利益相關者視域下政府主導型職教集團發(fā)展機制探究

周仕國　母中旭

[摘要]政府主導型職教集團（聯(lián)盟）是當前職業(yè)院校深度開展校企合作、培養(yǎng)社會急需的技術技能人才的重要抓手。然而，職教集團的法律地位與屬性政策缺失、互利共贏的動力或利益機制缺乏、內部治理與運行制度機制缺失、政府的激勵與保障政策缺位，致使多數職教集團難以進行實質性的合作，集團的作用無法充分發(fā)揮。要破除制約職教集團發(fā)展的困境，需構建職教集團可持續(xù)發(fā)展的政策保障機制、多元利益主體參與職教集團的動力機制、完善的職教集團內部治理運行機制和職教集團合作辦學的外部評價機制。

[關鍵詞]職教集團;政府主導型;利益相關者;辦學機制

[作者簡介]周仕國（1981- ），男，四川廣元人，四川信息職業(yè)技術學院，講師;母中旭（1970- ），男，四川蒼溪人，四川信息職業(yè)技術學院，研究員。（四川? 廣元? 628040）

[中圖分類號]G717[文獻標識碼]A[文章編號]1004-3985（2021）05-0050-05

2019年2月，國務院印發(fā)的《國家職業(yè)教育改革實施方案》指出“推動企業(yè)和社會力量舉辦高質量職業(yè)教育……2020年初步建成300個示范性職業(yè)教育集團（聯(lián)盟），帶動中小企業(yè)參與”，以建設多元辦學格局?？梢姡浞掷寐毥碳瘓F提高職業(yè)院校人才培養(yǎng)質量是構建現代職業(yè)教育體系的重要手段。因此，對職教集團的利益相關者進行梳理，找準各自利益契合點，推進政、校、行、企深度融合，對于構建現代職業(yè)教育體系，培養(yǎng)新時代擔當民族復興大任的復合型高素質人才具有重要的戰(zhàn)略意義。

一、職教集團及利益相關者釋義

職教集團是現代職業(yè)教育發(fā)展到一定階段后的必然產物，是在人才培養(yǎng)、技術服務、科學研究中有密切聯(lián)系的政府、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)等多元主體合作辦學模式，是實現職業(yè)教育資源共享、優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展的聯(lián)盟性多元利益相關者團體。職教集團發(fā)展的方向是依托政府或行業(yè)，加強集團內學校之間、企業(yè)之間、學校與企業(yè)之間的聯(lián)系，整合優(yōu)勢資源，建立集團信息平臺、合作平臺和資源平臺，深化產教融合、校企合作，促進集團優(yōu)質資源共建共享，完善政府決策機制，推進現代職教體系發(fā)展，服務地方經濟社會發(fā)展方式轉變。

1963年，“利益相關者”概念由美國斯坦福研究所正式提出，其理論發(fā)展經歷了“利益相關者影響”“ 利益相關者參與”和“利益相關者共同治理”三個發(fā)展階段。弗里曼認為，利益相關者是那些能夠影響組織目標實現，或者被組織目標實現所影響的任何群體及個體。以此類推，職教集團的利益相關者是那些影響職教集團目標實現或者受職教集團目標實現影響的群體及個體。從參與職教集團主體的角度來分析，職教集團的利益相關者主要有以下四方：一是負責人才培養(yǎng)管理的政府，其具有舉辦、管理、監(jiān)督職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)的義務;二是人才需求的企業(yè)，其是人才需求的主體方，也是教師工程實踐的提供方;三是負責協(xié)調監(jiān)督的行業(yè)組織，其通過協(xié)會或中介機構的方式出現，是企業(yè)與院校之間的橋梁和紐帶;四是負責人才培養(yǎng)供給的職業(yè)院校，其是職教集團辦學的核心主體。

二、職教集團利益相關者關系

由于政府、集團內職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)對職教集團的價值認知因其在職教集團中的地位和利益訴求不同而存在差異。因此，厘清多元利益主體之間的關系，關注各利益主體的合理訴求，提出多元合作共贏的策略，是構建優(yōu)勢互補、資源共享、協(xié)同發(fā)展的職教集團內部治理長效機制建設的重要任務，具有重大的現實意義。

