地方人大開(kāi)展司法監(jiān)督工作的實(shí)證研究

邢玉柱 漆鵬 張濤 應(yīng)平

黨的十八大以來(lái)，黨中央將全面依法治國(guó)提升到前所未有的戰(zhàn)略高度。習(xí)近平總書(shū)記提出“要努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義，所有司法機(jī)關(guān)都要緊緊圍繞這個(gè)目標(biāo)來(lái)改進(jìn)工作，重點(diǎn)解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問(wèn)題”。加強(qiáng)和規(guī)范司法監(jiān)督工作已然成為各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督工作的著力點(diǎn)。

一、研究背景及法理淵源

圍繞“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”的目標(biāo)要求，全國(guó)人大、最高人民法院、最高人民檢察院以及公安部結(jié)合各自法定職權(quán)職責(zé)，制定出臺(tái)相應(yīng)舉措落實(shí)目標(biāo)要求。全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)栗戰(zhàn)書(shū)在參加十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議寧夏代表團(tuán)審議時(shí)也明確提出“以高質(zhì)量立法保障和促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，努力使每一項(xiàng)立法都反映群眾意愿，得到群眾擁護(hù)，讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度中都感受到公平正義”，被稱為“動(dòng)真碰硬”的司法體制綜合配套改革拉開(kāi)大幕。各級(jí)司法機(jī)關(guān)在中央的決策部署下，聞令而動(dòng)，迅速落實(shí)，從立案登記制、基本解決執(zhí)行難、司法員額制、冤假錯(cuò)案糾正、錯(cuò)案終身追責(zé)制、基層法院檢察院人財(cái)物“上劃”“去地方化”等方面大力推進(jìn)改革，司法運(yùn)行的體制機(jī)制新格局正在形成和完善，并取得了良好的改革成績(jī)和社會(huì)效果，社會(huì)公平正義的底線得到了正確維護(hù)和保障。

國(guó)內(nèi)法學(xué)理論家認(rèn)為，司法的最高目標(biāo)是追求正義，這個(gè)正義是作為公平、公道的正義，是個(gè)案中的正義，這樣的正義唯有在形式中才可能達(dá)到。這樣的正義應(yīng)該是每一個(gè)司法案件受到司法判決都是公平正義的，應(yīng)當(dāng)是體現(xiàn)了憲法基本精神的。習(xí)近平總書(shū)記提出的這個(gè)司法總目標(biāo)，源于其堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，建立在全心全意為人民服務(wù)的宗旨信仰之上，基于強(qiáng)化國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)而提出的。因此，司法作為社會(huì)正義的最后一道屏障，必須要回應(yīng)人民群眾對(duì)司法的新期盼、新需求。

二、地方人大開(kāi)展司法監(jiān)督現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題和原因分析

（一）地方人大開(kāi)展司法監(jiān)督的現(xiàn)狀

2007年，《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)督法）正式實(shí)施。2009年5月，重慶市實(shí)施《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》辦法（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)督法實(shí)施辦法），經(jīng)重慶市第三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)實(shí)施。監(jiān)督法及監(jiān)督法實(shí)施辦法的出臺(tái)，為人大開(kāi)展司法監(jiān)督提出了明確的權(quán)力責(zé)任邊界。各級(jí)人大常委會(huì)根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，依法行使對(duì)司法監(jiān)督的方式有以下7種：聽(tīng)取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告;審查和批準(zhǔn)決算，聽(tīng)取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽(tīng)取和審議審計(jì)工作報(bào)告;法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查;規(guī)范性文件的備案審查;詢問(wèn)和質(zhì)詢;特定問(wèn)題調(diào)查;撤職案的審議和決定。自此，地方人大常委會(huì)司法監(jiān)督工作步入了規(guī)范化、法制化時(shí)期。但由于開(kāi)展監(jiān)督工作法律專業(yè)性極強(qiáng)，人大代表法律專業(yè)素質(zhì)不高等原因，目前地方人大常委會(huì)開(kāi)展司法監(jiān)督僅局限于聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告和視察調(diào)研，形式大于內(nèi)容，不能有效深入，難以達(dá)到理想監(jiān)督的審議效果，更不能有效提出司法監(jiān)督工作的建議。

