國務院部門“三定”規(guī)定性質探究

李志武

摘要：“三定”規(guī)定是一項具有鮮明中國特色的機構改革制度，在過去30多年的行政組織實踐中，“三定”規(guī)定一直未納入法的范疇，也未明確其法律地位。2020年出臺的《中國共產黨機構編制工作條例》將“三定”明確為黨內法規(guī)。由于該制度隨著機構改革不斷調整，對“三定”的性質界定應結合制度演變過程中的特點，立足于1998年、1998年至2013年、2018年之后三個發(fā)展階段和調整的重要節(jié)點，結合其功能，予以具體分析。按照依法組織和依法行政的原則和要求，國務院部門“三定”規(guī)定最終應當上升為國家法律。

關鍵詞：國務院部門;“三定”規(guī)定;內部工作規(guī)定;黨內法規(guī)

中圖分類號：D9? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1009-3605（2021）02-0064-11

本輪黨和國家機構改革備受社會廣泛關注，因為 “這次機構改革是對黨和國家機構職能體系的系統(tǒng)性、整體性、重構性變革”，[1]而整個機構改革過程離不開“三定”規(guī)定。“三定”規(guī)定并非法律術語，而是實務部門提出的一個概念，后被學界研究時加以沿用?！叭ā备拍钭钤绠a生于1988年國務院機構改革。目前，對其界定更多見于實務部門，一般是指“對一個部門的主要職責、內設機構、人員編制及領導職數(shù)等三大內容進行確定。按照規(guī)定的統(tǒng)一體例和審核、審批程序，由黨委、政府印發(fā)的‘職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定”。[2]作為一項運行30多年，在機構改革中發(fā)揮重要功能的制度，現(xiàn)行的黨內法規(guī)和國家法律對其性質并未作出明確界定，導致學界和實務部門對其性質產生了較大爭論。同時，本輪黨和國家機構改革中，對“三定”規(guī)定作了進一步調整，而學界對當前“三定”規(guī)定的性質并未及時關注。隨著機構編制法定化建設不斷推進，特別是黨的十九屆三中全會提出的“完善黨和國家機構法規(guī)制度”“增強‘三定規(guī)定嚴肅性和權威性，完善黨政部門機構設置、職能配置、人員編制規(guī)定”等要求，有必要厘清“三定”規(guī)定的性質。由于“三定”規(guī)定是在國務院機構改革中形成并不斷發(fā)展，在探究其“三定”規(guī)定性質前，有必要先了解該制度的演變。

需要指出的是，雖然“三定”規(guī)定廣泛適用于縣級以上黨的機關、行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關和群團機關、黨委和政府直屬事業(yè)單位，但考慮到“三定”規(guī)定主要發(fā)端于國務院機構改革和適用于政府部門，而且政府部門“三定”規(guī)定相對而言更為社會關注。另外，“三定”規(guī)定是“三定”方案發(fā)展而來。因此，文章重點對政府部門“三定”規(guī)定的性質進行分析，并同樣適用于政府部門“三定”方案。

一、國務院部門“三定”規(guī)定的變遷及特點

（一）“三定”規(guī)定的演變

縱觀“三定”規(guī)定的變化歷程，其大致經歷了開端、初步形成、正式確立、發(fā)展四個階段。20世紀50年代，我國出臺了一批中央政府部門組織簡則，這應當是現(xiàn)行“三定”規(guī)定的起源。因為這些組織簡則的制定程序、具體內容和現(xiàn)行“三定”規(guī)定非常相近。程序方面，都包括起草、征求意見、審核、批準、發(fā)布;內容方面，均包括設立依據(jù)、地位、職能或任務配置、內設機構設置、人員配置、文件的批準或修改程序;功能方面，都主要是作為部門開展工作、履行職能的主要依據(jù)。

1982年黨政機構改革時，中央探索出以職責來確定機構和編制的經驗，明確改革首先從機構的職責范圍入手，并提出“定任務、定機構、定編制”，這里的任務意指各部門的工作職責范圍，在后來的機構改革中演變?yōu)榻裉斓闹饕毮埽@可以算是“三定”規(guī)定的正式開端。

1988年國務院機構改革時，中央決定改變過去就機構論機構，就編制論編制的做法，而是在推進政府職能轉變的基礎上，先定職能，再定機構和人員編制，并由國家編制委員會以《XXX“三定”方案》形式予以規(guī)定。這樣，政府部門“三定”方案登上了歷史舞臺。不過，此時的“三定”方案，在體例、結構等方面沒有統(tǒng)一規(guī)范。1993年國務院機構改革時，對“三定”規(guī)定的體例、結構等方面進行了統(tǒng)一規(guī)范，文件名稱也統(tǒng)一為《XXX職能配置內設機構和人員編制方案》，“三定”規(guī)定制度得以初步形成，且建立了“三定”方案驗收制度。