1.政府?！吨腥A人民共和國教育法》規(guī)定，“國務院和地方各級人民政府根據分級管理、分工負責的原則，領導和管理教育工作”，政府主要通過政策引導，構建職教集團平臺，完善現代職業(yè)教育體系，提升人力資源水平，推動產業(yè)結構調整、技術進步，促進企業(yè)持續(xù)發(fā)展，提升經濟發(fā)展水平，提高國家核心競爭力，并從中受益。因此，政府既有舉辦、管理、監(jiān)督職業(yè)院校的權力與義務，又有監(jiān)督和管理職業(yè)院校人才培養(yǎng)、規(guī)范辦學行為、協(xié)調校企合作關系、為職業(yè)院校提供服務的職責，還有落實國家的教育方針、滿足人民群眾對于職業(yè)教育的變化發(fā)展要求、辦人民滿意的職業(yè)教育的使命。因此，政府及教育主管部門是職教集團的管理者與協(xié)調者。

2.院校。集團內職業(yè)院校包括高職院校和中職學校，是職教集團中辦學的核心主體，是具有獨立法人主體的教育單位，其參加職教集團具有明確的利益訴求。一是通過集團在人才培養(yǎng)、課程開發(fā)、師資培訓、學生實習就業(yè)等方面獲取更多有效資源，提高人才培養(yǎng)質量;二是通過人才培養(yǎng)質量的全面提升，推進院?？茖W發(fā)展。集團內職業(yè)院校應主動適應企業(yè)的人才需求，遵循教育規(guī)律，促進學生的全面發(fā)展、個性化發(fā)展，培養(yǎng)企業(yè)急需的技術技能人才。因此，職業(yè)院校是職教集團建設的主要推進者。

3.行業(yè)。行業(yè)組織是我國經濟社會的經營單位或者個體，通常以行業(yè)協(xié)會或中介組織等形式出現。行業(yè)組織一方面根據行業(yè)規(guī)范推動行業(yè)標準建設，為企業(yè)甄選人才提供幫助和服務，促進人才的合理化流動;另一方面，根據行業(yè)人才需要，及時發(fā)現職業(yè)院校人才培養(yǎng)的問題，指導、引導其優(yōu)化專業(yè)結構與課程教學體系，助力職業(yè)院校人才培養(yǎng)改革。因此，行業(yè)組織是職教集團各利益主體間合作的重要橋梁和紐帶。

4.企業(yè)。職教集團的主要功能是通過集團內的校企合作平臺密切聯(lián)系，深化合作。企業(yè)是直接對接市場、具有法人資格的社會組織。在職教集團校企合作過程中，企業(yè)是主要的合作主體，是消費人力資源的主陣地，企業(yè)參與集團的活動同樣具有獲取利益的動機，一方面利用集團內院校人才優(yōu)勢，接收學生實習生產，降低成本，提高產品價值，提升企業(yè)經濟收益;另一方面，通過提高勞動力素質來降低安全成本，提高勞動生產率，提高職工工作滿意度，提升企業(yè)文化，獲取良好的非經濟效益。因此，企業(yè)是職教集團生存和發(fā)展的基礎。

綜上所述，職教集團的利益相關者具有以下三個共同點：一是各利益相關者對集團有自己的利益訴求，又通過一定的方式不同程度地影響集團目標;二是各利益相關者通過契約形成合作關系，共享利益，共擔義務;三是各利益相關者通過職教集團組織活動，按照互利共贏的原則建立管理制度。

