基于PSR模型的突發(fā)公共事件審計研究

白鈺 馮均科 王藝

【摘要】基于國家審計的“免疫系統(tǒng)”功能， 對PSR模型應用于突發(fā)公共事件審計研究的可行性進行分析， 并建立基于PSR模型的突發(fā)公共事件審計理論框架， 具體內容包括：突發(fā)公共事件預防預警、應急處置和恢復重建階段的審計目標設計， 從風險壓力、事件狀態(tài)和措施響應方面界定審計內容， 確認以國家審計為主導， 社會審計、內部審計和人民群眾共同參與的審計主體， 以及從法律法規(guī)、審計準則、職業(yè)道德層面構建審計規(guī)范。 在此基礎上， 進一步闡述突發(fā)公共事件審計流程與方法的重構， 即開展突發(fā)公共事件大數(shù)據(jù)平臺式審計， 以及審計結果的應用與推廣。

【關鍵詞】突發(fā)公共事件;審計理論框架;國家審計;PSR模型

【中圖分類號】F239.44? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）05-0086-5

最高審計機關國際組織（INTOSAI）指出， 各國最高審計機關（SAIs）對降低災害風險和災后援助進行審計， 有助于限制災害的影響， 提高援助的效果性、經(jīng)濟性和效率性[1] 。 在事件爆發(fā)前， 如何有效地開展預防審計， 加大事件爆發(fā)風險隱患的揭示力度， 對于及時、有效地預防并化解突發(fā)公共事件風險至關重要。 在事件爆發(fā)后， 通過專項審計， 推動應急資金、物資和相關政策措施的落實， 防止事件的擴散蔓延或二次爆發(fā)及由此引發(fā)的次生、衍生事件， 給人民群眾一個滿意的交代， 是黨和國家面臨的重要問題。 本文基于PSR模型， 從突發(fā)公共事件的視角， 對國家審計服務國家治理的方式和路徑進一步展開研究， 以發(fā)揮國家審計的“體檢”作用， 促進國家治理現(xiàn)代化。

一、PSR模型應用于突發(fā)公共事件審計的可行性

PSR（壓力—狀態(tài)—響應）模型是由經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）在David J.Rapport等于1979年提出的Stress-Response框架的基礎上發(fā)展形成的[2] 。 該模型闡述了人類活動對自然環(huán)境的影響（P）、自然環(huán)境狀態(tài)（S）和人們應對自然環(huán)境變化而采取的響應措施（R）。 目前關于PSR模型應用于突發(fā)公共事件審計的研究較少， 高靜美[3] 基于PSR模型對災前審計評估系統(tǒng)進行了論述。

2006年國務院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》中將突發(fā)公共事件定義為“突然發(fā)生， 造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害， 危及公共安全的緊急事件”， 并根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質和機理， 主要將其分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類。 突發(fā)公共事件可能是由自然因素（如自然災害）或人為因素（如事故災難）或二者共同（如公共衛(wèi)生事件）造成的， 也可能是由社會因素（如社會安全事件）引發(fā)的[4] 。 這些風險因素會導致突發(fā)公共事件的發(fā)生（P）， 威脅人民群眾的生命健康、財產(chǎn)狀況、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟社會秩序（S）， 因此相關責任主體會做出頒布政策、實施項目、開展應急救援活動、提供資金和物資支持等響應措施（R）， 以預防事件的發(fā)生或降低事件發(fā)生的概率（R-P）， 減少對公共安全帶來的危害（R-S）。

國家審計具有“免疫系統(tǒng)”功能[5] ， 針對突發(fā)公共事件， 通過對資源環(huán)境、民生項目、財政支出等進行審計， 對該事件的風險壓力進行識別、評估， 及時預警， 發(fā)揮預防功能; 通過對信息的評估和鑒證， 真實客觀地呈現(xiàn)自然環(huán)境和社會環(huán)境狀態(tài)， 揭露事件發(fā)生的原因和響應措施在實施過程中存在的問題， 發(fā)揮揭示功能; 通過審計意見和建議， 促進政策的落實、應急活動和項目的實施、物資和資金的有效利用， 完善應急管理體系， 提高應急管理能力， 發(fā)揮抵御功能。 上述三種功能相互促進， 貫穿于突發(fā)公共事件管理的各個階段， 發(fā)揮國家審計的“體檢”作用， 即：評估突發(fā)公共事件風險因素及應急管理中存在的問題， 精準“查病”; 采取響應措施， 及時“治已病”; 提高應急管理能力， 有效“防未病”。