1998年國務院機構改革時，將“三定”方案統(tǒng)一改為“三定”規(guī)定，即《XXX職能配置內設機構和人員編制規(guī)定》，發(fā)布主體由國家編制委員會改為國務院辦公廳，以體現(xiàn)“三定”規(guī)定的正式性、嚴肅性、權威性，“三定”規(guī)定制度得以正式確立。“三定”方案、《XXX職能配置內設機構和人員編制方案》等叫法退出歷史舞臺，而是改用“三定”規(guī)定，并沿用至今。2003年國務院機構改革，為突出國務院部門職責和權責一致，“三定”規(guī)定中“職能配置”改為“主要職責”，即為《XXX主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》。隨后2008年、2013年的國務院機構改革中，仍然沿用《XXX主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》，發(fā)布主體依然是國務院辦公廳。此外，2008年國務院機構改革探索確立了“三定”規(guī)定執(zhí)行評估制度，并沿用至今。

本輪黨和國家機構改革中，國務院部門“三定”規(guī)定得以進一步發(fā)展，在形式方面發(fā)生了較大變化，其效力層級得到進一步提升，體例作了相應的調整：一是發(fā)布主體由“國務院辦公廳”改為“中共中央辦公廳、國務院辦公廳”，黨的機關成為國務院部門“三定”規(guī)定的發(fā)布主體。地方政府部門“三定”規(guī)定也是對標對表中央做法。二是名稱表述方面，由“主要職責”回歸到“職能配置”，即《XXX職能配置內設機構和人員編制規(guī)定》。三是內容表述方式，采用法條模式，完全仿照立法文件的表述方式。四是制定程序方面，由此前按照行政機關公文調整為按照黨的機關公文系統(tǒng)運作行文。

（二）表現(xiàn)特點

1.注重變動性和穩(wěn)定性相統(tǒng)一?！叭ā币?guī)定自初步形成以來，一直在不斷調整，由“三定”方案到“三定”規(guī)定，從《XXX“三定”方案》到《XXX職能配置內設機構和人員編制方案》再到《XXX主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》直至目前的《XXX職能配置內設機構和人員編制規(guī)定》。內涵方面“定機構、定編制”始終是相同的，而“職能”表述先后經歷了“任務”“職能”“職責”“職能”這樣一個變化過程。發(fā)布主體則從單一的行政機關到黨政機關聯(lián)合，具體來說先后經歷了國務院各部門、國家編制委員會、國務院辦公廳、中共中央辦公廳和國務院辦公廳這樣一個階段。公布方面，由起初的不對外公布，到基本對外公布，再到區(qū)別對待。雖然存在上述變化，但不少方面還是保持了相對穩(wěn)定。比如名稱表述，從1998年至今一直是“三定”規(guī)定;內涵方面始終圍繞職能職責、內設機構、人員編制;具體事項方面設立依據(jù)、機構性質、主要職責、內設機構、人員編制是共有的;制定程序方面都包括起草、征求意見、審核批準、發(fā)布等環(huán)節(jié)。可以說，“三定”規(guī)定在調整過程中始終保持了變動性和穩(wěn)定性相統(tǒng)一。

2.注重體例結構和制定程序相結合。體例結構方面，1988年的“三定”規(guī)定有設立依據(jù)、機構性質、指導思想、主要任務和職責、機構設置、編制。2008年的“三定”規(guī)定增加了機構規(guī)格、職責調整、其他事項①，但不再體現(xiàn)指導思想。而2013年的“三定”規(guī)定，在2008年的基礎上，將職責調整為職能轉變，主要是機構調整或職能重組中取消、下放、加強的職責。同時，還增加了附則②。2018年的“三定”規(guī)定則包括設立依據(jù)、機構性質和規(guī)格、主要職責、內設機構、人員編制、其他事項、附則、實施日期，將此前“三定”規(guī)定中“其他事項”所含職責分工和“職能轉變”等都放在“主要職責”當中，而“其他事項”主要包括分支機構、所屬事業(yè)單位機構編制事項，且還增加了“實施日期”。制定程序方面，1988年國務院機構改革時，部門先組成籌備組并起草本部門“三定”方案，籌備組與國務院機構改革辦③反復協(xié)商一致、國務院總理辦公會議審議、國家機構編制委員會④發(fā)布。而其他部門“三定”規(guī)定制定程序和上述差不多，只是起草部門為各部門專門工作班子，審議主體有國務院總理辦公會議、國家機構編制委員會。1993年至2013年期間的國務院機構改革，“三定”規(guī)定制定程序比較穩(wěn)定，主要是各部門起草、征求相關部門意見、中央編辦①審核、國務院總理辦公會議或國務院常務會議審議通過、國務院辦公廳發(fā)布。2018年黨和國家機構改革“三定”規(guī)定的制定程序有所變化，具體為各部門起草、征求相關部門意見、中央機構改革協(xié)調小組②、國務院審議、中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布。

