論民政工作傳統(tǒng)及其與社會工作的歷史關(guān)系
——基于中國特色社會工作體系建設(shè)的思考*

林順利，程 浩，夏曉丹

(河北大學(xué) 哲學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，河北 保定 071002)

一、引言

與作為舶來品的“社會工作”不同，“民政”一詞在中國歷史中源遠(yuǎn)流長，最早可見于《西漢會要》一書。該書將多項政府機(jī)關(guān)有關(guān)人民群眾的具體工作列入民政門類，在中國典籍文獻(xiàn)中首次較為確切地使用了民政一詞，從而，形成了初步的民政概念[1]。而“民政工作”一詞，產(chǎn)生于近代，并廣泛應(yīng)用于新中國成立后的社會主義建設(shè)時期。雖然在不同時期“民政工作”的職責(zé)范圍與機(jī)構(gòu)設(shè)置不同，但是其基本的功能定位是差不多的。民政工作是根植于中國傳統(tǒng)社會，長期服務(wù)于政權(quán)目標(biāo)和社會穩(wěn)定的政府工作。

從功能和性質(zhì)上來看，民政工作與社會工作既有聯(lián)系，又有區(qū)別。而這二者的關(guān)系并不是1987年“馬甸會議”之后，社會工作恢復(fù)重建以來才發(fā)生的，而是早在民國時期社會工作引入中國，得到當(dāng)時的國民政府關(guān)注并著手推廣之后就有了。本文通過對南京國民政府成立以來民政工作和社會工作實務(wù)與文獻(xiàn)的梳理，分析不同時期民政工作與社會工作的關(guān)系，區(qū)分中國國民黨和中國共產(chǎn)黨在政權(quán)建設(shè)和社會治理中民政工作的差異，進(jìn)而理清民政工作的傳統(tǒng)和演變，并將這種考察與當(dāng)前社會工作“嵌入式”的發(fā)展情境相結(jié)合，為構(gòu)建中國特色社會工作體系建設(shè)提供線索和借鑒。

二、國民政府治下的民政工作與社會工作

眾所周知，所謂民國時期的政府統(tǒng)治并不是一個連貫的序列，但自辛亥革命成功之后，歷屆中央政權(quán)都曾將內(nèi)務(wù)治理作為重點(diǎn)工作，因而近代“民政工作”發(fā)端較早。這一時期國民政府的民政工作總體來看體現(xiàn)了對西方國家治理的系統(tǒng)學(xué)習(xí)和應(yīng)用；而到“社會部”開始著手引入“科學(xué)的慈善”——社會工作之后，民政工作和社會工作開始產(chǎn)生聯(lián)系。

(一)“內(nèi)政部”主導(dǎo)下的民政工作

1911年孫中山領(lǐng)導(dǎo)辛亥革命，推翻清朝封建統(tǒng)治并在南京成立臨時政府，設(shè)置內(nèi)務(wù)部主管民政工作；1927年改名為“內(nèi)政部”，并隸屬行政院統(tǒng)轄。1928年通過的《國民政府內(nèi)政部組織法》規(guī)定：“內(nèi)政部直隸于國民政府依法令管理地方行政土地及人口、警察、選舉、國籍、宗教、公共衛(wèi)生、社會救濟(jì)等事務(wù)”，下轄“秘書處、民政司、土地司、警政司、衛(wèi)生司”，其中民政司主管“關(guān)于地方行政及經(jīng)費(fèi)事項、關(guān)于地方行政區(qū)劃事項、關(guān)于地方官吏之提付懲戒事項、關(guān)于選舉事項、關(guān)于人口戶籍事項、關(guān)于征發(fā)事項、關(guān)于賑災(zāi)救貧及其他慈善事項、關(guān)于國籍事項、關(guān)于移民事項”。[2]而后于1931年通過的《修正內(nèi)政部組織法》規(guī)定：“內(nèi)政部管理全國內(nèi)務(wù)行政事務(wù)”，下轄“衛(wèi)生署、總務(wù)司、民政司、統(tǒng)計司、土地司、警政司、禮俗司”，其中民政司掌管“關(guān)于地方行政及經(jīng)費(fèi)事項、關(guān)于地方行政區(qū)劃事項、關(guān)于地方官吏之任免及成績考核事項、關(guān)于選舉事項、關(guān)于地方自治事項、關(guān)于征兵及征發(fā)事項、關(guān)于賑災(zāi)救貧及其他慈善事項、關(guān)于國籍事項”。[3]由此可見民國政府民政工作注重政權(quán)建設(shè)、行政管理和社會救濟(jì)三部分內(nèi)容。尤其是在戰(zhàn)爭時期“內(nèi)政部”還負(fù)責(zé)征兵等事項，服從于戰(zhàn)爭需要。