可見， 國家審計對各責任主體在維護公共安全方面責任的履行情況進行審計監(jiān)督， 對突發(fā)公共事件的風險壓力（P）、責任主體的響應措施（R）及公共安全狀態(tài)（S）的相關信息進行審計鑒定， 從產(chǎn)生的原因（P）、導致的結果（S）及響應措施（R）三方面揭示其存在的問題， 通過審計公告、建議等方式將信息傳遞至各責任主體， 促進其整改完善， 以預防事件的發(fā)生或降低災害損失， 使經(jīng)濟社會恢復常態(tài)化運行狀態(tài)， 這是一個動態(tài)、螺旋式前進的過程。 據(jù)此， 基于PSR模型和國家審計“免疫系統(tǒng)”功能， 繪制圖1。

二、基于PSR模型的突發(fā)公共事件審計理論框架

本文將突發(fā)公共事件分成預防預警、應急處置和恢復重建三個階段， 不同階段管理重點、審計目標不同。 因此， 以審計目標為邏輯起點， 依據(jù)審計目標確定審計內容， 基于受托責任理論確定審計主體， 并對實施過程中的審計規(guī)范進行構建。

1. 審計目標的設計。 突發(fā)公共事件審計目標可以分為總體目標和各階段具體目標。 審計依附于治理者并為治理者服務， 在我國， 人民群眾是終極的國家治理者[6] ， 國家審計的根本目標是維護人民群眾的根本利益[5] 。 因此， 突發(fā)公共事件審計的總體目標是通過審計加大對風險因素（P）的揭示力度， 推動應急管理措施（R）的高效實施， 保障人民群眾的根本利益， 包括財產(chǎn)安全和身體健康等（S）。 各階段具體目標為： 在預防預警階段， 將突發(fā)公共事件審計常態(tài)化， 通過審計識別風險因素（P）， 促進完善預防預警、備災等措施（R）， 達到避免突發(fā)公共事件爆發(fā)或減少災害損失的狀態(tài)（S）; 在應急處置階段， 通過開展非常態(tài)化的專項審計， 推動應急響應措施的實施（R）， 降低該事件及其次生、衍生事件產(chǎn)生的負面影響（P）， 達到危機解除的狀態(tài)（S）; 在恢復重建階段， 通過審計有序推動恢復與重建響應措施的實施（R）， 達到經(jīng)濟社會常態(tài)化運行狀態(tài)（S）， 同時預防相關事件的風險因素（P）。

2. 審計內容的界定。

（1）突發(fā)公共事件的風險壓力審計。 風險壓力審計是識別突發(fā)公共事件風險因素的過程。 對于自然因素引發(fā)的事件， 可以根據(jù)該地區(qū)的地理特征、災害發(fā)生頻率、災害類型等選擇審計內容， 對風險壓力進行識別。 例如， 對于地震災害多發(fā)地， 可以加強對房屋建筑物等項目安全性（施工質量、抗震能力、安全通道設計等）的風險壓力審計。 對于人為因素引發(fā)的事件， 可以對高風險企業(yè)在生產(chǎn)、儲存和運輸?shù)冗^程中的合規(guī)性， 技術開發(fā)、應用過程的安全性， 各類資源開發(fā)保護情況、污染物排放量等進行風險壓力審計。 對于社會因素引發(fā)的事件， 可以結合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況、醫(yī)療與教育等公共服務狀況、地區(qū)基尼系數(shù)等情況， 對地區(qū)矛盾、沖突進行分析， 對民生項目、社會保障政策的貫徹落實、財政收支等進行風險壓力審計。 此外， 隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展、移動通訊設備的普及， 審計機關還可以通過對輿情熱點、“互聯(lián)網(wǎng)+督查”反映的焦點問題、熱線投訴等的關注識別風險壓力。