二、對過往國務院部門“三定”規(guī)定性質的探究

（一）對實務部門和學界研究觀點的梳理

“三定”規(guī)定盡管運行30余年，長期作為替代部門組織法的制度供給，但一直沒有被納入國家法律范疇，其法律性質也一直沒得到明確。學界和實務部門對其性質的認識也存在較大分歧?？傮w而言，相對學界，實務部門對該制度的性質認識比較一致，而學界觀點差異較大。

1.實務部門的觀點。中央編辦在其官方網站對“三定”規(guī)定解釋時指出“是具有一定法律效力的規(guī)范性文件”。2008年的國務院機構改革期間，中央編辦負責人在接受中國政府網專訪時指出“（國務院部門‘三定規(guī)定）是國務院的規(guī)范性文件，是各部門履行職能的重要依據(jù)”。中央編辦另一負責人也指出“國務院部門‘三定規(guī)定……是具有法律效力的規(guī)范性文件，是國務院各部門職責的基本依據(jù)”。[3]同年，中央編辦二司在總結2008年國務院部門“三定”規(guī)定工作及其評估工作時指出“（國務院部門‘三定規(guī)定）是具有法律效力的規(guī)范性文件，是國務院部門履行職能的重要依據(jù)”。[4]中央編辦《機構編制法制建設中長期規(guī)劃（2009年-2020年）》也指出“部門‘三定規(guī)定雖然具有一定法律效力，但還不是行政法規(guī)”。2011年，中央編辦某一內設機構負責人也強調“‘三定規(guī)定既有法律法規(guī)的權威性，也有規(guī)范性文件的靈活性”。[5]此外，2011年，地方編辦也撰文指出“‘三定規(guī)定即某一部門職責、內設機構、編制職數(shù)配備狀況等的規(guī)范性文件”。[6]可見，實務部門普遍認為國務院部門“三定”規(guī)定是行政規(guī)范性文件，具有法律效力，是國務院部門對外履行職能的基本依據(jù)。

2.學界的觀點。學界主要有以下種觀點：一種是“軟法說”。薛剛凌認為“三定”方案具有軟法性質，因為它不是行政法規(guī)，對行政機關的約束力不是法律上的效力。[7]第二種是規(guī)范性文件說。持這種觀點的比較多，但是在效力判斷方面，有兩種看法。一種看法認為具有法律效力。如于安認為國務院部門“三定”規(guī)定是具有法律效力的規(guī)范性文件，是國務院部門履行職能的重要依據(jù)。[8]姜明安也持類似觀點，并進一步指出認為國務院部門“三定”規(guī)定實質上是一個不太符合要件的行政法規(guī)。[8]另一種看法認為“三定”規(guī)定是一種具有普遍約束力的規(guī)范性文件，但不具有法律效力，[9]86沈巋也持同樣的觀點。[10]第三種“內部工作規(guī)定”說。姜明安同樣認為國務院部門“三定”規(guī)定是個不一般的內部工作規(guī)范。[8]而馬懷德則認為“三定”方案只是一個內部工作規(guī)定，其強制性不夠。[8]第四種是性質不明說。應松年指出“三定”規(guī)定的法律性質不明確，但他同時認為其性質上接近于行政機關的內部工作規(guī)定。[11]朱新力也認為“三定”規(guī)定屬于行政法規(guī)還是內部工作規(guī)定并不明確。[12]