由于民國時期自然災(zāi)害和社會災(zāi)害不斷，因此，政府主導(dǎo)下民政工作中的救濟(jì)事業(yè)至關(guān)重要。例如1928年5月頒布的《內(nèi)政部各地方救濟(jì)院規(guī)則》規(guī)定：“各省區(qū)、各特別市、各縣市政府、為教養(yǎng)無自救力之老、幼、殘廢人，并保護(hù)貧民健康，救濟(jì)貧民生計，于各該省區(qū)、省會、特別市政府及縣、市政府所在地，應(yīng)依規(guī)定設(shè)立救濟(jì)院，各縣、鄉(xiāng)、區(qū)、郵、鎮(zhèn)人口較繁處所，亦得酌量情形設(shè)立之”[4]；“救濟(jì)院分設(shè)各所:一、養(yǎng)老所，二、孤兒所，三、殘廢所，四、育嬰所,五、施醫(yī)所，六、貸款所。各縣、各普通市及鄉(xiāng)、區(qū)、郵、鎮(zhèn)設(shè)立救濟(jì)院，對于前項列舉各所,得分別緩急次第籌辦，亦得斟酌各地方經(jīng)濟(jì)情形，合并辦理?！盵5]由此可見，基于民國災(zāi)害頻發(fā)、戰(zhàn)亂頻繁的現(xiàn)實狀況，“內(nèi)政部”主導(dǎo)的民政工作較為注重社會救濟(jì)，并就自上而下的救濟(jì)體系進(jìn)行了頂層設(shè)計，為自然災(zāi)害和國內(nèi)戰(zhàn)爭造成的難民提供社會救濟(jì)。

然而“內(nèi)政部”主導(dǎo)下的社會救濟(jì)工作只是其職責(zé)的部分范圍，而且行政效率低下，注重事后救濟(jì)，因此南京國民政府于1938年設(shè)立“中央社會部”，并于1940年轉(zhuǎn)為“行政院社會部”。而且1940年頒布的《內(nèi)政部組織法》對民政司職責(zé)進(jìn)行了增刪修訂，增加“關(guān)于戶籍事項、關(guān)于不屬各部會職掌民營公用事業(yè)之監(jiān)督管理事項、關(guān)于其他民政事項”，刪除“關(guān)于征兵及征發(fā)事項、關(guān)于賑災(zāi)救貧及其他慈善事項”[5]。自此，行政院“內(nèi)政部”主管政權(quán)建設(shè)與行政管理，而社會救濟(jì)等事項則由行政院社會部所管轄。

(二)“社會部”主導(dǎo)下的社會工作

“社會部”的成立有其深刻的時代背景，是特殊時代的特殊產(chǎn)物。一方面，民國時期災(zāi)害頻發(fā)，除了政府主導(dǎo)的救濟(jì)事業(yè)之外，地方士紳、富豪也多開粥棚、設(shè)善堂、置義莊以接濟(jì)災(zāi)民，但大多屬于傳統(tǒng)救濟(jì)方式，注重事后救濟(jì)，甚至被土豪劣紳所把持，這些體制之外的救濟(jì)事業(yè)有超出政府控制的可能。另一方面，自1937年“七·七事變”以來，中日民族矛盾上升為社會主要矛盾，然而當(dāng)時中國軍民素質(zhì)普遍較低，沒有健全的組織，也未經(jīng)受系統(tǒng)的訓(xùn)練，面對日本侵略者無法形成有效的抵抗，需要政府統(tǒng)一組織。因此，1938年中國國民黨臨時全國代表大會決定成立“中央執(zhí)行委員會社會部”，“掌理各種民眾團(tuán)體中黨員工作之指導(dǎo)，協(xié)助人民團(tuán)體之組織，并策進(jìn)其事業(yè)”，“本部設(shè)民眾組織、社會運(yùn)動、編審及總務(wù)四處，于必要時，經(jīng)中央常務(wù)委員會核準(zhǔn)，得設(shè)各種委員會”。[6]通過“中央社會部”的工作實現(xiàn)對體制外救濟(jì)事業(yè)及人民團(tuán)體的組織領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)對抗戰(zhàn)軍民的征發(fā)訓(xùn)練。