三、政府主導型職教集團發(fā)展的現實困境

我國政府主導型職教集團的發(fā)展與探索主要是由于職業(yè)院校與行業(yè)企業(yè)有合作現實需求，其主要推動力來源于政府的政策引導，是一種自上而下的政策推動和自下而上的內發(fā)需求的改革實踐。政府主導型職教集團的利益相關者包括政府、職業(yè)院校、行業(yè)組織和企業(yè)，各利益主體均有不同的利益訴求。目前多數職教集團難以進行實質性的合作，主要是企業(yè)的積極性不高，基于利益相關者的管理體制和運行機制缺失，同時政府的支持與保障政策不完備，因此在促進教育鏈和產業(yè)鏈有機融合中，集團的作用還沒有充分發(fā)揮出來。

1.職教集團的法律地位與屬性政策缺失。目前，絕大多數職教集團是聯(lián)盟組織而非法人型組織。職教集團雖然具有統(tǒng)一的名稱，但成員的隸屬關系、產權性質、撥款渠道、人事與組織關系均千差萬別，沒有統(tǒng)一的身份，成員與集團之間沒有明確的法律邊界屬性。不少地方政府在推進職教集團建設中的政策和制度缺失：一是多頭、多向管理矛盾突出，引導和監(jiān)督不統(tǒng)一、不規(guī)范，甚至有些支持政策多數停留在文本上，投入保障機制空白;二是職教集團不是獨立的法律主體，章程流于形式，多元參與、多方投入、共建共享、風險共擔的載體不多，政府在政策、資金等方面的實質性支持很少，影響了職教集團的可持續(xù)發(fā)展。

2.互利共贏的動力或利益機制缺乏。在職教集團合作過程中，職業(yè)院?！盁帷焙托袠I(yè)企業(yè)“冷”的現狀始終無法破解。多數職教集團中的成員、合作項目都是在政府的主導或引導下由院校主動聯(lián)絡協(xié)調，企業(yè)主動尋求合作的極少。一方面，由于職業(yè)院校培養(yǎng)的人才仍然不能零距離對接企業(yè)的現實需求;另一方面，校企雙方受資金和管理制度的制約，合作的主要方式是企業(yè)提供就業(yè)崗位和實習實訓條件，在專業(yè)建設、課程體系與實訓基地共建、技術研發(fā)等方面深入合作較少。此外，對于企業(yè)參與職業(yè)教育真正意義上的激勵、約束性政策缺乏，或者政策規(guī)定難以細化落地，致使企業(yè)參與職教集團建設的積極性和主動性不高。因此，缺乏互利共贏的動力或利益機制成為制約職教集團可持續(xù)發(fā)展的主要原因。

3.內部治理與運行制度機制缺失。職教集團成員之間并不存在隸屬關系和上下級管轄關系，僅僅是一種契約關系。絕大多數職教集團成員由于法律地位、管理體制、人事和資金渠道不一致，致使“集”而不“團”，對集團成員的約束力較低，集團內部治理與管理運行困難。雖然多數職教集團建立了章程和規(guī)定，也有不少職教集團成立了董事會或理事會，組建了聯(lián)絡協(xié)調機構，但由于沒有比較規(guī)范、明晰、有力的組建體制與管理制度，缺乏明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督和考核機制，特別是當前職教集團身份的認定、地位和作用等方面的政策嚴重缺失，難以組建真正“責、權、利”相統(tǒng)一的集團實體，影響了職教集團的持續(xù)健康發(fā)展。

4.政府的激勵與保障政策缺位。政府激勵與保障缺位已經成為職教集團發(fā)展的主要瓶頸。少數地方政府將職教集團作為一個“政績工程”“面子工程”，不能對職教集團的運行進行有效的指導、協(xié)調與監(jiān)督，缺乏有約束力、可操作的配套政策，激勵和保障措施不到位。政府對職教集團更多的是硬性管理而非宏觀上的有序調控，缺少引導性經費的支持，在一定程度上也制約了職教集團的可持續(xù)發(fā)展。