在預防預警階段， 風險壓力審計是核心內容， 要加大對各類風險的揭示力度; 在應急處置和恢復重建階段， 應重點對此類風險因素進行持續(xù)跟蹤， 并及時識別該類事件的次生、衍生事件的風險因素。 例如， 重大自然災害對企業(yè)內部控制或內部管理制度、會計資料等的破壞會增加經(jīng)濟系統(tǒng)發(fā)生次生災害的可能性[7] 。

（2）突發(fā)公共事件的措施響應審計。 措施響應審計包括對本階段應急響應措施的審計和對后續(xù)階段應急準備措施的審計。

在預防預警階段， 措施響應審計內容主要為：①風險因素預警及應對的審計， 具體包括應急預案是否完善， 風險預防預警的體制、機制和法制是否建立健全， 預警的準確性、及時性和成本效益性， 風險應對措施是否有效實施， 應急教育（演練、宣傳、培訓等）是否有序開展等。 ②應急處置及恢復重建的備災審計， 具體包括應急處置和恢復重建的體制、機制和法制是否建立健全。 阿諾德·M.霍伊特等[8] 指出， 為了使恢復重建快速、高效、可靠和經(jīng)濟地進行， 可以針對提前恢復進行投資。 因此， 還要對預防性的應急處置和恢復重建投資工作是否有效以及應急保障與儲備（人財物、交通運輸、醫(yī)療等）是否充足進行審計。

在應急處置階段， 措施響應審計內容主要為：①應急響應的專項審計， 具體包括應急管理實施方案的確定和實施是否及時有效， 各職能部門分工與合作是否恰當銜接， 應急措施是否高效實施。 ②為恢復重建展開的備災審計。 這需要在上一階段的基礎上， 結合特定的突發(fā)公共事件， 有針對性地對恢復重建的準備措施進行審計。 例如， 對于地震、洪水等自然災害， 要對災區(qū)恢復重建項目規(guī)劃的合規(guī)性、基本公共服務和基礎設置保障計劃等開展審計。 ③對次生、衍生事件的風險因素采取響應措施的審計， 特別是要關注突發(fā)公共事件對經(jīng)濟安全方面的影響， 對應對此類風險所采取的減稅降費、貸款融資、穩(wěn)定物價等措施進行審計。

在恢復重建階段， 措施響應審計主要是對恢復重建措施是否及時有效地開展與實施進行審計， 包括對次生、衍生事件風險因素響應措施進行審計。 例如， 通過對玉樹地震恢復重建中災害防治專項規(guī)劃的審計， 推進了對地質災害隱患的系統(tǒng)排查。

（3）突發(fā)公共事件的狀態(tài)審計。 事件狀態(tài)是風險壓力和措施響應共同作用的結果， 狀態(tài)審計是從人民群眾生命健康、財產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟秩序等方面對公共安全狀態(tài)進行評估， 以及對突發(fā)公共事件造成的危害損失核算進行審計。 通過狀態(tài)審計的信息鑒定和傳遞， 可以在同一階段內和不同階段之間對風險壓力審計進行信息反饋， 為措施響應審計提供及時準確的信息， 幫助責任主體準確了解事件狀態(tài)， 精準施策， 提高應急管理能力。