“中央社會部”隸屬于國民黨黨部管轄。雖然國民黨黨部長期主管黨務(wù)工作，能夠較好領(lǐng)導(dǎo)民運(yùn)與人民團(tuán)體工作，但是對社會救濟(jì)事業(yè)缺乏了解，不能完全發(fā)揮“中央社會部”的全部職能。1939年，國民黨中央在重慶舉辦的五屆六中全會提出：“中央社會部可改隸行政院，但其職權(quán)仍應(yīng)明確規(guī)定，所有合作、救濟(jì)事業(yè)及養(yǎng)老慈幼等一切社會工作均應(yīng)劃歸該部管理，而該部原管民眾運(yùn)動之指導(dǎo)等項工作，應(yīng)仍隸之于黨務(wù)部門?！盵7]自此奠定了社會部由國民黨黨部改隸行政院的基調(diào)，并于國民黨第五屆中央執(zhí)行委員會第六次全體會議決議通過。1940年國民政府頒布《社會部組織法》規(guī)定：“社會部管理全國社會行政事務(wù)”，“社會部置左列各司：(一)總務(wù)司(二)勞動司(三)合作司(四)公益司”[8]。

1944年《社會工作通訊》作為官方社會工作刊物在重慶創(chuàng)刊。該刊屬社會行政刊物，旨在供從事社會行政及社會工作者交流經(jīng)驗，溝通上下意旨，傳達(dá)方針政策，解釋社政法令。內(nèi)容以論文、工作報告、通訊、問答為主，兼及法令、文獻(xiàn)資料、消息，并作為研究社會工作的參考資料。《社會工作通訊》作為中國第一個以“社會工作”命名的官方刊物，意味著社會工作作為一門社會事業(yè)，已經(jīng)得到了政府的承認(rèn)并由政府介入引導(dǎo)。“社會部”后續(xù)組織了“社會工作業(yè)務(wù)人員人事管理制度研究委員會”和“社會工作人員訓(xùn)練委員會”負(fù)責(zé)專業(yè)社會工作人員的管理培訓(xùn)。

《社會工作人員訓(xùn)練辦法》規(guī)定：“為培養(yǎng)社會工作人員，以健全人民團(tuán)體及發(fā)展社會事業(yè)起見，特制定本辦法”，“第三條社會工作人員之訓(xùn)練，分為中央與地方兩種。屬于中央訓(xùn)練者，由“中央社會部”會商“中央訓(xùn)練委員”會辦理;屬于地方訓(xùn)練者，由省市黨部會商省市地方行政干部訓(xùn)練委員會辦理。如地方行政干部訓(xùn)練委員會尚未成立時，會商省市政府辦理?！薄短胤N考試社會工作人員考試規(guī)則》第二條規(guī)定：“社會工作人員之考試，分下列二級：甲級社會工作人員；乙級社會工作人員?！盵9]由此可見，民國時期的社會工作作為一門社會事業(yè)，不僅得到政府的認(rèn)可與推廣，而且初步構(gòu)建了自上而下的管理體系，推動了中國社會工作的職業(yè)化與專業(yè)化發(fā)展。

從這一階段歷史大概可以看到，民政工作主要是內(nèi)務(wù)行政工作，是政府職能的重要組成部分；而社會工作作為“科學(xué)的慈善”，從黨務(wù)工作到政府工作的角色轉(zhuǎn)變實際上是一種治理體制的創(chuàng)新性的轉(zhuǎn)型和增設(shè)，是國民黨在國家治理和社會治理方面的一種制度性嘗試；在這一嘗試過程中，民政工作和社會工作二者在組織上有所區(qū)分，但在功能上是有著一定的重合和互補(bǔ)性質(zhì)的，二者共同構(gòu)成了那個時代的社會福利體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

