談全國土地第二次調(diào)查與第三次調(diào)查的不同點

何宏

（沈陽市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，沈陽 110004）

1 引言

土地調(diào)查是一項重大的國情國力調(diào)查。根據(jù)2008年國務(wù)院頒布的《土地調(diào)查條例》要求，根據(jù)國家發(fā)展需求，要求每10年為1個時間段開展全國土地調(diào)查。按照國家的土地管理工作需求，要求每年開展年度土地變更調(diào)查工作，年度變更調(diào)查是將每年發(fā)生變化的地塊更新到年度數(shù)據(jù)庫內(nèi)，更新年度數(shù)據(jù)。

2 二者主要不同點

2.1 工作任務(wù)和目標不同

二次調(diào)查的目的是通過全方位調(diào)查，查清我國的土地利用現(xiàn)狀情況，掌握我國的土地資源的全面數(shù)據(jù)，運用先進的技術(shù)手段，實現(xiàn)對二次調(diào)查成果的網(wǎng)絡(luò)化和信息化的全面管理，通過二次調(diào)查成果建立起全新的土地管理制度，從而實現(xiàn)土地管理工作的跨越式發(fā)展，為國民經(jīng)濟發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

三次調(diào)查工作開展時間是2017年10月，國務(wù)院正式下發(fā)《關(guān)于開展第三次全國土地調(diào)查的通知》（國發(fā)〔2017〕48號），開展全國國土三次調(diào)查。三次調(diào)查的任務(wù)和目標是在二次調(diào)查的成果基礎(chǔ)上，建立和健全我國最基礎(chǔ)的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，最終實現(xiàn)三次國土調(diào)查成果的新的信息化管理方式，滿足我國的各項基礎(chǔ)工作的需要。

2.2 工作技術(shù)方法不同

二次調(diào)查工作開始于2007年7月1日，結(jié)束于2009年。在農(nóng)村調(diào)查范圍內(nèi)，二次調(diào)查采用全新的調(diào)查技術(shù)和方法，區(qū)別于一次調(diào)查采用的全野外調(diào)查方法外，二次調(diào)查主要運用高精度衛(wèi)片和航片、GIS、GPS及網(wǎng)絡(luò)通信等技術(shù)，采取內(nèi)業(yè)和外業(yè)相結(jié)合的調(diào)查方式，應(yīng)用先進的GPS技術(shù)對新增地物補測，最終形成含有地類、坐落、權(quán)屬性質(zhì)等相關(guān)信息的數(shù)據(jù)庫，形成”國家、省、市、縣”四級土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫。在城鎮(zhèn)調(diào)查范圍內(nèi)，按照全國城鎮(zhèn)土地調(diào)查的有關(guān)標準和要求，結(jié)合各地實際情況，開展城鎮(zhèn)地籍測量和權(quán)屬調(diào)查工作，運用高精度GPS-RTK技術(shù)，現(xiàn)場確定權(quán)屬界線，實地測量界址和坐標，運用GIS技術(shù)測算地類面積，整理數(shù)據(jù)，形成城鎮(zhèn)地籍數(shù)據(jù)庫。

三次調(diào)查采用的技術(shù)方法是以國家下發(fā)調(diào)查底圖為基礎(chǔ)，以國家下發(fā)2016年和2017年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并結(jié)合國家下發(fā)變化監(jiān)測圖斑，利用國家下發(fā)的“互聯(lián)網(wǎng)+”舉證軟件，實地拍照舉證圖斑現(xiàn)狀信息，來查清各類土地的分布和利用狀況，同時為與二次調(diào)查和規(guī)劃相銜接，確定城鎮(zhèn)村范圍，并標注城市（201）、建制鎮(zhèn)（202）、村莊（203）屬性信息。對于城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，充分利用現(xiàn)有的地籍和不動產(chǎn)登記成果，大力推進城鎮(zhèn)村內(nèi)部補充地籍調(diào)查，如有不具備條件的，應(yīng)開展城鎮(zhèn)村內(nèi)部細化調(diào)查，查清城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部的土地利用狀況。

2.3 調(diào)查內(nèi)容不同

2.3.1 二次調(diào)查的主要調(diào)查內(nèi)容

二次調(diào)查的主要內(nèi)容為農(nóng)村、城鎮(zhèn)和基本農(nóng)田的調(diào)查。

1）農(nóng)村土地調(diào)查是指對城鎮(zhèn)所管轄的范圍以外的用地調(diào)查，分為農(nóng)村現(xiàn)狀地類調(diào)查和權(quán)屬性質(zhì)調(diào)查2部分，是二次調(diào)查工作的核心重點工作。