（二）立足“三定”規(guī)定發(fā)展階段和調整重要節(jié)點進行具體分析

上述有關國務院部門“三定”性質的各種觀點，有其合理一面，并指出了其在功能上的特殊性，還注意到了其在規(guī)范效果的有限性，但其中的不足也比較明顯?！耙?guī)范性文件說”沒有注意到國務院部門“三定”規(guī)定直接針對行政機關而非行政相對人，“軟法說”忽視了相關黨內法規(guī)和國家法律規(guī)范予以保障國務院“三定”規(guī)定執(zhí)行的事實，“內部工作規(guī)定”說并未進一步指明國務院部門“三定”能夠產生外化效力的特殊性，“性質不明說”不利于指導實踐工作?？梢姡瑢鴦赵翰块T“三定”規(guī)定的屬性簡單地定性并不科學合理，也不利于指導實踐。要想準確定位“三定”規(guī)定的性質，應當結合“三定”規(guī)定調整情況和其具體內容的特殊性等綜合把握。

一是要區(qū)分“三定”規(guī)定的階段性來考慮?！叭ā币?guī)定從起源之日起就一直在不斷調整，名稱、內容、結構幾經變化，且可以預計今后還將進一步調整。黨的十九屆三中全會指出，今后要進一步完善“三定”規(guī)定。①2018年，中央編辦撰文指出，今后“必須研究完善‘三定規(guī)定的內涵，按照優(yōu)化協(xié)同高效原則，精細架構黨政部門機構設置、職能配置、人員編制配備。增強‘三定規(guī)定嚴肅性和權威性”[13]需要指出的是，在“三定”規(guī)定調整當中，有兩個時間節(jié)點比較重要，其中第一個是1998年，將此前“三定”方案改為“三定”規(guī)定，并明確發(fā)布主體統(tǒng)一為國務院辦公廳。這一調整變化，與國家法律法規(guī)或規(guī)范性文件保持了較好的銜接。對此，馬懷德指出：“國務院在確定‘三定內容時，‘方案變更為‘規(guī)定。這是一種進步”“這種變化說明，下一步有可能上升為法律規(guī)范。”[8]應松年也指出：“后來，國務院常務會議就審議通過變成了‘三定規(guī)定，這個法律地位就提高了?！盵14]時任中央編辦負責人對此作了專門解釋，指出其調整是為了滿足國務院各部門“三定”規(guī)定的正式性、權威性、強制性等剛性要求?？梢哉f，這一調整，不僅使“三定”規(guī)定制度得以正式確立，且影響了對其性質的判斷。當然，其發(fā)布形式為“通知”，表明制定國務院部門“三定”規(guī)定是非行政立法的抽象性行政行為。因此，對于“三定”規(guī)定的性質判斷，需要結合其調整階段具體考慮，只有置于其特定的歷史階段進行研判才比較準確、合理。

二是要結合“三定”規(guī)定功能和地位考慮。應松年多次接受專訪或撰文指出，目前我國的部門組織法，還停留在“三定”規(guī)定階段?！艾F(xiàn)在的問題是我們國家還沒有部門組織法，只有‘三定規(guī)定”[15]“部門的組織法后來就變成‘三定方案?！盵14]沈開舉同樣也指出“中央人民政府組織法和部委組織簡則都屬于組織法，但后來組織簡則變成了‘三定方案。”[14]由此可見，“三定”規(guī)定實際承擔了部門組織法的替代角色，而且在實踐中也得到了行政機關系統(tǒng)內外的認可，也為社會所廣泛接受，甚至得到了審判機關高度尊重。從前面分析的職權來源、制定依據(jù)、制定程序以及具體內容來看，認為“三定”規(guī)定具有類似于行政法規(guī)的法律效力的觀點，具有一定合理性。在部門組織法長期缺位的情況下，作為部門組織法的替代性組織規(guī)范，并不斷進行整體升級和更新，有效緩解了經濟社會發(fā)展對制度的需求，減少了定期頻繁的機構改革和于法有據(jù)之間的張力與矛盾。同時，國務院部門“三定”規(guī)定既是機構改革的中心環(huán)節(jié)，也是機構改革成果的重要載體和主要體現(xiàn)，還是加強機構編制管理法制化建設的重要抓手，在行政管理體制改革和機構編制管理工作中煥發(fā)出較強的生命力。對于行政相對人而言，因其不僅明確了政府部門的主要職責，還明確了其內設機構的具體職責;不僅明確了與其他政府部門之間的職責分工，而且還明確了自身按照職能轉變和簡政放權的要求所新增、取消、下放的職能;不僅存在秩序行政的內容，還存在大量服務行政的內容。這些職能的規(guī)定，明確了行政權和社會自治權、公民權的邊界，與行政相對人的自由、安全、財產權等緊密相關，通過行政機關的履職行為，對外發(fā)生效力，間接影響著行政相對人權益。因此，“三定”規(guī)定還起到了推動行政機關依法行政，保障公民合法權益的作用。