三、中央蘇區(qū)與陜甘寧邊區(qū)的民政工作

(一)內(nèi)務(wù)人民委員會主導(dǎo)的民政工作

自1927年大革命失敗之后，中國共產(chǎn)黨轉(zhuǎn)入“農(nóng)村包圍城市”的道路，陸續(xù)在廣東、湖南、江西等地出現(xiàn)了諸多大小不同的紅色革命政權(quán)，并設(shè)置民政機(jī)構(gòu)主管民政工作。但是由于革命斗爭形勢嚴(yán)峻，各個根據(jù)地發(fā)展?fàn)顩r差異較大，因此并未形成統(tǒng)一的民政法規(guī)，也未形成從中央到地方系統(tǒng)的民政工作體系。直至1931年11月，中華蘇維埃共和國成立，頒布《中華蘇維埃共和國憲法大綱》規(guī)定：“中華蘇維埃共和國之最高政權(quán)為全國工農(nóng)兵會議(蘇維埃)的大會，在大會閉會的期間，全國蘇維埃臨時中央執(zhí)行委員會為最高政權(quán)機(jī)關(guān)，中央執(zhí)行委員會下組織人民委員會處理日常政務(wù)，發(fā)布一切法令和決議案”[10]。

由于根據(jù)地的不斷擴(kuò)大以及原有的民政工作范圍界限過于模糊，1932年人民委員會通過了《內(nèi)務(wù)部的暫行組織綱要》，其中規(guī)定：“(一)內(nèi)務(wù)部在中央政府,則隸屬于人民委員會,稱內(nèi)務(wù)人民委員部,縣省受執(zhí)行委員會主席團(tuán)之指導(dǎo),則稱內(nèi)務(wù)部,唯區(qū)則不設(shè)立內(nèi)務(wù)部。(二)各級內(nèi)務(wù)部,在行政上直接屬于上級內(nèi)務(wù)部，建立直接的系統(tǒng)關(guān)系,絕對執(zhí)行上級內(nèi)務(wù)部的命令,但同時則受同級政府的主席團(tuán)的指導(dǎo)，發(fā)生橫的關(guān)系,內(nèi)務(wù)部可以組織內(nèi)務(wù)委員會,由三人至九人組織之。(四)內(nèi)務(wù)部暫時管理市政民警、刑事、偵探、衛(wèi)生、交通、郵電、糧食、社會保證、戶口調(diào)查、生死和婚姻登記等事項。內(nèi)務(wù)人民委員部下暫時設(shè)立:(甲)市政管理局，(乙)行政局，(丙)衛(wèi)生管理局，(丁)交通管理局，(戊)社會保證管理局，(己)郵電管理局。(附注一):衛(wèi)生、交通、郵電、社會保證、糧食等管理局,是衛(wèi)生、交通郵電、社會保證等部未成立前的臨時組織,暫時由內(nèi)務(wù)部兼理這幾部的工作”[11]。由此可見蘇維埃政權(quán)初創(chuàng)，各方面人員、機(jī)構(gòu)配置尚不完整，內(nèi)務(wù)部除了本部民政工作之外，還兼領(lǐng)其他未創(chuàng)建部門工作。待到衛(wèi)生、交通郵電與社會保證等部門創(chuàng)辦之后，內(nèi)務(wù)部的職能與機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了進(jìn)一步調(diào)整，并且增設(shè)優(yōu)待紅軍家屬局，成為專門的民政機(jī)構(gòu)，自此中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民政工作基本步入正軌。

