對招標(biāo)投標(biāo)制度評定分離改革的利弊分析

王 剛（深圳大學(xué) 土木與交通工程學(xué)院， 廣東 深圳 518060）

0 引 言

自 20 世紀(jì) 80 年代以來，我國在建設(shè)工程領(lǐng)域推行招標(biāo)投標(biāo)制度已有 30 多年。招標(biāo)投標(biāo)制度的確立，以 1999年頒布《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》為標(biāo)志。日前，以評定分離為主要內(nèi)容的招標(biāo)投標(biāo)制度改革呼聲漸起，同時也出現(xiàn)了一些呼吁審慎改革的聲音[1]。作為一名從事了 20多年評標(biāo)工作的人員，筆者對評定分離這一問題有以下一些思考。

1 如何理解招標(biāo)投標(biāo)制度

起源于英國的現(xiàn)代招標(biāo)投標(biāo)，是一種工程、貨物或服務(wù)的交易方式。它強(qiáng)調(diào)買方主動向不特定賣方發(fā)出信息，并以一定程序同時在賣方中確定交易對象，而不是買方分別向不同的特定賣方發(fā)出信息，先后通過談判確定交易對象的交易行為。對于招標(biāo)投標(biāo)制度，可以從以下 3 個視角去認(rèn)識理解。

1.1 市場競爭

招標(biāo)投標(biāo)是一種交易行為，存在買方和賣方。買方是理性人，希望自己的采購標(biāo)的優(yōu)質(zhì)低價；賣方也是理性人，希望自己的產(chǎn)品或服務(wù)可以賣一個好價錢。值得注意的是，招標(biāo)投標(biāo)不是買方和賣方的競爭，競爭永遠(yuǎn)出現(xiàn)在買方與買方、賣方與賣方之間。市場中不止一個投標(biāo)人，招標(biāo)人通過投標(biāo)人的競爭，選擇一個自己心儀的、可靠的、能提供優(yōu)質(zhì)低價服務(wù)的投標(biāo)人；市場中不止一個招標(biāo)人，投標(biāo)人也可通過招標(biāo)人的競爭，選擇一個自己認(rèn)為收益大、風(fēng)險低的項目去投標(biāo)。

市場結(jié)構(gòu)會對招標(biāo)投標(biāo)活動產(chǎn)生重要影響。如果某一地區(qū)或一段時間內(nèi)，只有一個招標(biāo)人或投標(biāo)人，難免出現(xiàn)“客大欺店”或“店大欺客”的現(xiàn)象。這也就是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的壟斷，如我國一些政府投資管理公司或工務(wù)部門擁有較大的壟斷力。在大多數(shù)情況下，我國建筑工程市場結(jié)構(gòu)是一種壟斷競爭的市場結(jié)構(gòu)，與我們熟悉的服裝、餐飲市場類似，充滿著激烈競爭。根據(jù)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，壟斷競爭市場是一個零利潤市場。招標(biāo)投標(biāo)活動，就是通過合理設(shè)計招標(biāo)程序，實現(xiàn)市場的競爭功能。

壟斷競爭市場的另一個特點是供給方通過強(qiáng)調(diào)其產(chǎn)品和服務(wù)的特色，形成其在競爭上的重要支撐。其實，建筑設(shè)計、施工及其他咨詢企業(yè)，往往擁有自己的技術(shù)特長、專利和施工機(jī)械，并積累了一定的工程經(jīng)驗。招標(biāo)人也有自己的偏好，可能常常選擇某一類供應(yīng)商，偶爾也會嘗試另一類供應(yīng)商。這也導(dǎo)致了建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)的結(jié)果存在不確定性。

1.2 信息不對稱

招標(biāo)投標(biāo)是一種信息交換機(jī)制。一方面，招標(biāo)投標(biāo)雙方具有不平等的信息地位。其中的投標(biāo)人屬于信息不對稱的優(yōu)勢方，比招標(biāo)人更清楚自己的業(yè)務(wù)水平、擬投入的資源和工作努力程度；而招標(biāo)人處于信息不對稱的弱勢方。另一方面，建設(shè)工程的交易不同于在服裝店購買衣服。服裝店購買衣服，購買者可直接試穿衣服并當(dāng)場評判其質(zhì)量及是否與自己的身材、氣質(zhì)相匹配；而建設(shè)工程是一種期貨交易，其工作質(zhì)量在達(dá)成交易并經(jīng)過一段時間后方能得到招標(biāo)人評判。