三是要結合內部抽象行政行為外化現(xiàn)象考慮。內部抽象行政行為并非一個法律術語，而是學界為便于研究而對某一類行為的提煉和概括。它是相對于外部抽象行政行為而言的，一般是指行政機關為規(guī)范其內部秩序或運作，對其內部行政事務進行管理所產生的一種行政行為。如包括對機構組織設置調整、人事管理等，在主體、內容、效力等方面具有明顯的內部性，一般只對行政機關內部產生效力，并不直接對外發(fā)生法律效果。但由于行政職權自我膨脹的本能，以及由于部分內部行政行為的特殊性，事實上可以對外產生法律效果，這稱之為內部抽象行政行為外化或者行政規(guī)則外化。這是因為，有些行政規(guī)則通過對法律法規(guī)的解釋或具體化間接擴大了相對人的權利義務范圍或者是為了填補法律法規(guī)的缺位， 為相對人直接創(chuàng)設了新的權利義務。[16]就像有的學者指出“行政規(guī)則雖非直接拘束人民之法規(guī)范，然其在行政內部具有法之拘束力，實際上往往間接拘束一般人民，則為不爭之事實”[17]。對內部抽象行政行為外化現(xiàn)象，2004年，最高院《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》，明確指出行政機關做出具體行政行為所依據(jù)的縣級以上政府及其主管部門制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令或其他規(guī)范性文件，法院經審查認為其合法、有效并合理、適當?shù)?，在認定被訴具體行政行為合法性時應承認其效力。目前，對內部抽象行政行為外化的主流觀點主要有兩種：一種觀點是實質外化，指本意是不對外產生法律效力，但在實施時對行政相對人產生了實際影響，其效力超出了機關內部的范圍。即這種具有內部性的抽象行政行為的效力反射到了外部的人，對行政相對人的權益產生了實際影響。另一種觀點是形式外化，指有的行為從表面看是內部抽象行政行為，但本質上為外部抽象行政行為。也有的認為是指內部抽象行政行為為當事人所知悉，并被外部抽象行政行為所吸收、覆蓋。不論哪種觀點，一般認為，內部抽象行政行為外化需要滿足為行政相對人所知悉，行政職權被實施，事實上產生了對外產生了法律效果。通過上述分析，早期的國務院部門“三定”方案因沒有對外公布，難以為行政相對人所知悉，無法為行政相對人提供預測、指引等作用，且在制定的職權來源、依據(jù)、程序等方面存在一定的瑕疵，在實然層面也未對行政相對人產生法律上的效果，所以不具有外化效力。而1998年之后的“三定”規(guī)定，在職權來源、制定依據(jù)等方面相對較為充分，符合職權法定要求;程序上比較統(tǒng)一、規(guī)范和嚴格，且一般對外公布，為行政相對人所知悉。同時，不少司法案例也表明，行政機關在依據(jù)“三定”規(guī)定實施行政職權時，對行政相對人產生了實際影響。因此，1998年之后的“三定”規(guī)定具有外部法律效果。當然，無論是1998年前的“三定”方案還是1998年之后的“三定”規(guī)定，其制定程序與《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定的立法程序并不一致，也就是說從程序上判斷，其有別于行政法規(guī)、行政規(guī)章。

三、本輪黨和國家機構改革國務院部門“三定”規(guī)定性質及發(fā)展方向

通過前面的分析可知，國務院部門“三定”規(guī)定在2018年黨和國家機構改革中，迎來了第二次重要的調整。這一調整特別是因其制定程序和發(fā)布主體的調整，使得“三定”規(guī)定在行政組織法視野下已難以判斷其法律性質。根據(jù)《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》有關黨內規(guī)范性文件的界定，可知黨內規(guī)范性文件的形式為各種決議、決定、意見、通知等，且有關人事調整、內部機構設置、表彰決定方面的文件不在黨內規(guī)范性文件備案范圍內。另外，“就黨內規(guī)范性文件與黨內法規(guī)關系而言，黨內法規(guī)重在創(chuàng)設職權職責、設定權利義務、明確處分方式、規(guī)定處理程序等;黨內規(guī)范性文件側重于提出政策主張、做出工作部署等”。[18]因此，本輪黨和國家機構改革中國務院部門“三定”規(guī)定的性質，需要置于黨內法規(guī)體系框架下考慮，且按照行政職權法定要求，最終宜上升為國家法律范疇。