(二)中華蘇維埃共和國臨時中央政府駐西北辦事處司法內(nèi)務(wù)部主導(dǎo)的民政工作

1934年，在王明、博古的“左傾”錯誤思想指揮下，紅軍第五次反圍剿失敗，被迫進(jìn)行長征戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。1935年10月，中央紅軍抵達(dá)陜北。11月，中共中央決定成立中華蘇維埃共和國臨時中央政府駐西北辦事處，下設(shè)財政部、糧食部、土地部、教育部、勞動部、國民經(jīng)濟(jì)部、司法內(nèi)務(wù)部、工農(nóng)檢查局。由司法內(nèi)務(wù)部主管蘇區(qū)民政工作。12月，西北辦事處頒布了《蘇維埃政府中各部組織綱要》，為蘇維埃政府內(nèi)部各行政機(jī)構(gòu)設(shè)置章程。后續(xù)西北辦事處的部門設(shè)置幾經(jīng)調(diào)整，尤其值得注意的是增設(shè)撫恤委員會并頒布撫恤條例。正如《陜甘寧邊區(qū)民政工作史》對蘇區(qū)時期的民政工作進(jìn)行總結(jié):蘇維埃時代的內(nèi)務(wù)行政，著重在優(yōu)待紅軍及紅軍家屬，撫恤傷亡殘疾之紅軍指戰(zhàn)員，以及教育與組織群眾爭取戰(zhàn)爭的勝利并建成工農(nóng)政權(quán)。[12]

(三)陜甘寧邊區(qū)政府民政廳主導(dǎo)的民政工作

自西安事變和平解決后，中國共產(chǎn)黨與中國國民黨逐漸開始第二次合作。為了團(tuán)結(jié)一致，共同抗日，1937年9月，“中華蘇維埃民主共和國中央政府西北辦事處”更名為“中華民國陜甘寧邊區(qū)政府”，陜甘寧邊區(qū)政府成為“中華民國”的一個特別行政區(qū)。1939年頒布的《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》規(guī)定：“民政廳掌理事務(wù)如左：一，關(guān)于任免縣市行政人員提出意見；二，關(guān)于土地行政事項；三，關(guān)于警察行政事項；四，關(guān)于選舉事項；五，關(guān)于戶口之調(diào)查統(tǒng)計事項；六，關(guān)于衛(wèi)生行政事項；七，關(guān)于賑災(zāi)、撫恤、保育及其他社會救濟(jì)事項；八，關(guān)于婚姻登記及禮俗、宗教事項；九，關(guān)于勞資及佃業(yè)爭議事項；十，關(guān)于禁煙禁毒事項；十一，關(guān)于人民團(tuán)體之登記事項。”[13]

陜甘寧邊區(qū)的民政工作最大特點(diǎn)是能夠依靠群眾，發(fā)動群眾，想群眾所想，急群眾所急。以社會救濟(jì)為例，1940年頒布的《關(guān)于賑濟(jì)工作的決定》規(guī)定：“在這一賑濟(jì)工作中，不僅依靠政府所撥的糧款，而且主要以發(fā)動群眾、進(jìn)行互相調(diào)劑，尤其是特別注意發(fā)動災(zāi)難民參加生產(chǎn)和介紹職業(yè)，如打鹽、挖藥材、打窯洞、按伙子、做雇工等，萬一無法解決者，始可由政府給以救濟(jì)。應(yīng)根據(jù)實際情形，分為急賑緩賑進(jìn)行之，凡是急需賑濟(jì)的，而當(dāng)?shù)厝罕娭杏譄o法調(diào)劑者，應(yīng)即時給以救濟(jì)，無須死板地一定待調(diào)查統(tǒng)計好再進(jìn)行賑濟(jì)，就會失掉了救濟(jì)的作用”。[14]通過發(fā)動群眾互幫互助，以及以工代賑實施救濟(jì)，暗合社會工作“助人自助”的精神，因此，雖然陜甘寧邊區(qū)沒有社會工作，但是在陜甘寧邊區(qū)開展的“民政工作”，包括優(yōu)撫安置、賑災(zāi)移民、民眾團(tuán)體、婦女兒童、醫(yī)療衛(wèi)生和宗教工作等，與新中國成立后的民政工作是一脈相承的，屬于本土社會工作的范疇。[15]

后續(xù)民政廳掌理事務(wù)及其組織機(jī)構(gòu)一直有所變動，直至1949年，為了適應(yīng)國內(nèi)革命形勢、集中力量支援前線、積極恢復(fù)戰(zhàn)爭創(chuàng)傷頒布了《陜甘寧邊區(qū)政府暫行組織規(guī)程》?！蛾兏蕦庍厖^(qū)政府暫行組織規(guī)程》與《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》相比最大區(qū)別在于增加了征兵入伍、后勤調(diào)動和軍人撫恤等與戰(zhàn)爭相關(guān)的職能，《陜甘寧邊區(qū)政府暫行組織規(guī)程》也為新中國成立后民政部的創(chuàng)建奠定了堅實基礎(chǔ)。