（1）農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查。要求在縣級行政單位范圍內(nèi)，按照國家標準，參照衛(wèi)星遙感和航天攝影數(shù)據(jù)，比例尺為1∶10 000為主，查清每一塊土地利用地類。

（2）農(nóng)村土地權(quán)屬調(diào)查。權(quán)屬調(diào)查主要是調(diào)查清楚每一塊土地的權(quán)屬信息，是集體還是國有用地，標明土地權(quán)屬性質(zhì)。

2）城鎮(zhèn)土地調(diào)查。主要開展 1∶2 000 或者 1∶5 000 大比例尺調(diào)查，按照國家城鎮(zhèn)調(diào)查規(guī)程，在利用既有的城鎮(zhèn)成果基礎(chǔ)上，查清城鎮(zhèn)內(nèi)部的土地情況，確定宗地界限，進而掌握城鎮(zhèn)內(nèi)部土地的用途和面積。

3）基本農(nóng)田調(diào)查也是以縣級行政區(qū)為調(diào)查單位，查清基本農(nóng)田資料，用地信息，要求基本農(nóng)田保護圖斑落到實地，統(tǒng)計匯總出基本農(nóng)田的面積、范圍、坐落、現(xiàn)狀地類，并登記上冊。

2.3.2 國土三次調(diào)查內(nèi)容

國土三次調(diào)查主要內(nèi)容是現(xiàn)狀調(diào)查、權(quán)屬調(diào)查和專項用地調(diào)查。

1）現(xiàn)狀調(diào)查主要包括農(nóng)村和城鎮(zhèn)村內(nèi)部現(xiàn)狀調(diào)查2大部分。

（1）農(nóng)村部分調(diào)查。以縣級行政區(qū)為調(diào)查單位，按照國家標準，采用下發(fā)的國家統(tǒng)一調(diào)查工作底圖，并用實地拍照舉證方式，調(diào)查每一塊圖斑的利用狀況，并以三次調(diào)查技術(shù)規(guī)程為依據(jù)，確定每塊土地的用地類型。

（2）城鎮(zhèn)村莊部分調(diào)查。具備條件的地區(qū)，要利用好自身資料成果，開展城鎮(zhèn)內(nèi)部調(diào)查，沒有條件的地方，要組織好相關(guān)部門，開展內(nèi)部調(diào)查，調(diào)查清楚城鎮(zhèn)村內(nèi)部各類用地情況。

2）權(quán)屬調(diào)查需要核實每一個圖斑權(quán)屬信息，主要結(jié)合全國農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，將已完成國有和集體的確權(quán)登記成果落實在三次調(diào)查成果數(shù)據(jù)中，并對有變化的權(quán)屬界限開展重新調(diào)查工作。

3）專項用地調(diào)查是在現(xiàn)狀、權(quán)屬成果基礎(chǔ)上，再結(jié)合各類信息數(shù)據(jù)，并為了滿足各類工作的需求，開展各項專項用地調(diào)查工作。

（1）耕地細化調(diào)查。調(diào)查對象為耕地圖斑，對落在河湖泊、林地保護區(qū)、牧場保護區(qū)、受到荒漠化和石漠化影響的耕地，開展細化工作，并注明細化類型。

（2）批而未用土地調(diào)查。三次調(diào)查要求批而未用建設(shè)用地按照實地現(xiàn)狀進行調(diào)查，調(diào)查方法是將國家下發(fā)的新增建設(shè)用地審批界線落實在三次調(diào)查成果上，弄清批而未用土地范圍內(nèi)用地現(xiàn)狀，并要求地方將批而未用土地及時報備。

（3）永久基本農(nóng)田調(diào)查。要求把開展的永久基本農(nóng)田劃定成果落入在三次調(diào)查成果中，弄清楚土地的現(xiàn)狀情況。

（4）耕地質(zhì)量等級調(diào)查評價和耕地分等定級調(diào)查評價。在最終的三次調(diào)查成果基礎(chǔ)上，以縣級行政區(qū)為單位，依據(jù)國家統(tǒng)一要求因素指標調(diào)查方法，開展耕地質(zhì)量調(diào)查評價和耕地分等定級調(diào)查評價工作。