（一）黨內法規(guī)的內涵

“黨內法規(guī)”一詞最早見于1938年毛澤東在《中國共產黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》一文中使用。在黨的文獻中，關于黨內法規(guī)的提法有“黨規(guī)”“黨規(guī)黨法”“黨內法規(guī)”“黨法”“黨規(guī)黨紀”“黨紀”“黨內法規(guī)制度”“黨內法規(guī)制度體系”等多種表述。學界也有“黨的法規(guī)”“黨導法規(guī)”“黨規(guī)”等表述。但目前通行的表述還是“黨內法規(guī)”，且該概念于1992年正式進入黨章后開始在黨內文件中廣泛使用，并為黨和國家機關及社會各界廣泛接受、認可。根據(jù)《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》），黨內法規(guī)是指黨的中央組織、中紀委、中央各部門以及省級黨委依照相關程序制定的用以規(guī)范黨的領導和黨的建設活動的專門規(guī)章制度，針對的是黨組織及其黨員行為。不過，學界方面存在不同的爭論，對黨內法規(guī)的內涵和外延有不同的理解，特別是通過對近年來發(fā)布的黨內法規(guī)研究發(fā)現(xiàn)，黨內法規(guī)規(guī)范黨組織和黨員行為，這是從應然層面來說的。從實然層面分析，有不少黨內法規(guī)除了調整黨內關系外，還涉及到黨與非黨組織、群眾生產的關系，對非黨組織及其工作人員也能產生實質性影響，如《干部教育培訓工作條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》等?？梢哉f黨內法規(guī)適用的對象實際上包括黨組織及其黨員，以及人民、社會、其他國家機關等非黨組織。這是因為中國共產黨是《憲法》確定的執(zhí)政黨，具有法定的執(zhí)政和領導地位，而黨內法規(guī)是實現(xiàn)黨治國理政的重要工具和方式，是黨領導國家方式的制度化與規(guī)范化，使得黨內法規(guī)客觀上起到了規(guī)范國家權力運行和各級領導干部行為的作用?？梢哉f，黨內法規(guī)調整的社會關系比較復雜，對黨內法規(guī)的認識和判斷更多地要從實然層面分析。

（二）黨內法規(guī)的特征

根據(jù)《條例》規(guī)定，黨內法規(guī)主要有以下特征：一是制定主體特定。只有黨的中央組織、中央紀委和中央各部門、省級黨委3類主體有權制定黨內法規(guī)，其他的組織一般無權制定。根據(jù)中央2016年發(fā)布的《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》精神，探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規(guī)制定權。除此之外，地市、縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級黨委、紀委部門都無權制定。同時，人大機關、國務院及其國務院各部門、全國政協(xié)機關、最高人民法院、最高人民檢察院等也無權制定。二是名稱特定。與國家法律規(guī)范中法、條例、規(guī)定、辦法、細則等不同的是，黨內法規(guī)的專屬名稱按照效力層級為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則，一般不使用決定、意見等規(guī)范性文件名稱。其中規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則是指對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定，一般由中央紀委、中央各部門和省級黨委制定的黨內法規(guī)名稱中使用。三是規(guī)范事項特定。黨內法規(guī)主要調整黨務，包括黨組織職權職責、黨員權利義務、黨的紀律以及對違規(guī)違紀黨組織及其黨員的責任追究。此外，少部分也調整黨和國家機關、企事業(yè)單位、社會團體及其工作人員等或群眾生產的關系。四是制定程序特定。一般有起草部門起草、起草部門就涉及其他部門和單位工作范圍的事項征求意見、起草部門向審議批準機關報送草案、審議批準機關的法規(guī)部門負責審核，提請相關會議審議批準、按規(guī)定程序發(fā)布。根據(jù)《條例》規(guī)定，審議批準和發(fā)布有特定的要求，即原則上要采用會議決定方式審議通過，不能采用傳批方式。其中，涉及黨的各方面工作基本制度的黨內法規(guī)，由黨的中央委員會全體會議、中央政治局會議或者中央政治局常務委員會會議審議批準。在發(fā)布主體方面，中央黨內法規(guī)可以中央或中共中央辦公廳的文件發(fā)布，地方黨內法規(guī)可以黨委或者黨委辦公廳的文件發(fā)布，但中央部門黨內法規(guī)文件除外。當然，有的黨內法規(guī)是黨政機關聯(lián)合發(fā)布的，如2011年中共中央和國務院聯(lián)合發(fā)布《關于加快水利改革發(fā)展的決定》。五是體例特定。一般包括總則、分則、罰則、附則，其中草案包括名稱、制定目的和依據(jù)、適用范圍、具體規(guī)范、解釋機關、施行日期等六部分內容，且在表述方面主要用條款形式，具體可采用編、章、節(jié)、條、款、項、目等7個邏輯層次。六是效力的特殊性。由于部分黨內法規(guī)不僅調整黨組織及黨員行為，也調整黨組織與非黨組織及其工作人員行為。因此，在效力方面不僅對黨組織和黨員具有效力（通過黨的紀律來保障），而且對有關非黨組織及其工作人員也具有效力，能夠產生“實質性”的影響力，在實施上盡管表面上不依賴于國家強制力，但具有相當?shù)膹娭菩?。[19]