概括來講，這一時期的民政工作帶有顯著的戰(zhàn)時后勤和基層政權(quán)建設(shè)的特征，屬于中國共產(chǎn)黨國家和政權(quán)建設(shè)的偉大探索的組成部分，其工作在方法和技術(shù)層面具有典型本土性，包括思想政治教育、基層組織動員以及基層社會組織培育聯(lián)合等本土民政工作傳統(tǒng)在這一時期均已成型，并對后續(xù)的中國特色社會主義國家治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

四、新中國成立后的民政工作與社會工作

(一)社會工作的取消與民政工作的發(fā)展和中斷

雖然社會工作自民國時期便已經(jīng)引入中國，也很快被內(nèi)地高等教育、從事社會慈善救助事業(yè)的社會精英乃至南京國民政府所認(rèn)同和接納，在專業(yè)實踐、人才培養(yǎng)和學(xué)科建設(shè)方面取得了一定的成就。但是從史料來看，由于種種原因，作為一個來自西方的有助于社會福利體系和公共服務(wù)現(xiàn)代化的專業(yè)，社會工作并未參與蘇區(qū)和陜甘寧邊區(qū)的政權(quán)建設(shè)之中。新中國成立后，國民政府的社會工作治理和服務(wù)經(jīng)驗并未受到中國共產(chǎn)黨的重視，而恰恰由于其“西方資本主義”的出身，在1952年的高等院校院系調(diào)整中隨著社會學(xué)系取締而被取消。在政府辦社會的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，民政部門和其他官辦社會團(tuán)體和社會組織總體上發(fā)揮著民政工作和社會工作的所有職能，社會工作專業(yè)教育和職業(yè)化進(jìn)程相對停滯。

與社會工作不同，1949年中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過《中華人民共和國中央人民政府組織法》，設(shè)立內(nèi)務(wù)部以主管民政工作，內(nèi)設(shè)辦公廳、干部司、民政司、社會司、地政司和優(yōu)撫司。自此，中國共產(chǎn)黨初步建立起全國性的民政工作體系。1950年第一次全國民政會議在北京召開。時任內(nèi)務(wù)部部長謝覺哉做了題為《關(guān)于人民民主建政工作》的報告，對過去一年各地人民代表會議的召開狀況進(jìn)行回顧，并強(qiáng)調(diào)“鄉(xiāng)村是基礎(chǔ)”，“城市建政問題”和“縣很重要”[16]由此可見，在新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨雖然已經(jīng)在吸取蘇區(qū)和陜甘寧邊區(qū)民政工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上創(chuàng)立了全國性的民政工作體系，但是隨著黨的工作重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移向城市，由于缺乏相關(guān)經(jīng)驗，城市地區(qū)的民主政權(quán)建設(shè)問題逐漸凸顯出來。因此此次會議確定要以民主政權(quán)建設(shè)為基礎(chǔ)，通過民主政權(quán)建設(shè)推動其他民政工作發(fā)展。