在預防預警階段， 狀態(tài)審計主要是在壓力識別和措施響應審計的基礎上， 從影響范圍、危害性等方面對公共安全狀態(tài)進行評估。 在應急處置階段， 狀態(tài)審計主要從受災人數(shù)、財產(chǎn)損失、持續(xù)時間、各類資源破壞等方面對事件危害的核算以及核算的準確性、及時性、全面性和客觀性進行審計。 在恢復重建階段， 狀態(tài)審計主要是對公共安全狀態(tài)進行評估， 以及對相關指標核算的準確性和全面性進行審計。 例如：在突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)前期， 可以在對事件傳染率、感染范圍以及相關部門采取的防控措施進行審計的基礎上， 通過對責任主體之間的信息鑒定與傳遞， 對事件爆發(fā)的概率等進行評估; 在事件爆發(fā)后， 對感染人數(shù)、涉及范圍等數(shù)據(jù)的準確性、及時性進行審計， 通過信息的鑒定與傳遞使責任主體了解事件的發(fā)展變化， 以合理調配防控資源， 有效采取防控措施; 在恢復與重建階段， 通過對人民身體健康狀況、企業(yè)復工復產(chǎn)率、產(chǎn)品物價等經(jīng)濟與生活狀態(tài)的評估， 發(fā)現(xiàn)與反饋在恢復正常社會秩序過程中存在的問題， 并開展持續(xù)性的跟蹤審計。

總之， 基于PSR模型的突發(fā)公共事件審計是對風險壓力（P）、措施響應（R）和公共安全狀態(tài)（S）的審計， 通過審計監(jiān)督同一階段內和不同階段之間的信息鑒定與傳遞， 發(fā)現(xiàn)各環(huán)節(jié)存在的問題， 落實整改， 維護公共安全， 如圖2所示。

3. 審計主體的確認。 政府作為經(jīng)濟資源的受托者對經(jīng)濟資源的完整性、安全性等承擔責任， 而國家審計作為公共管理的工具， 通過審計監(jiān)督保證受托責任的有效履行[9] ， 各國最高審計機關在問責政府方面發(fā)揮著核心作用[1] 。 由于地理位置的差異， 突發(fā)公共事件在某些區(qū)域會表現(xiàn)出很強的跨區(qū)域性、外部性特征[10] 。 我國國家審計機關包括審計署及其派出機構和地方審計機關， 黨對審計工作進行集中統(tǒng)一領導， 這就可以消除地域限制， 通過各方協(xié)調合作， 對風險鏈、危害鏈展開聯(lián)合審計。 因此， 國家審計作為突發(fā)公共事件審計主體， 可以對各級政府及其組成部門、社會救助團體、企事業(yè)單位等責任主體在識別風險（P）、保障公共安全（S）和實施防控響應措施（R）過程中的受托責任履行情況進行全面高效的審計。

為了更好地發(fā)揮審計監(jiān)督作用， 需要全國審計“一盤棋”， 即： 在以國家審計為主導的同時， 社會審計通過承擔國家審計的外包業(yè)務， 進行突發(fā)公共事件審計， 擴大審計隊伍， 此外， 企業(yè)所承擔的社會責任也要求其在維護社會安定和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展方面有所作為。 因此， 社會審計不但可以在財務收支審計中進行壓力、狀態(tài)和響應審計， 還可以擴大業(yè)務范圍， 通過對社會責任報告的鑒證業(yè)務， 對企業(yè)在環(huán)境責任、社會責任和員工責任等方面的履職情況進行審計。 突發(fā)公共事件對企業(yè)的生存與發(fā)展也是一次重大考驗， 企業(yè)必須將應急管理能力視為其核心競爭力。 基于PSR模型在企業(yè)內部開展突發(fā)公共事件審計， 一方面可以發(fā)現(xiàn)外部環(huán)境和企業(yè)內部風險因素， 及時有效地采取措施， 預防企業(yè)內部發(fā)生安全事故、環(huán)境污染、矛盾沖突等事件; 另一方面可以完善自身應急管理體系和應急儲備， 預防、減輕外部突發(fā)公共事件給企業(yè)帶來的損失。

人民群眾作為公共經(jīng)濟資源的委托者也可以作為審計監(jiān)督的主體， 提供審計線索， 維護自身權益。 需要注意的是， 人民群眾作為突發(fā)公共事件審計主體， 依賴于良好的信息發(fā)布及溝通渠道的建立。 審計機關可以通過對風險壓力、事件狀態(tài)和響應措施的審計， 監(jiān)督各責任主體是否及時準確地發(fā)布相關信息， 并且可以通過建立突發(fā)公共事件群眾舉報平臺形成有效的信息溝通渠道， 接受人民群眾全過程的監(jiān)督和信息反饋， 最終實現(xiàn)社會共治。

