基于三階段DEA模型的城投公司市場化轉型效率評價

唐文彬，張 雪，楊惠鈞

基于三階段DEA模型的城投公司市場化轉型效率評價

唐文彬，張 雪，楊惠鈞

（長沙理工大學 經濟與管理學院，湖南 長沙 410114）

以我國市場化轉型中的城投公司為研究對象，從企業(yè)經營視角構建轉型效率評價指標體系，并采用三階段數據包絡分析（DEA）模型對2015—2019年間的市場化轉型效率進行測算。研究表明，我國城投公司普遍存在轉型效率偏低、進程緩慢等不足，且表現出較大的時空差異。其中位于東部地區(qū)的城投公司轉型效率要高于中、西部地區(qū)；外部環(huán)境因素對市場化轉型效率存在顯著影響，如果對其進行剝離，綜合效率值和純技術效率值均會有所提高，而規(guī)模效率值卻會下降。最后，文章就如何提升城投公司的市場化轉型效率提出了相關政策建議。

城投公司；市場化轉型效率；三階段DEA模型；外部環(huán)境因素

一、引言

近年來，隨著地方政府的債務規(guī)模不斷擴大，債務風險愈加突出，為了規(guī)范其舉債融資活動，中央出臺了系列相關政策，以強化對地方政府投融資平臺——城投公司的監(jiān)管，逐漸剝離其政府融資職能，防止無序發(fā)展引發(fā)更大的地方財政風險。在這些政策變動和改革倒逼壓力下，城投公司選擇了市場化轉型的可持續(xù)發(fā)展之路。

城投公司是由地方政府注資成立的，主要職責是投資建設政府性項目，彌補分稅制下地方財力不足，學者對其市場化轉型研究主要集中在轉型路徑選擇[1]、轉型戰(zhàn)略[2]、轉型風險評價與防范[3–4]、市場化融資創(chuàng)新[5]等方面。這些成果在我國城投公司市場化轉型初期，特別是在轉型戰(zhàn)略決策與實施路徑的構建階段，發(fā)揮了重要的指導作用。但隨著全國范圍內諸多城投公司市場化轉型方案的逐步實施，在經歷了一段時間的市場化運作之后，如何客觀評價城投公司的轉型效率，以此來進一步優(yōu)化其轉型戰(zhàn)略與路徑、降低市場風險就顯得尤為重要。目前有關這方面的研究尚少，代表性成果主要是胡恒松[6]基于城投公司的經營數據，分別從公司業(yè)績、市場化轉型、社會責任三個板塊構建了城投公司轉型發(fā)展的評價指標體系；王作功[7]通過建立城投公司社會效率評價指標體系，利用DEA模型對其社會效益進行了評價，但對于公司自身經濟效益和內部管理能力等因素尚未考慮。另外，上述研究均忽略了城投公司市場化轉型和政企分離背景下外部環(huán)境因素對轉型效率的影響。因此，本文基于城投公司自身的財務經營視角，選取市場化轉型效率評價指標，并利用主成分分析法（PCA）對城投公司轉型效率的原始評價指標進行降維和篩選；然后，采用三階段DEA模型對2015—2019年間的市場化轉型效率進行測算，并充分考慮外部環(huán)境因素對市場化轉型效率的影響；最后，就如何提升城投公司市場化轉型效率提出相關政策建議。

二、研究設計

（一）模型與方法

數據包絡分析法（DEA）作為一種非參數估計方法，通過選定投入產出變量，測算出目標主體的效率值，并將其進行分解[7]。而三階段DEA模型能夠彌補傳統DEA模型忽略目標主體所處的外部環(huán)境、隨機誤差及遺漏變量等因素影響的缺陷[8]。因此，本文基于城投公司特殊的身份，采用三階段 DEA模型對城投公司市場化轉型效率進行測算。

第一階段：選取投入、產出指標來測算決策單元的效率，采用的模型為投入導向的規(guī)模報酬可變模型（BCC）。

第二階段：建立隨機前沿回歸模型（SFA），剝離由外部環(huán)境因素和隨機干擾因素造成的投入冗余?；貧w方程為：

本文采用羅登躍[9]推導的分離公式，剝離外部環(huán)境因素與隨機因素的影響，分離調整公式如下：

第三階段：在調整后的數據基礎上，再次應用DEA模型，重新測度決策單元的效率值。

（二）指標選取與數據來源

1. 指標變量選取

城投公司的市場化轉型是公司由過去行政化色彩的組織模式，向自主經營、自負盈虧的現代化企業(yè)經營模式轉變，并作為市場主體參與市場競爭，因此，城投公司市場化轉型的成效主要體現在自身經營等方面的改善。據此，本文將轉型中的城投公司看作獨立的市場主體，通過系統梳理有關企業(yè)財務、經營和融資效率評價等方面的文獻資料[10–14]，并考慮其較一般企業(yè)具有資產造血能力差、債務風險高、項目盈利能力弱的特點和數據的可獲得性問題，最終從城投公司的盈利能力、償債能力和經營能力等方面選取代表性指標，對其市場化轉型效率進行評價。為確保指標數據的有效性，本文采用主成分分析法對所選指標進行降維和篩選。