在信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中，解決信息不對稱問題主要有兩種機(jī)制：篩選和發(fā)信號。篩選，是信息弱勢一方通過程序使有信息一方披露私人信息的過程。投標(biāo)人的資格審查就是一種篩選機(jī)制。招標(biāo)人要求投標(biāo)人提供自己的資質(zhì)、業(yè)績、技術(shù)水平、項目經(jīng)理的資歷等證明文件，以減少信息的不對稱程度。發(fā)信號，是具有信息優(yōu)勢的一方主動展示自己私人信息的過程。如施工企業(yè)的技術(shù)標(biāo)，就可被視為施工企業(yè)展示自己技術(shù)水平以獲取招標(biāo)人認(rèn)可的一種信號。

1.3 交易成本

交易成本，是為完成交易而發(fā)生的搜尋交易對象、達(dá)成交易行為和監(jiān)督交易執(zhí)行的成本。招標(biāo)投標(biāo)制度是一種節(jié)約交易成本的制度。例如 A 某到市場買菜，為了找到好的交易對象，則需要花較多的時間去考察許多商販的菜品質(zhì)量和價格；而 B 某是一名食堂采購員，則可以通過公告表明自己需要采購的菜品數(shù)量和金額，吸引商販提供樣品和報價，以節(jié)約搜尋交易對象、達(dá)成交易行為的成本。

無論公開招標(biāo)還是邀請招標(biāo)，招標(biāo)人都會要求投標(biāo)人在規(guī)定的時間集中提供投標(biāo)文件，無需舟車勞頓、分別考察投標(biāo)人；而相對統(tǒng)一的施工或咨詢服務(wù)合同，也節(jié)約了招標(biāo)人和投標(biāo)人的談判成本。

2 如何理解評定分離

《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》明確提出：“評標(biāo)由招標(biāo)人依法組建的評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)。評標(biāo)委員會完成評標(biāo)后，應(yīng)當(dāng)向招標(biāo)人提出書面評標(biāo)報告，并推薦合格的中標(biāo)候選人。招標(biāo)人根據(jù)評標(biāo)委員會提出的書面評標(biāo)報告和推薦的中標(biāo)候選人確定中標(biāo)人。招標(biāo)人也可以授權(quán)評標(biāo)委員會直接確定中標(biāo)人?！薄吨腥A人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》提出：“評標(biāo)完成后，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)向招標(biāo)人提交書面評標(biāo)報告和中標(biāo)候選人名單。中標(biāo)候選人應(yīng)當(dāng)不超過 3 個，并標(biāo)明排序。國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人?！笨紤]到我國社會投資項目不屬于必須招標(biāo)的范圍，現(xiàn)行的招標(biāo)投標(biāo)制度實質(zhì)上是評定合一的。

2015 年，廣東省深圳市住房和建設(shè)局印發(fā)《關(guān)于建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)改革的若干規(guī)定》，揭開了評定分離改革的序幕。文件中規(guī)定：“建設(shè)工程評標(biāo)一般采用定性評審，評標(biāo)委員會按照招標(biāo)文件規(guī)定對各投標(biāo)文件是否滿足招標(biāo)文件實質(zhì)性要求提出意見，指出各投標(biāo)文件中的優(yōu)點和存在的缺陷、簽訂合同前應(yīng)當(dāng)注意和澄清的事項等，不對投標(biāo)文件進(jìn)行打分，不直接確定中標(biāo)人。方案設(shè)計招標(biāo)的評標(biāo)委員會在對投標(biāo)文件進(jìn)行定性評審的基礎(chǔ)上，采用記名投票方式對評審合格的投標(biāo)人進(jìn)行逐輪淘汰表決，直至達(dá)到招標(biāo)文件規(guī)定的中標(biāo)候選人數(shù)量，但數(shù)量不超過 3名?！薄罢袠?biāo)人應(yīng)當(dāng)按照充分競爭、合理低價的原則，……在評標(biāo)委員會推薦的合格投標(biāo)人中擇優(yōu)確定中標(biāo)人?！笨偨Y(jié)為 8 個字：評定分離，定性評審。隨后，江蘇、四川、湖南、浙江等部分省跟進(jìn)，評定分離改革如火如荼地開展起來了[2]。