4. 審計規(guī)范的構建。 依法審計是審計工作的基本原則[11] ， 為了規(guī)范審計行為， 要加強突發(fā)公共事件審計的法制建設， 完善審計規(guī)范。 首先， 在法律法規(guī)層面， 基于審計和應急管理的相關法律法規(guī)， 制定《突發(fā)公共事件審計規(guī)定》及其實施細則， 將預防預警階段的審計常態(tài)化， 應急處置與恢復重建階段的審計規(guī)范化， 對突發(fā)公共事件審計內容、實施過程、審計評價、審計結果運用等進行規(guī)范。 其次， 在審計準則層面， 借鑒ISSAI 5500等系列指南， 結合我國具體國情制定突發(fā)公共事件審計綜合指南和針對單一災種的專項審計指南， 指導各審計主體在各階段開展審計工作; 加強審計署與各級審計機關的協(xié)調與溝通， 分享、交流和總結突發(fā)公共事件審計經(jīng)驗， 依據(jù)審計指南編制《突發(fā)公共事件審計總體預案》及專項審計預案， 對非常態(tài)化專項審計啟動時點、組織體系、作業(yè)流程等具體內容進行規(guī)范與協(xié)調， 各級審計機關在此預案的基礎上結合本地區(qū)突發(fā)公共事件特征、應急管理等具體情況編制本級審計機關的預案。 最后， 在職業(yè)道德層面， 完善相關培訓和考核制度。 由于突發(fā)公共事件關系到人民群眾的根本利益和社會的安定團結， 因此審計人員要增強“四個意識”（政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識）， 培養(yǎng)“底線思維”， 要主動提高自身的專業(yè)能力和計算機能力， 特別要加強應急管理等相關知識的學習與儲備， 在思想態(tài)度和能力水平上達到突發(fā)公共事件審計專業(yè)人才的要求。

三、突發(fā)公共事件審計流程與方法重構

我國自然災害嚴重， 工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、全球化等趨勢疊加引發(fā)的綜合性風險不斷增加[12] 。 突發(fā)公共事件具有突發(fā)性和破壞性， 其風險因素涉及區(qū)域和范圍廣泛， 常規(guī)的審計流程和方法可能不再適用， 而平臺式審計在一定程度上能夠提高審計資源利用效率、擴大審計覆蓋面、增強信息的共享與交換等， 并以重大風險為突破， 調整審計流程[13] 。 因此， 可以嘗試開展突發(fā)公共事件大數(shù)據(jù)平臺式審計。

在全方位動態(tài)監(jiān)測環(huán)節(jié)， 建立風險壓力、事件狀態(tài)、措施響應審計數(shù)據(jù)庫。 通過收集各階段的風險壓力（人為因素、自然因素、社會因素）、事件狀態(tài)（身體健康、生態(tài)環(huán)境、財產(chǎn)狀況、經(jīng)濟社會秩序）、響應措施（資金和物資的籌集、分配、撥付、使用， 政策的頒布、執(zhí)行、效果， 項目的立項、實施、驗收， 應急活動的開展）等數(shù)據(jù)， 進行全方位動態(tài)監(jiān)測。 在此過程中要注意數(shù)據(jù)庫內部不同類別突發(fā)公共事件數(shù)據(jù)之間的關聯(lián)性， 以及此數(shù)據(jù)庫與民生審計、環(huán)境審計和財政審計等數(shù)據(jù)的關聯(lián)性。 同時， 還要加強審計機關與其他監(jiān)督和職能部門的數(shù)據(jù)共享。