四、政府主導型職教集團發(fā)展機制的實踐與探索

政府主導型職教集團是多元利益主體共同參與的整體協(xié)同合作的發(fā)展共同體，各主體雖有共同治理的意愿，但由于利益訴求存在差異，相互之間存在著諸多的矛盾和沖突，如集團內職業(yè)院校更多是關注技能人才培養(yǎng)的規(guī)模與質量，企業(yè)更關注經濟效益。因此，面對政府主導型職教集團發(fā)展的困境，在構建政府主導型職教集團多元合作機制與發(fā)展對策時，必須堅持政府搭臺和多元共贏、創(chuàng)新發(fā)展的路徑。

1.健全法律法規(guī)，構建職教集團可持續(xù)發(fā)展的政策保障機制。政府作為職教集團的利益相關方，主要職責是制定促進職教集團可持續(xù)發(fā)展的政策和法律法規(guī)，負責制定職教集團的宏觀規(guī)劃，負責加強對職教集團的發(fā)展規(guī)模及前景的研究。我國在《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》中對校企合作進行了界定，教育部在《關于深入推進職業(yè)教育集團化辦學的意見》中也對職教集團內的管理方式、運行機制、監(jiān)督評價機制、職業(yè)標準進行了一定的規(guī)范。但在實踐操作運行層面，許多地區(qū)在集團化辦學過程中缺乏政策引導和日常運行的投入保障，尤其對職教集團合作過程中的利益保障機制，致使絕大多數聯(lián)盟型職教集團內的校企合作仍然依靠的是“自覺自愿”。

從國外經驗看，有效校企合作的法律保障機制不可或缺。德國僅頒布的職業(yè)教育校企合作法令就有十余項，除《職業(yè)教育法》外，還制定有《實踐訓練師資規(guī)格條例》《手工業(yè)學徒結業(yè)考試條例》等實施細則，對企業(yè)招收學徒、提供培訓等方面都有明確法律條約。因此，我國各級地方政府應充分發(fā)揮政策的引導作用，進一步加強對職教集團的功能定位、內涵發(fā)展指標、管理運行機制創(chuàng)新等方面加強理論研究，在《關于深入推進職業(yè)教育集團化辦學的意見》的基礎上細化制定鼓勵多元利益主體參與集團化辦學的專項政策和資金投入機制，進一步明確職教集團的屬性、管理體制和退出機制，細化各級政府、行業(yè)企業(yè)、職業(yè)院校等利益相關方的職責、權益與義務，強化對職教集團的建設指導與政策引導，構建促進職業(yè)教育集團化辦學的法律環(huán)境，確保職教集團持續(xù)發(fā)展有法可依、有法必依。

2.立足利益共享，構建多元利益主體參與職教集團的動力機制。職教集團是一種超越行業(yè)、地區(qū)、學校的組織聯(lián)合體，是將利益相關方和人才培養(yǎng)相關因素協(xié)調起來的社會化組織，利益共創(chuàng)、利益共享是建立集團合作關系的基礎。要實現集團內各利益主體之間真正意義上的利益共創(chuàng)與利益共享，必須要找準職教集團，特別是集團內校企雙方的利益支撐點。如利用股份制的方式，組建集團職業(yè)培訓中心、就業(yè)指導中心、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心，在企業(yè)建立教師工作站、學生實習指導站，在職業(yè)院校建立企業(yè)專家工作站等，同時充分利用國家現代學徒制試點政策，建立配套資金投入與管理制度，構建良好的集團內校企深度合作、利益共享動力機制，為利益分配與利益補償提供制度基礎，激發(fā)多元利益主體特別是校企雙方參與合作的原動力。

3.聚焦暢通高效，完善職教集團內部治理運行機制。國內現行各類職教集團絕大部分是契約型、聯(lián)盟型集團，與企業(yè)集團或其他社會組織相比，職教集團的發(fā)展基本處于松散合作階段。雖然職教集團大部分制定有集團章程，成立了董事會或理事會，設立了集團秘書處或辦公室等工作協(xié)調機構，但是集團日常管理運行制度、考核機制、進入退出機制等管理制度嚴重滯后和缺乏，制約了職教集團的正常運行和可持續(xù)發(fā)展。因此，按照“人才共育、過程共管、成果共享、責任共擔”的思路與原則，建立暢通高效的職教集團內部管理運行機制，探索形式多樣的職教集團發(fā)展模式，是現階段國內職教集團正常運行和良性發(fā)展的關鍵。