由于城投公司所處的外部環(huán)境、信用評級等方面存在明顯差異，其市場化轉型效率不能簡單地一概而論，還要根據城投公司所處的外部環(huán)境作出具體判斷。江甜[15]指出城投公司市場化轉型受所在區(qū)域的發(fā)展階段、地方政府的發(fā)展理念與政府實力等外在因素的影響，因此，本文選取城投公司所在市的GDP、地方政府一般財政收入、政府償債壓力、城鎮(zhèn)化率和評估等級等5個因素作為測量城投公司市場化轉型效率的外部環(huán)境變量。具體指標說明見表1。

表1 評價指標體系及說明

注：地方政府償債壓力指標的計算口徑為地方政府債務余額和城投債務之和。

2. 樣本選取及數據來源

根據2018年《中國地方政府投融資平臺轉型發(fā)展評價報告》，選取省級城投公司前80名、市級城投公司前150名作為研究對象。數據來源于Wind數據庫和中國統計年鑒。

三、實證研究

（一）第一階段DEA效率結果和分析

首先，基于投入角度與規(guī)?？勺兊臄祿j模型（BCC-DEA），利用DEAP2.1軟件對2015—2019年省、市兩級共221家城投公司的市場化轉型效率進行測算。

結果表明，我國城投公司市場化轉型效率普遍偏低，且呈現出較大的時空差異（見圖1和2）。究其原因主要是純技術效率較低所致。此外，省級城投公司的綜合效率明顯高于市級公司，表明近年來省級城投公司市場化轉型的進程和效果要好于市級城投公司。從地區(qū)角度來看，東部、中部、西部城投公司轉型的綜合效率呈遞減趨勢，地區(qū)差異明顯；從時間角度來看，2015—2019年城投公司轉型的技術效率呈波動上升趨勢（見圖3），表明城投公司自身經營能力和管理能力逐漸提高，而規(guī)模效率表現出先升后降的特征（見圖4），在2017年形成極值，之后逐漸減弱。

圖1 省級城投公司市場化轉型綜合效率對比

圖2 市級城投公司市場化轉型綜合效率對比

圖3 省、市級城投公司轉型的純技術效率

圖4 省、市級城投公司轉型的規(guī)模效率

（二）第二階段SFA回歸結果分析

由于上述效率值的測算結果包含了外部環(huán)境因素與隨機因素的影響，因此，并不能真實準確地反映出由城投公司內部市場化經營管理能力變化所形成的轉型效率，需要剔除外部環(huán)境等因素的影響。所以在第二階段中，將投入松弛值（目標投入量和實際投入量之差）設為因變量，環(huán)境因素設為自變量，利用Frontier4.1軟件對2018年的樣本數據進行SFA回歸分析，結果如表2所示。

表2 SFA回歸分析結果

注：**、***分別表示通過顯著性為5%、1%的檢驗

在2018年間，地區(qū)GDP、償債壓力和信用評估等級對城投公司投入松弛值的回歸系數為正，表明在產出相對不變的情況下，當地GDP、償債壓力的增長和高的信用評估等級會造成城投公司轉型發(fā)展中的投入冗余，從而降低了市場化轉型效率；城鎮(zhèn)化率的回歸系數均顯著為負，表明地區(qū)城鎮(zhèn)化率越高，越有利于減少城投公司轉型的投入冗余；地方一般公共預算收入對省級城投公司投入松弛值的回歸系數為負，而對市級城投公司卻為正，表明當地政府財政實力對不同行政級別的城投公司轉型的影響不同。不同的環(huán)境因素對于投入冗余的影響各不相同，因此，需要將環(huán)境變量和隨機誤差項的影響予以剝離，從而測算出城投公司市場化轉型的真實效率值。

（三）第三階段DEA效率測算結果分析

將第二階段的SFA回歸分析結果代入式（2），得到不受外部環(huán)境因素和隨機誤差項干擾的投入數據，再次運行BCC模型，并將測算結果與第一階段進行對比，如表3所示。