在發(fā)現(xiàn)審計線索、確定審計目標環(huán)節(jié)， 依靠數(shù)據(jù)挖掘技術、機器學習算法等對壓力、狀態(tài)和響應三方面的數(shù)據(jù)及其之間的相互關系進行綜合分析， 發(fā)現(xiàn)異常數(shù)據(jù)， 確定審計目標。 在預防預警階段， 根據(jù)壓力分析的結果， 通過對狀態(tài)和響應的綜合分析， 發(fā)布高風險審計清單， 確定審計目標。 在應急處置和恢復重建階段， 以異常數(shù)據(jù)為中心， 以P-S-R為因果鏈條對涉及的各階段內容進一步調查取證， 在確定審計目標后開展現(xiàn)場審計。 在此期間， 通過對數(shù)據(jù)的分析也可以為突發(fā)公共事件的防控提供審計建議。

在編制審計報告環(huán)節(jié)， 一方面， 要將審計內容、發(fā)現(xiàn)的問題、責任主體、審計意見與建議等及時編制成審計報告及審計結果公告并報告給相關部門; 另一方面， 要完善突發(fā)公共事件審計公告制度， 以問責為導向， 將審計發(fā)現(xiàn)的問題通過問題清單進行點名式的披露， 列示問題的責任主體、問題內容、建議措施、整改情況、后續(xù)問題整改涉及的監(jiān)管責任主體等， 建立相應的信息披露平臺， 多渠道、多方式及時披露相關信息。 此外， 要將審計問題清單及時錄入突發(fā)公共事件審計數(shù)據(jù)庫， 進入全方位動態(tài)監(jiān)測環(huán)節(jié)， 促進審計整改。

四、突發(fā)公共事件審計結果的應用與推廣

首先， 以問責為導向， 基于突發(fā)公共事件審計問題清單， 延伸跟蹤審計的范圍， 對高風險領域問題整改及落實等情況進行中長期跟蹤審計， 對整改過程中出現(xiàn)問題的責任主體嚴肅問責。

其次， 根據(jù)突發(fā)公共事件的審計結果， 對責任主體在各類突發(fā)公共事件的防控履職情況進行分項評分， 在此基礎上綜合評價和披露其在公共安全方面的責任履行情況。 將該評分作為重大責任事項， 與個人及單位的考核評價制度相結合， 并作為制定突發(fā)公共事件高風險審計清單的參考依據(jù)。

再次， 在互聯(lián)網(wǎng)時代， 危機及其管理模式發(fā)生了很大的變化[14] ， 在重大突發(fā)事件中要加強輿論引導， 凝聚共識[15] ， 因此審計機關要充分利用審計結果的信息公開， 加強與人民群眾的溝通， 發(fā)揮審計治理與輿情治理的協(xié)同作用。 通過相關信息的鑒定與傳遞， 緩解信息不對稱， 粉碎虛假信息， 回應熱點問題， 發(fā)揮引導作用， 形成治理合力。 同時， 公開的審計結果信息還可以通過網(wǎng)絡輿情促進審計整改并加強對審計機關自身行為的監(jiān)督， 增強國家審計的公信力。

最后， 將審計結果的應用與審計機關的考核評價相結合。 在突發(fā)公共事件管理各階段選擇壓力預防、狀態(tài)揭示和響應抵御一級指標， 從審計發(fā)現(xiàn)問題（風險隱患數(shù)量、災害損失核算差異、防控措施實施出現(xiàn)問題事項等）、問題的處理與落實（審計處罰、移送處理落實人員數(shù)量、整改落實資金和物資金額、整改落實項目數(shù)量）、審計成果的利用（被采納審計意見、促進修改法律法規(guī)或規(guī)章制度、挽回損失的金額、成功預警突發(fā)公共事件事項等）方面選擇二級指標， 評價突發(fā)公共事件審計績效， 促進審計結果的應用與推廣。

五、結語

突發(fā)公共事件是風險壓力（P）—事件狀態(tài)（S）—措施響應（R）三個方面相互作用的動態(tài)過程。 本文基于PSR模型對突發(fā)公共事件審計理論框架、審計流程與方法、審計結果的應用與推廣進行了探討。 由于突發(fā)公共事件的復雜性和不確定性， 上述理論在實踐應用過程中必定會遇到一些新問題。 因此， 需要結合國內外突發(fā)公共事件審計實踐經(jīng)驗， 不斷完善我國突發(fā)公共事件審計理論與方法， 提高國家治理水平。

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