1953年10月，第二次全國民政會議在北京召開并通過了《第二次全國民政會議決議》?！稕Q議》強(qiáng)調(diào)：“民政部門的工作必須進(jìn)一步地貫徹國家在過渡時期的總路線總?cè)蝿?wù),為發(fā)展生產(chǎn)和社會主義改造服務(wù)”，“民政部門的主管業(yè)務(wù)為建政、優(yōu)撫、救濟(jì)、地政、戶政、國籍、行政區(qū)劃、民工動員、婚姻登記、社團(tuán)登記等工作。過去民政部門所掌管的業(yè)務(wù)中,有些已另有主管部門,有些與其他部門關(guān)系更密切或工作性質(zhì)更相近,應(yīng)分別會同有關(guān)部門擬定辦法報請政務(wù)院批準(zhǔn)移交其他部門去管”，“由于民政部門的優(yōu)撫、救濟(jì)工作都很繁重，必須適當(dāng)加強(qiáng)主管此項工作的機(jī)構(gòu)。凡具備下列條件之一的縣,應(yīng)設(shè)優(yōu)撫教濟(jì)科:(1)革命烈士家屬、革命軍人家屬、革命殘廢軍人占全縣人口十分之一以上者；(2)革命烈士家屬、革命軍人家屬、革命殘廢軍人在三萬人以上者；(3)災(zāi)情連年比較嚴(yán)重者。其他縣(市及市轄區(qū))則在民政科內(nèi)酌設(shè)優(yōu)撫救濟(jì)干部。省(市)民政廳(局)應(yīng)設(shè)立和充實優(yōu)撫及救濟(jì)機(jī)構(gòu)(處或科)。中央內(nèi)務(wù)部的優(yōu)撫司改為局。大區(qū)、省(市)、縣民政部門及優(yōu)撫救濟(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)增設(shè)之編制人數(shù)”。[17]此次會議確定了民政工作要服務(wù)于社會主義改造，尤其是國家經(jīng)歷了國內(nèi)革命、抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭，正在進(jìn)行抗美援朝戰(zhàn)爭，優(yōu)撫與救濟(jì)工作很受重視。而且本次會議首次對民政部門的職責(zé)范圍進(jìn)行明確劃分。

1954年，“中央人民政府內(nèi)務(wù)部”改為“中華人民共和國內(nèi)務(wù)部”，之后其職能與機(jī)構(gòu)設(shè)置也幾經(jīng)調(diào)整以繼續(xù)為社會主義建設(shè)服務(wù)，直至1969年內(nèi)務(wù)部被撤銷，其主管業(yè)務(wù)由財政部、公安部、衛(wèi)生部等部門分管負(fù)責(zé)。

(二)民政工作與社會工作的恢復(fù)與發(fā)展

1978年3月5日，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過決議，恢復(fù)原內(nèi)務(wù)部有關(guān)職能，設(shè)立“中華人民共和國民政部”，下轄辦公廳、政治部、優(yōu)撫局、農(nóng)村社會救濟(jì)司、城市社會福利司、民政司、政府機(jī)關(guān)人事局等部門。同年，第七次全國民政會議在北京召開，會議回顧了新中國成立以來黨中央對民政工作的重要指示和要求，充分肯定了民政工作在革命和建設(shè)各個歷史時期所發(fā)揮的重要作用，明確了民政部門主要業(yè)務(wù)范圍是優(yōu)撫安置、救災(zāi)救濟(jì)、社會福利以及黨和政府交辦的其他事項。第七次全國民政會議的召開標(biāo)志著黨的民政工作方針政策得到全面恢復(fù)。

此后，隨著我國改革開放程度的不斷加深，黨和國家需要面臨的形勢也更加復(fù)雜。因此，為了適應(yīng)新形勢，提供新服務(wù)，國務(wù)院多次進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，民政部的機(jī)構(gòu)與職能也幾經(jīng)調(diào)整。直至2018年國務(wù)院進(jìn)行第八次大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革，民政部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革為辦公廳(國際合作司)、政策法規(guī)司、規(guī)劃財務(wù)司、社會組織管理局(社會組織執(zhí)法監(jiān)督局)、社會救助司、基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理司、區(qū)劃地名司、社會事務(wù)司、養(yǎng)老服務(wù)司、兒童福利司、慈善事業(yè)促進(jìn)和社會工作司 11 個職能司(廳、局)和機(jī)關(guān)黨委(人事司)、離退休干部局。[18]改革后民政部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)得以優(yōu)化，職責(zé)劃分更加明確，有利于進(jìn)一步貫徹“上為中央分憂，下為百姓解愁”的服務(wù)宗旨，在政權(quán)建設(shè)、行政管理和社會救濟(jì)方面依舊發(fā)揮著不可替代的作用。