政府主導型職教集團內部治理運行制度機制通常包括三個方面：一是高效長效的集團議事決策對話機制。如建立集政、校、行、企于一體的議事決策規(guī)則，包括集團章程、集團董事會（理事會）議事規(guī)則、集團對話協(xié)商機制、利益責任分配機制等。二是規(guī)范細化的集團運行機制。如集團專業(yè)建設（指導）制度、集團生產（實訓）基地共建共享制度、集團專兼職教師（員工）隊伍建設制度、集團就業(yè)指導制度和產學研項目合作機制等。三是職教集團合作辦學內控監(jiān)督機制。如集團合作辦學成果評價制度、集團成員分類考核激勵機制、集團成員引入與退出機制等。

4.注重品牌示范，構建職教集團合作辦學的外部評價機制。經過多年的實踐，各地在職業(yè)教育集團化辦學的實踐中探索出各具特色的集團化辦學典型模式，如產教融合“校企一體”的唐山模式、城鄉(xiāng)聯(lián)動“以城帶鄉(xiāng)”的河南模式、中高職銜接“中高貫通”的上海模式、專業(yè)群與產業(yè)群協(xié)同發(fā)展“集群對接”的浙江模式、工業(yè)園區(qū)與職教集團互動發(fā)展“園團融合”的重慶模式、管委會整合行業(yè)職教資源“政府主體”的北京模式和借力跨國企業(yè)走出去辦職教“借船出?！钡募t豆模式等。這些已經成為我國職教集團合作辦學的示范品牌和成功案例，標志著我國職教集團的發(fā)展已經從規(guī)?；l(fā)展邁向合作辦學“深水區(qū)”?，F階段，發(fā)揮成功案例的示范效應，在“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展新理念的指導下，構建政府主導型職教集團辦學評價指標體系，加快推進職教集團的理論研究，對于推動我國職教集團發(fā)展的常態(tài)化、效益化，推進職教集團國家標準建設，提高我國職教集團合作辦學能力，推進職業(yè)教育事業(yè)科學發(fā)展具有重大的現實意義。

構建職教集團合作辦學的外部評價機制，應當高度關注以下幾個方面的指標：一是職業(yè)院校專業(yè)設置與區(qū)域或行業(yè)的產業(yè)對接率。對接率高，表明集團產教信息溝通協(xié)調機制高效，校企雙方資源利用率高，也能反映出職業(yè)院校專業(yè)設置對地方經濟、行業(yè)企業(yè)發(fā)展的人才支撐率。從這一指標能判斷出集團內職業(yè)院校與行業(yè)企業(yè)協(xié)調合作與發(fā)展的緊密程度。二是職業(yè)院校課程內容與行業(yè)技術的融合率。融合率高，表明職業(yè)院校所開設課程內容與學生畢業(yè)時工作內容的耦合度高，也能反映出專業(yè)人才培養(yǎng)目標的合理度。從這一指標能判斷出職教集團內企業(yè)與職業(yè)院校人才培養(yǎng)質量診斷機制健全與否。三是職業(yè)院校教師與企業(yè)員工兼職率。職業(yè)院校，特別是高職院校教師數量多、理論水平高，行業(yè)企業(yè)技術人員實踐技術能力強，雙方的比較優(yōu)勢明顯，具有很強的互補性，集團內部校企之間、校校之間人員的相互聘用兼職，對提高人才培養(yǎng)質量和增強企業(yè)科研技術實力具有1+1>2的效果。當然，職教集團合作辦學的評價指標體系是一個復雜的工程，除上述指標外，還包括集團內部就業(yè)率、集團科技成果內部轉化率、集團內部中高職銜接度以及集團的組織機構、運行機制、合作機制、服務能力、輻射能力等諸多內容。所以，建立科學、明晰、有效的評估指標體系是促進職教集團創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放和共享發(fā)展的關鍵。

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