套用美國學(xué)者阿爾欽的一句名言：評定分離決定了什么，遠(yuǎn)比其是怎樣決定的重要。如果說招標(biāo)投標(biāo)制度是游戲規(guī)則，那么評標(biāo)和定標(biāo)就是關(guān)系勝敗的準(zhǔn)則。招標(biāo)投標(biāo)活動類似于奧運(yùn)會的體育比賽，可以分為兩個環(huán)節(jié)：獲取參賽資格和比賽中取得名次。評定分離的本質(zhì)就是將決賽時間從評標(biāo)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到定標(biāo)環(huán)節(jié)，決定勝負(fù)的裁判權(quán)由評標(biāo)委員會轉(zhuǎn)移到了招標(biāo)人手中。定性評審，意味著評標(biāo)專家不能對投標(biāo)人的投標(biāo)文件進(jìn)行排序，評標(biāo)在某種程度上成為了資格審查的延續(xù)。招標(biāo)投標(biāo)可能比體育比賽更加殘酷：取得亞軍（未中標(biāo)）沒有意義，只有贏得冠軍（中標(biāo)）才意味著勝利。

3 評定分離改革的利與弊

如何看待評定分離的利弊呢？我們可以從以下 3 個視角進(jìn)行分析。

3.1 市場競爭

評定分離改變了定標(biāo)方式。表面上看，評定分離沒有給招標(biāo)投標(biāo)競爭機(jī)制帶來影響，但市場是一種激勵機(jī)制：在評定合一的機(jī)制下，評標(biāo)專家是隨機(jī)抽取、匿名評審的，主觀傾向性不強(qiáng)；而在評定分離機(jī)制下，招標(biāo)投標(biāo)活動成為一場公開姓名的閱卷活動，招標(biāo)人擁有決定勝負(fù)的裁判權(quán)，其選擇必然反映了他的主觀偏好。

評定分離降低了招標(biāo)投標(biāo)的競爭程度。本來，招標(biāo)人是人，有偏好無可厚非，對競爭的影響也偏中性；但投標(biāo)人是和投標(biāo)人競爭，當(dāng)評定合一改為評定分離后，必然會重新評估自己中標(biāo)的可能性，并調(diào)整其投標(biāo)行為。鑒于招標(biāo)人對信息公開的偏好，投標(biāo)人一旦認(rèn)為自己不符合招標(biāo)人的偏好，就會放棄投標(biāo)機(jī)會。這無疑減少了項目招標(biāo)投標(biāo)的市場競爭程度。通常，如果招標(biāo)人采用票決定標(biāo)法，即定標(biāo)委員會以直接票決或者逐輪票決方式確定中標(biāo)人，那么投標(biāo)人往往會缺乏競爭積極性；如果采用票決抽簽定標(biāo)法，即從進(jìn)入票決程序的投標(biāo)人中，以投票表決方式確定不少于 3 名投標(biāo)人，以隨機(jī)抽簽方式確定中標(biāo)人，那么投標(biāo)人的積極性就會較高。

3.2 信息不對稱

評定分離降低了招標(biāo)投標(biāo)雙方信息不對稱的程度。通過資格審查文件和投標(biāo)文件等信息篩選和發(fā)信號機(jī)制，招標(biāo)人可以對投標(biāo)人有所了解，但在我國誠信機(jī)制尚不完善、尚無對缺乏誠信的行為加以嚴(yán)厲懲處的情況下，招標(biāo)人往往對陌生的投標(biāo)人缺乏信任。另外，對于一些招標(biāo)人而言，建設(shè)工程的招標(biāo)活動是一次性行為；而有些投標(biāo)人在進(jìn)行建設(shè)工程投標(biāo)時，如同旅游景點的商販，深知游客很少反復(fù)交易，存在機(jī)會主義動機(jī)甚至欺騙行為。因此，評定分離，授予招標(biāo)人相應(yīng)的權(quán)利來選擇自己相對熟悉、或由中間人介紹且中間人愿意承擔(dān)一定擔(dān)保責(zé)任的投標(biāo)人，如同你可以在旅游景區(qū)選擇品牌快餐或品牌超市購物一樣。