表3 省級城投公司第一、三階段效率值對比分析結果

大部分省級城投公司的綜合效率均有所提高，整體均值由0.359上升為0.375；而市級城投公司卻有所降低，整體效率均值由0.183下降為0.116。表明在樣本期（2018年）內，如果不剝離外部環(huán)境因素和隨機因素的影響，省級城投公司的轉型效率有可能被低估，而市級城投公司的轉型效率則會被高估。顯然，外部環(huán)境因素對省級城投公司市場化轉型的綜合效率具有促進作用，而對市級城投公司卻有減緩作用。調整后的省、市級城投公司的純技術效率值均有提高，這表明外部環(huán)境因素對城投公司純技術效率的提高具有阻礙作用，因此，我們對城投公司自身內部管理能力可能有所低估。調整后的省、市兩級城投公司的規(guī)模效率值均有所降低，表明外部環(huán)境在一定程度上有利于提高城投公司的規(guī)模效率，且對市級城投公司的提升作用比省級城投公司更為顯著。但大部分城投公司與最佳規(guī)模值相比還存在較大差距，因此，城投公司還需進一步優(yōu)化投入產出效率，以促進市場化轉型目標的實現。

四、結論與建議

（一）結論

從整體來看，城投公司的市場化轉型效率普遍偏低，轉型進程較為緩慢，效益欠佳，說明城投公司在內部經營管理能力和規(guī)模效率方面還需提高，市場化轉型目標的實現依舊任重道遠。從不同地區(qū)來看，東部、中部、西部省級城投公司的轉型綜合效率值呈遞減趨勢，表現出明顯的地區(qū)差異性。從不同行政級別來看，調整后的省級城投公司綜合效率值大于市級城投公司，表明城投公司市場化轉型效率具備明顯的級別差異。

（二）建議

（1）對內強化管理，對外整合拓展

針對市場化轉型效率低的問題，城投公司應樹立公司制經營理念，積極構建并實施市場化經營管理機制，另外，城投公司要積極在市場中尋找戰(zhàn)略合作伙伴，利用自身多年的基礎設施投融資技術與建設管理經驗，將主營業(yè)務從公共基礎設施建設領域延伸至金融、服務、高新技術等其他實體產業(yè)，延長企業(yè)產業(yè)鏈，從而實現縱向業(yè)務拓展，并結合自身實際情況和發(fā)展需要，實施橫向業(yè)務拓展策略，提高產業(yè)價值，開展企業(yè)多元化轉型。

（2）創(chuàng)新融資模式，擴大資金來源

在國家嚴控地方政府隱性債務風險的背景下，城投公司如何化解自身的債務危機也是其轉型過程中亟待解決的問題。城投公司要根據自身實際需求合理確定融資規(guī)模，科學制定融資戰(zhàn)略。另外，城投公司應積極開拓新的融資渠道，化解債務危機，構建多元化的融資體系。

（3）改善外部環(huán)境，爭取政策支持

作為政策的制定者和市場的監(jiān)管者，政府在城投公司市場化轉型發(fā)展中扮演著重要的角色。一方面，政府應該減少對城投公司的行政干預，為其市場化轉型提供必要的政策支持和激勵機制。另一方面，城投公司應正確處理好與政府的關系，明確各自的責任與權利，真正實現政企分離，并積極爭取政策支持，實現與政府的互利共贏。

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Evaluation of the Efficiency of Market Transformation of City Investment Companies Based on the Three-Stage DEA Model

TANG Wen-bin, ZHANG Xue, YANG Hui-jun

（School of Economics and Management, Changsha University of Science and Technology, Changsha Hunan 410114, China）

Taking China’s city investment companies in the process of market-oriented transformation as the research object, this paper constructs a transformation efficiency evaluation index system from the perspective of business operation, and use a three-stage data envelopment analysis (DEA) model to evaluate the efficiency of market-oriented transformation from 2015 to 2019. Research shows that China’s city investment companies generally face the problems of low transformation efficiency and slow process, and show great temporal and spatial differences. Among them, city investment companies in the eastern region have higher transformation efficiency than the central and western regions; external environmental factors have a significant impact on the efficiency of market-oriented transformation. If it is stripped off, both the overall efficiency value and the pure technical efficiency value will increase, while the scale efficiency value will decrease. Finally, the paper puts forward relevant policy recommendations on how to improve the efficiency of city investment companies’ market transformation.

City Investment Company; transformation efficiency; three-stage DEA model; external environmental factors

2021-09-09

唐文彬（1975—），男，湖南雙峰人，副教授，博士，研究方向：城市經濟、項目管理。

F124.5

A

2095-9249（2021）05-0037-05

〔責任編校：吳侃民〕