（三）黨內法規(guī)框架下國務院部門“三定”規(guī)定的性質

在起草和制定主體方面，此次國務院部門“三定”規(guī)定草案由國務院各部門起草，屬于中央部門，制定主體則為中共中央辦共廳和國務院辦公廳，雖然有國家機關參與，但《條例》并未排除黨的機關和國家機關聯(lián)合制定主體這種形式，實踐中也存在不少黨政機關聯(lián)合發(fā)文的事例，因此其起草和制定主體都符合黨內法規(guī)制定主體要求。在規(guī)范事項方面，此次國務院部門“三定”規(guī)定，名為“規(guī)定”，其內容也是黨對機構編制工作集中統(tǒng)一領導下的具體事項。機構編制是黨的重要政治資源、執(zhí)政資源。黨的十九屆三中全會決定和今年召開的新一屆中央編委第一次會議都進一步重申了黨管機構編制工作原則，黨對機構編制工作實行集中統(tǒng)一領導。因此，國務院各部門“三定”規(guī)定符合《條例》中列明的黨內法規(guī)名稱要求，是黨對機構編制這一重要工作和事項作出的具體規(guī)定，屬于黨的各方面工作的基本制度之一，符合應當由中央黨內法規(guī)進行規(guī)定的情形。在體例形式方面，此次國務院部門“三定”規(guī)定采用條款形式表述，具體分為制定依據(jù)、機構性質、主要職責、內設機構、人員編制、其他事項、解釋主體和調整程序、實施日期，幾乎與《條例》明確的黨內法規(guī)草案所明確的框架即名稱、制定目的和依據(jù)、適用范圍、具體規(guī)范、解釋機關、施行日期等一致。其中機構性質實際上就是明確了國務院部門“三定”規(guī)定的適用對象，主要職責、內設機構、人員編制、其他事項，則是對國務院部門的具體規(guī)范要求。在制定程序方面。此次國務院部門“三定”規(guī)定的制定程序主要有國務院各部門黨組起草、征求相關部門意見、中央機構改革協(xié)調小組審核、國務院審議、中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布，這與《條例》明確的黨內法規(guī)制定程序不盡一致，主要是體現(xiàn)在審核、審議環(huán)節(jié)方面。按照《條例》要求應當由審核批準機關的法規(guī)部門負責審核，審議應當由中央全會或中央政治局會議或者中央政治局常務委員會會議進行。而國務院部門“三定”規(guī)定是由臨時性機構中央機構改革協(xié)調小組審核（具體審核工作中央編辦負責），審議是由國務院常務會議進行。在發(fā)布主體方面，此次國務院部門“三定”規(guī)定是由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布，文號是廳字，是按照黨的機關公文要求編排的。按照《條例》要求，黨內法規(guī)一般采用中共中央文件、中共中央辦公廳文件、中紀委文件、中央各部門文件和級黨委文件、黨委辦公廳文件的形式發(fā)布。鑒此，國務院部門“三定”規(guī)定符合《條例》有關黨內法規(guī)發(fā)布的主體要求。最后是適用對象方面，此次國務院部門“三定”規(guī)定，表面看是規(guī)范國務院部門履職行為，實際上按照黨管機構編制工作原則，也是對國務院部門黨組的履職要求。因此，國務院部門“三定”規(guī)定同時適用于國務院部門黨組，這符合《條例》規(guī)定的黨內法規(guī)適用對象。可見，本輪深化黨和國家機構改革中，國務院部門“三定”規(guī)定，在形式和內容方面，基本符合黨內法規(guī)的要求，只是在制定程序方面，并不完全符合《條例》規(guī)定。