信息不對稱程度的下降，在促成了招標(biāo)人與某些投標(biāo)人在招標(biāo)前溝通的同時，也滋長了違反“公平、公開、公正”原則的行為。評定分離有利于一些投標(biāo)人更早地獲得招標(biāo)信息，及時了解招標(biāo)人的偏好，從而在競爭中取得優(yōu)勢地位。例如，某招標(biāo)人將招標(biāo)信息提前通知給投標(biāo)人，并告訴其哪些公司的履約評價較好，可以掛靠投標(biāo)[3]。在評定合一的情況下，雖然有些投標(biāo)人也可以提前獲取招標(biāo)信息，但因評標(biāo)專家的隨機(jī)抽取，那些提前獲得內(nèi)幕信息的投標(biāo)人無法了解評標(biāo)專家的偏好，降低了這些信息的價值，也就降低了投標(biāo)人獲取這些信息的動力。

3.3 交易成本

從招標(biāo)人角度看，評定分離降低了交易成本。如前所述，招標(biāo)投標(biāo)的交易成本包括搜尋交易對象的成本、達(dá)成交易行為的成本和監(jiān)督交易執(zhí)行的成本。評定分離較評定合一的前兩項成本差別不大，但第三項成本存在較大的差別。

通常來說，建設(shè)工程具有一次性、投資大且建設(shè)時間長的特征，如果招標(biāo)人不能對工程建設(shè)過程進(jìn)行有力的監(jiān)控，就會面臨較大的建設(shè)風(fēng)險，即可能因此而付出如下一些更大的交易成本：一是因監(jiān)控不力而造成的交易成本；二是因招標(biāo)人本身缺乏專業(yè)能力，需要聘請更加專業(yè)的工程師履職而增加的交易成本；三是因招標(biāo)人監(jiān)督所聘工程師而產(chǎn)生的交易成本。通過評定分離，招標(biāo)人可以選擇熟悉自己工作流程的投標(biāo)人，以降低上述交易成本的支出，其本質(zhì)是一種“合作伙伴”建設(shè)模式。

從社會角度看，“合作伙伴”是需要維持的。如果未將價格作為主要的競爭準(zhǔn)則，就必然會出現(xiàn)其他競爭準(zhǔn)則。在評定分離的約束下，投標(biāo)人為了維持與招標(biāo)人的關(guān)系，要付出物質(zhì)成本、人工成本甚至違法成本。由于所有投標(biāo)人都會這樣做，這些交易成本總數(shù)也是可觀的。

4 結(jié) 語

凡有社會必有競爭，凡有競爭必有制度。制度的形成是為了減低租值消散，也就是以一種制度費(fèi)用替代另一種制度費(fèi)用[4]。以評定分離替代評定合一，對招標(biāo)人的影響：其一，競爭水平下降，在一定程度上增加了招標(biāo)人的建設(shè)成本；其二，降低了招標(biāo)人因信息不對稱而可能增加的溝通費(fèi)用；其三，降低了招標(biāo)人的交易成本，尤其是監(jiān)督交易執(zhí)行的成本。二減一增，且相關(guān)費(fèi)用可能存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，不能簡單相加，利弊無法直接推導(dǎo)得出。值得注意的是：信息費(fèi)用和監(jiān)督成本的下降意味著建設(shè)項目風(fēng)險的降低，而風(fēng)險和收益是反向的；競爭程度的下降會導(dǎo)致市場價格的上升，評定分離可能在一定程度上助推建設(shè)工程造價的上升。造價上升，是表示質(zhì)量提高，還是僅僅是張五常教授提及的一種“造價”行為，尚無法判斷。