(yuǎn)未形成。因此。在加快推進(jìn)住房保障立法的同時(shí)，還應(yīng)從“租”“購(gòu)”住房空間各自的特征和空間生產(chǎn)機(jī)制出發(fā)，對(duì)“租購(gòu)并舉”新型住房制度體系進(jìn)行完善，使其即自成體系又相互銜接。