（二）地方人大開(kāi)展司法監(jiān)督存在的問(wèn)題及原因分析

梳理地方人大開(kāi)展司法監(jiān)督工作的情況，可以發(fā)現(xiàn)普遍存在以下問(wèn)題：

一是司法監(jiān)督目標(biāo)導(dǎo)向不夠明確。監(jiān)督法實(shí)施之后，地方人大對(duì)人民法院、檢察院的工作監(jiān)督，主要是通過(guò)聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、專題視察等形式，督促司法機(jī)關(guān)完善內(nèi)部監(jiān)督制度，重點(diǎn)解決審判、檢察工作中人民群眾反映強(qiáng)烈、帶有共性的類案問(wèn)題。雖然現(xiàn)行法律法規(guī)授權(quán)人大開(kāi)展監(jiān)督司法職權(quán)和形式較多，但沒(méi)有法律層面上的明確目標(biāo)和方向定位。在監(jiān)督法的規(guī)范下，人大司法監(jiān)督如何破題，如何貫徹落實(shí)黨中央對(duì)司法個(gè)案公平正義的目標(biāo)要求，是新時(shí)期地方人大一直在摸索破解的重要課題。

二是司法監(jiān)督權(quán)運(yùn)用單一，監(jiān)督“乏力”。司法監(jiān)督工作實(shí)踐中，監(jiān)督法已授權(quán)人大行使剛性權(quán)力，但地方人大普遍存在不敢啟動(dòng)罷免和撤職案，鮮有使用詢問(wèn)、質(zhì)詢和特定問(wèn)題調(diào)查程序，已然形成了聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告，視察調(diào)研等缺乏力度的監(jiān)督慣性。其原因主要在于：第一，法律法規(guī)不健全，開(kāi)展司法監(jiān)督工作缺乏操作性。監(jiān)督法及監(jiān)督法實(shí)施辦法等有關(guān)法律對(duì)人大的監(jiān)督工作有一定的程序規(guī)定，但大多都是指導(dǎo)性、原則性的規(guī)定，內(nèi)容比較抽象，監(jiān)督法配套程序法方面不完善，一定程度上束縛了人大監(jiān)督工作的開(kāi)展，導(dǎo)致司法監(jiān)督實(shí)踐中各地方人大常委會(huì)往往注重工作監(jiān)督，而無(wú)奈地弱化司法監(jiān)督工作。第二，從司法監(jiān)督主體來(lái)看，司法工作具有繁雜、專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，人大開(kāi)展主動(dòng)司法監(jiān)督著力點(diǎn)不多，加之具有法律專業(yè)知識(shí)的人大代表少且相關(guān)培訓(xùn)力度小、頻次低，代表監(jiān)督司法的整體履職能力水平較弱，導(dǎo)致代表委員參與聽(tīng)取審議、執(zhí)法檢查、視察司法相關(guān)監(jiān)督工作，不敢深入，限于外圍觀察。第三，檢察監(jiān)督、律師制度建設(shè)支持力度弱。其表現(xiàn)為對(duì)具有監(jiān)督司法個(gè)案職權(quán)的檢察院的支持力度不夠，對(duì)司法個(gè)案中履行辯護(hù)職責(zé)的律師關(guān)注度低。

三是隊(duì)伍建設(shè)滯后，司法監(jiān)督力量建設(shè)不足。第一，人員匱乏，監(jiān)督力量嚴(yán)重不足。地方人大普遍存在著人員不足、人才匱乏等問(wèn)題。據(jù)了解，重慶各區(qū)縣人大開(kāi)展司法監(jiān)督工作主要依托監(jiān)察和法制委開(kāi)展。以重慶市沙坪壩區(qū)為例，該區(qū)人大監(jiān)察和法制委組成人員共7人，其中6人為兼職。從常委會(huì)組成人員中兼職占比來(lái)看，41.2%的委員都為兼職委員，難以把主要時(shí)間、主要精力用于人大監(jiān)督工作，影響了常委會(huì)集體行使職權(quán)和各項(xiàng)監(jiān)督工作的開(kāi)展，這是造成地方人大司法監(jiān)督不深不實(shí)的主要原因之一。第二，機(jī)構(gòu)配置不統(tǒng)一，行政人員與專業(yè)人員設(shè)置不合理。在各地方人大機(jī)關(guān)中，行政性人才較多，專業(yè)性人才較少，法律專業(yè)性人才則更少。第三，司法監(jiān)督工作的主力軍建設(shè)滯后。據(jù)查詢相關(guān)數(shù)據(jù)，重慶市沙坪壩區(qū)十八屆人大代表政法代表占比為4.94%，代表結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。開(kāi)展司法監(jiān)督工作，必須要有一定的司法知識(shí)，要知法懂法，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題解決問(wèn)題，推進(jìn)司法改革工作。