1987年，民政部邀請相關(guān)政府工作人員以及社會學(xué)界的專家學(xué)者舉辦社會工作教育發(fā)展論證會(簡稱“馬甸會議”)。這次會議論證了專業(yè)社會工作對中國社會福利事業(yè)改革與發(fā)展的必要性，確認(rèn)了社會工作專業(yè)的學(xué)科地位，為中國社會工作發(fā)展作了政策和組織的準(zhǔn)備。[19]而之后的社會工作從高等教育先行，到上海的實務(wù)探索，再到2007年職業(yè)水平評價制度的確立，進(jìn)而在深圳、廣州實現(xiàn)城市的整體嵌入，在實踐和職業(yè)化兩個層面得到了迅猛的發(fā)展。

這一階段的典型特征是社會工作缺位和民政工作傳統(tǒng)走向成熟和現(xiàn)代化。社會工作的缺位是和那個時代國家治理的計劃性密不可分的，而恰恰是這種政府包辦的思路，讓民政工作傳統(tǒng)得以從農(nóng)村走向城市，得到了空前的傳承、轉(zhuǎn)型和發(fā)展。但不可忽視的是，社會工作的恢復(fù)重建過程中，民政工作功不可沒，正是通過民政部的考察和系統(tǒng)推進(jìn)，社會工作有了在國家治理層面恢復(fù)重建的合法性。而在后續(xù)的發(fā)展演進(jìn)過程中，民政工作也為社會工作的系統(tǒng)嵌入提供了制度和資源的支持。而另一方面，社會工作為民政系統(tǒng)帶來的是專業(yè)化和職業(yè)化的系統(tǒng)支持，整體促進(jìn)和提升了民政工作的質(zhì)量和水平，促進(jìn)了民政工作的現(xiàn)代化。

五、民政工作與社會工作歷史關(guān)系及其對中國特色社會工作體系的意義

不同于國外社會工作發(fā)展演進(jìn)的經(jīng)驗，本土社會工作的發(fā)展在民國時期帶有典型的被動性和外生性，從“國民政府”時期到今天社會工作的恢復(fù)重建，我們一直面臨著本土化的使命和任務(wù)。而另一個重要的歷史事實就是，在國民政府發(fā)展民政工作和社會工作的同時，中國共產(chǎn)黨的農(nóng)村道路和政權(quán)建設(shè)形成了一套獨(dú)具特色的民政工作傳統(tǒng)，并且逐漸成為中國特色社會主義國家治理和社會治理的重要傳統(tǒng)。因此，構(gòu)建中國特色社會工作體系就必須要將這些中國的特色歷史和本土國情進(jìn)行系統(tǒng)考量。近年來，王思斌[20]、李迎生[21]、關(guān)信平[22]、范斌[23]、向德平[24]等國內(nèi)學(xué)界專家學(xué)者都曾對構(gòu)建中國特色社會工作體系進(jìn)行過集中探討，但是對如何明確定位“中國特色”和如何界定“中國特色”的社會工作內(nèi)涵和外延并未形成統(tǒng)一的共識——尤其是如何定位民政工作傳統(tǒng)，是將其定位為社會工作的情境，還是要建立我們自己的“社會工作”概念，將民政工作作為“中國特色”而加以涵蓋？在這一問題上，我們堅持一個基本邏輯：第一，既然民政工作已經(jīng)成為中國特色社會主義制度國家和社會治理的重要組成部分，那么就應(yīng)該是中國特色的固有組成部分，必須在構(gòu)建中國特色社會工作體系中加以考量；第二，要有去西方中心主義的價值和技術(shù)立場，社會工作是源自西方，但是其內(nèi)涵和外延、理念和技術(shù)必須要經(jīng)過“本土”的適應(yīng)性選擇，那么民政工作傳統(tǒng)中的一些歷史要素和本土要素就應(yīng)該和必須被納入其中，并由此對社會工作的價值理念、倫理規(guī)范、方法和技術(shù)體系加以修正和發(fā)展；對于堅守所謂“專業(yè)性”，要求對民政工作傳統(tǒng)和專業(yè)社會工作進(jìn)行區(qū)分的觀點(diǎn)，我們認(rèn)為在特定的歷史時期，這種堅守是為了社會工作的獨(dú)立性和特殊價值地位的話，是沒有問題的；到了目前構(gòu)建中國特色社會工作體系的階段，這種堅守可能會成為一種“固執(zhí)”，可能會忽視本土具體歷史和當(dāng)前民政工作和社會工作“互嵌”和“互構(gòu)”的事實情境。