2.4 調(diào)查中采用的工作分類不同

在三次調(diào)查的調(diào)查圖斑采用點、線、面的方式進行調(diào)查，按照地類面積進行歸并到相應(yīng)的地類中，三次調(diào)查在2次調(diào)查基礎(chǔ)上，細化點、線都轉(zhuǎn)為面方式進行調(diào)查（包括道路、溝渠、河流等線狀地物）。這是三次調(diào)查在調(diào)查方式上與二次調(diào)查的最大不同點。

在制定的工作分類中，三次調(diào)查相比二次調(diào)查地類中發(fā)生了很大變化，將二次調(diào)查中的個別地類進行調(diào)整和歸并，并結(jié)合當前的實際情況增加相應(yīng)的新的工作分類。

二次調(diào)查中的原工作分類為55個，城鎮(zhèn)村及工礦用地的歸并地類5個，共計60個；三次調(diào)查中的工作分類為60個，城鎮(zhèn)村及工礦用地標注8個。具體調(diào)整內(nèi)容是三次調(diào)查中的園地地類增加了茶園和橡膠園；林地地類增加竹林地；商服用地和工業(yè)用地整合，將工業(yè)用地中的物流倉儲用地調(diào)整到商服用地，工業(yè)用地剩余地類為工業(yè)用地和采礦用地；公共管理與公共服務(wù)用地調(diào)整后剩余6個地類，將二次調(diào)查中的機關(guān)團體用地和新聞出版用地整合，科教用地、醫(yī)衛(wèi)慈善用地和文體娛樂用地整合，風(fēng)景名勝設(shè)施用地整合到特殊用地；三次調(diào)查中交通運輸用地中增加軌道交通用地和交通服務(wù)場站用地，將二次調(diào)查的街巷用地調(diào)整為城鎮(zhèn)村道路用地；水域及水利設(shè)施用地中將坑塘水面細分為養(yǎng)殖坑塘；將二次調(diào)查中裸地細分為裸土地和裸巖石礫地；二次調(diào)查中城鎮(zhèn)村及工礦用地中的歸并地類在三次調(diào)查中更改為標注地類，需在地類圖斑屬性信息中進行標注。

2.5 調(diào)查的比例尺和坐標系統(tǒng)不同

二次調(diào)查中農(nóng)村土地調(diào)查部分采用以1∶10 000比例尺為主，但涉及荒漠地區(qū)、沙漠地區(qū)和高寒等地區(qū)可采用1∶50 000比例尺，對于經(jīng)濟社會和土地利用管理工作發(fā)展較好地區(qū)和城市周邊地區(qū)（城鄉(xiāng)接合部），可根據(jù)自身需要也可以采用1∶2 000或1∶5 000比例尺。二次調(diào)查中的坐標系統(tǒng)采用“1980西安坐標系”。

三次調(diào)查中農(nóng)村調(diào)查部分不能低于1∶5 000比例尺，對于經(jīng)濟社會和土地利用管理工作發(fā)展較好地區(qū)和城市周邊地區(qū)（城鄉(xiāng)接合部），可采用1∶2 000或更大比例尺。城市、建制鎮(zhèn)、村莊內(nèi)部可采用1∶2 000比例尺，但對于村莊內(nèi)部可放寬到1∶5 000比例尺。三次調(diào)查坐標系統(tǒng)統(tǒng)一采用“2000國家大地坐標系”。

3 結(jié)語

二次調(diào)查和三次調(diào)查均是基礎(chǔ)性的調(diào)查工作，是構(gòu)建我國土地資源管理、保護和調(diào)控的重要依據(jù)，針對當前國家機構(gòu)改革，部門整合的工作背景下，三次調(diào)查工作較二次調(diào)查工作在工作任務(wù)和目標上更加地全面細致，更加體現(xiàn)多部門協(xié)同合作的工作方式，在工作內(nèi)容上增加了問題圖斑的舉證方式，增加了耕地細化和種植屬性信息調(diào)查，城鎮(zhèn)村內(nèi)部細化地類調(diào)查等內(nèi)容，在多部門協(xié)同方面上積極對接相應(yīng)涉地部門，如農(nóng)業(yè)、交通、水利、軍事等相關(guān)部門，使得三次調(diào)查數(shù)據(jù)成果更加全面、更加準確地反映我國當前的土地利用的總體狀況，能更好地滿足我國經(jīng)濟社會發(fā)展需求。