三、完善地方人大司法監(jiān)督工作的對(duì)策和建議

隨著習(xí)近平總書(shū)記司法工作目標(biāo)的提出，人大監(jiān)督司法將與時(shí)俱進(jìn)地呈現(xiàn)新的階段性特征，應(yīng)當(dāng)緊密配合深化司法體制改革的步伐，加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作。

（一）明確司法監(jiān)督工作目標(biāo)定位，提高司法監(jiān)督工作的重要性認(rèn)識(shí)

圍繞貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記提出的“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”的目標(biāo)要求，確保人大開(kāi)展司法監(jiān)督工作的正確方向。嚴(yán)格依照現(xiàn)行法律授予的職權(quán)，找準(zhǔn)人大、法院、檢察院、司法局以及律師（界）相互之間的法律監(jiān)督關(guān)系。用好七項(xiàng)職權(quán)，與時(shí)俱進(jìn)改進(jìn)司法監(jiān)督工作方式，選擇群眾關(guān)注的熱點(diǎn)與司法改革的難點(diǎn)問(wèn)題聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告，開(kāi)展執(zhí)法檢查，必要時(shí)啟動(dòng)質(zhì)詢、專題詢問(wèn)等程序，群策群力挖掘代表智力資源做實(shí)類案監(jiān)督工作。充分均衡監(jiān)督與支持的關(guān)系，把握寓監(jiān)督于支持的工作原則，支持公安、法院、檢察院正確行使偵查權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)，支持公檢法“各自分工，相互配合，相互制約”，保證對(duì)刑事司法個(gè)案準(zhǔn)確有效依法行權(quán)，支持檢察院對(duì)民事司法個(gè)案和行政司法個(gè)案履行法律監(jiān)督職責(zé)，支持律師充分、完整、正確履行其承擔(dān)的法律辯護(hù)責(zé)任，充分保障提升群眾的公平正義感和司法安全感。

（二）把握司法監(jiān)督工作主攻方向，不斷提升代表法律能力

第一，確立“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”為最高目標(biāo)，確定努力讓人民群眾在每一項(xiàng)司法法律制度在本行政區(qū)域內(nèi)遵守和執(zhí)行中都感受到公平正義為司法監(jiān)督工作目標(biāo)和主攻方向，發(fā)揮好保障司法個(gè)案公平正義的間接監(jiān)督作用。第二，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)總原則，始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，充分發(fā)揮人大代表主體作用，依法集體行權(quán)，對(duì)司法法律制度監(jiān)督總體性的、實(shí)體性的、程序性的實(shí)施情況依法開(kāi)展法律監(jiān)督，審慎使用行使特別問(wèn)題調(diào)查、撤職權(quán)以及罷免權(quán)。第三，提升代表法律專業(yè)能力，積極開(kāi)展組織人大代表和常委會(huì)組成人員參加法律知識(shí)和履職業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升代表素質(zhì)和司法監(jiān)督工作能力，讓代表熟悉掌握監(jiān)督法和司法監(jiān)督相關(guān)法律知識(shí)，提高調(diào)研、監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并形成代表建議、議案的轉(zhuǎn)化率和質(zhì)量，逐步解決對(duì)司法不敢監(jiān)督、不會(huì)監(jiān)督、不善于監(jiān)督的老問(wèn)題。

（三）完善監(jiān)督法律制度，以地方性法規(guī)或規(guī)范性文件形式制定配套監(jiān)督法的程序性規(guī)定

程序正當(dāng)是實(shí)現(xiàn)和保證實(shí)體正義的手段，應(yīng)盡快啟動(dòng)調(diào)研制定監(jiān)督法等涉及人大司法監(jiān)督工作的有關(guān)法律規(guī)定補(bǔ)充性、配套性程序規(guī)定。如制定出臺(tái)規(guī)范撤職案、質(zhì)詢案、特定問(wèn)題調(diào)查等程序辦法，注重7種監(jiān)督手段的運(yùn)用和銜接以及程序上的連續(xù)性，進(jìn)一步完善人大的質(zhì)詢、罷免等處置的具體程序等。深刻總結(jié)規(guī)范性文件備案審查經(jīng)驗(yàn)，借助全國(guó)人大出臺(tái)備案審查規(guī)定契機(jī)，突破主動(dòng)審查原則，切實(shí)保障和維護(hù)憲法法律的統(tǒng)一和權(quán)威。