（四）國務院部門“三定”規(guī)定今后的發(fā)展方向

依法組織是行政組織法的一個基本原則。按照該原則要求，行政組織的設定、職權和規(guī)模要有法律依據(jù)，并應當受到法律約束，只有依法組織才能表明該組織的地位和職權具有合法性和正當性。這既是人民主權的根本要求，也是依法行政的現(xiàn)實需要，還是保障行政相對人合法權益的迫切需要。[11]63-64國務院部門“三定”規(guī)定包括行政機關的設置依據(jù)、地位、規(guī)模，還包括大量的行政職權內容，作為行政機關對外履行職能的基本依據(jù)，關系到行政相對人的切身利益，應當確保其合法性和正當性。法律的創(chuàng)制方式一般有國家制定和認可兩種方式。具體到行政機關的設置和行政職權的設定，應當由立法機關制定的法律作出準則性或授權性規(guī)定，或者得到立法機關的認可。根據(jù)《憲法》和《國務院組織法》《國務院機行政機構設置和編制管理條例》等有關規(guī)定，國務院各部門的設立和調整由全國人大或全國人大常委決定，但其任務和職責由國務院規(guī)定。國務院直屬機構、辦事機構、國務院組成部門管理的國家行政機構的設立、撤銷或者合并由國務院自主決定?？v觀國務院部門“三定”規(guī)定的變遷，可以發(fā)現(xiàn)國務院部門“三定”規(guī)定的剛性約束不斷減弱，即便是將其明確黨內法規(guī)，其權威性也存在一定不足。去年4月份在北京召開的全國機構編制工作座談會上，中央編辦負責人指出，改革還沒有完全結束，已經有一些中央部委提出了調整機構編制的要求，對國務院部門“三定”規(guī)定的穩(wěn)定性和嚴肅性提出了挑戰(zhàn)。究其原因，恐怕還是與國務院部門“三定”規(guī)定的強制效力不夠相關。此外，國務院部門“三定”規(guī)定既然是作為行政部門履職依據(jù)，而這些職責事關社會和公眾權益，因而對外需具有明示作用，明確告訴公民哪些屬于政府部門的權力和職責范圍，哪些是公民可以做的，哪些不可做，讓公民可以預見自己行為的結果，從而使社會走向有序，讓人們有安全感。而目前的國務院部門“三定”規(guī)定并未全部對外公布，如公安部的“三定”規(guī)定作為密件僅限于少數(shù)人員知曉，這些與法治上要求的“可預期性”明顯不符。事實上，國務院部門“三定”規(guī)定具有部門組織法的雛形，在機構改革長期作為部門組織法的替代功能發(fā)揮作用。因此，從行政組織法要求，應當及時總結改革過程中的經驗，從內容和制定程序方面完善現(xiàn)行國務院部門“三定”規(guī)定，開展部門組織條例立法試點，條件成熟時，以其為基礎，全面推動部門組織條例立法工作，并對實施情況進行評估。最后，綜合各部門組織條例，穩(wěn)妥有序推動部門組織法的立法，即由全國人大制定行政組織基本法和國務院各部門組織法，真正實現(xiàn)“行政組織法定”。[9]87

四、結語

國務院部門“三定”規(guī)定是一項具有中國特色的組織制度，其本身經歷了一個不斷發(fā)展變化的過程，中央對其名稱、內涵、體例結構、具體內容、制定程序、發(fā)布主體、效力等一直在不斷進行調整。對其性質，應立足于該制度的不同發(fā)展階段進行分析界定，只有在這個前提下，才能分析其性質和屬性，得出的結論才比較科學、合理，而不能簡單、籠統(tǒng)定性。對過往國務院部門“三定”規(guī)定性質的研判，應從行政組織法視角來考慮，總體上屬于行政機關抽象的內部工作規(guī)定，只對行政機關具有普遍的拘束力，對外不具有法律效果。但1998年之后的國務院部門“三定”規(guī)定由多個具有不同性質的部分構成，機構設置和人員編制內容部分屬于一般內部規(guī)范，而“主要職責”部分能夠產生外部效力，具有“準法律”的性質，是一個的特殊的行政機關抽象性內部工作規(guī)定。本輪黨和國家機構改革中的國務院部門“三定”規(guī)定應在黨內法規(guī)框架下研判，綜合其制定主體、制定依據(jù)、制定程序、制定內容、適用對象、制定形式，對比《條例》有關黨內法規(guī)的規(guī)定，國務院部門“三定”規(guī)定應當屬于不太符合程序要件的黨內法規(guī)。同時，可以預計的是，今后隨著國務院部門“三定”規(guī)定的不斷完善，其性質也不應止于目前的黨內法規(guī)判斷，按照依法組織的原則和依法行政的要求，國務院部門“三定”規(guī)定最終應當上升為國家法律，以彌補目前我國行政組織法建設的嚴重不足。

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責任編輯：楊? 煉