（四）抓牢抓實(shí)司法人事任免監(jiān)督，避免任免工作形式化

無(wú)論是法律監(jiān)督或工作監(jiān)督，都要恰當(dāng)?shù)芈淠_到人事監(jiān)督之上。應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新人事監(jiān)督工作機(jī)制，改變?cè)谌耸氯蚊馍纤赜械摹跋鹌D章”的形象，嚴(yán)把任前審核、任中評(píng)議和任后監(jiān)督“三關(guān)”，不斷提高人事任免工作實(shí)效。對(duì)于提請(qǐng)任命司法人員的任職資格進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，通過(guò)民主評(píng)議、質(zhì)詢等形式，確保任命人員符合任職條件。拓寬履職評(píng)價(jià)制度，探索建立開(kāi)展司法人員履職評(píng)價(jià)制度。人大對(duì)其選舉、任命的法官、檢察官履行職責(zé)和公正執(zhí)法情況開(kāi)展監(jiān)督，對(duì)其工作作風(fēng)進(jìn)行不定期抽查，通過(guò)社會(huì)測(cè)評(píng)、當(dāng)事人申訴等途徑對(duì)司法作風(fēng)存在問(wèn)題的工作人員進(jìn)行核查，進(jìn)行履職評(píng)價(jià)，甚至提出質(zhì)詢、質(zhì)詢案或提請(qǐng)罷免案。

（五）優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)人大工作隊(duì)伍建設(shè)

牢牢把握黨的十九大報(bào)告關(guān)于人大代表機(jī)關(guān)和工作機(jī)關(guān)的重要論述，從優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)人大機(jī)關(guān)隊(duì)伍建設(shè)入手，打造一支精兵強(qiáng)將的人大機(jī)關(guān)工作隊(duì)伍。優(yōu)化常委會(huì)組成人員，形成老中青相結(jié)合的梯次年齡結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)、科技、法律等多方面知識(shí)兼?zhèn)涞闹R(shí)結(jié)構(gòu)，增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職委員比例。暢通立法、執(zhí)法、司法部門(mén)干部和人才之間以及與其他部門(mén)具備條件的干部和人才交流渠道，配齊配強(qiáng)人大隊(duì)伍，形成人大與黨委、政府干部的雙向交流，疏通“出口”，嚴(yán)把“入口”，逐步改善人大辦事機(jī)構(gòu)干部構(gòu)成，使人大機(jī)關(guān)充滿生機(jī)和活力，為上下互動(dòng)、協(xié)調(diào)一致開(kāi)展司法監(jiān)督工作創(chuàng)造條件。

（六）正確把握監(jiān)督工作的著力點(diǎn)，依法有力有序開(kāi)展司法監(jiān)督工作

第一，強(qiáng)化法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，推動(dòng)建立人大司法監(jiān)督與其他監(jiān)督部門(mén)相互溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)回應(yīng)檢查督促本行政區(qū)域司法法律制度貫徹執(zhí)行情況，更加關(guān)注司法制度建設(shè)、法律政策等宏觀方面貫徹落實(shí)的意見(jiàn)建議，加大聽(tīng)取和審議司法法律制度監(jiān)督實(shí)施情況專項(xiàng)工作報(bào)告以及開(kāi)展類案工作視察調(diào)研工作力度和頻次。第二，寓監(jiān)督于支持，加強(qiáng)對(duì)檢察院、司法局、律師工作的監(jiān)督和支持，將其作為實(shí)現(xiàn)司法監(jiān)督目標(biāo)的工作著力點(diǎn)，保障檢察院全面、充分、完整、正確履行個(gè)案司法公平正義的主要法律監(jiān)督職責(zé)，監(jiān)督司法局、律師承擔(dān)的為當(dāng)事人提供法律咨詢、辯護(hù)的職責(zé)得到正確履行。第三，創(chuàng)新執(zhí)法檢查工作形式，加強(qiáng)專項(xiàng)執(zhí)法檢查頻次和力度。結(jié)合司法體制改革工作要點(diǎn)，重點(diǎn)開(kāi)展刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法、律師法、法律援助條例執(zhí)法檢查，確保改革與法律的貫徹實(shí)施得到正確的協(xié)調(diào)配合，確保法官、檢察官、司法局、律師的職責(zé)職權(quán)得到正確的保障實(shí)施。

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作者單位：重慶市沙坪壩區(qū)人大常委會(huì)

責(zé)任編輯：張 波