國(guó)有控股企業(yè)黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的難點(diǎn)與破解

方欣

摘要：黨章要求“國(guó)有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實(shí)”。伴隨混合所有制改革的深入，作為國(guó)有企業(yè)重要類(lèi)型的國(guó)有控股企業(yè)數(shù)量不斷增加，由于股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，國(guó)有控股企業(yè)黨組織嵌入公司治理結(jié)構(gòu)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用呈現(xiàn)出與國(guó)有獨(dú)資企業(yè)不同的特點(diǎn)，文章分析了國(guó)有控股企業(yè)黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的難點(diǎn)所在，并在此基礎(chǔ)上提出了破解難點(diǎn)的進(jìn)路。

關(guān)鍵詞：國(guó)有控股企業(yè);領(lǐng)導(dǎo)作用;前置程序;黨管干部

一、問(wèn)題的提出

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是深化國(guó)有企業(yè)改革的重要舉措，隨著國(guó)有企業(yè)改革深入推進(jìn)，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)日益減少，混合所有制企業(yè)所占比重逐步提高。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案的報(bào)告》截至2019年年底，中央企業(yè)混合所有制企業(yè)比重超過(guò)70%，地方企業(yè)超過(guò)50%?；旌纤兄破髽I(yè)可分為國(guó)有資本控股和國(guó)有資本參股兩類(lèi)，作為國(guó)有企業(yè)重要類(lèi)型的國(guó)有控股企業(yè)在混合所有制企業(yè)中無(wú)論在資產(chǎn)規(guī)模還是主營(yíng)業(yè)務(wù)收入都處于優(yōu)勢(shì)地位，因此如何發(fā)揮好國(guó)有控股企業(yè)的黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，是國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展中面臨的重要問(wèn)題。

二、國(guó)有控股企業(yè)黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的難點(diǎn)

黨的十八大以來(lái)，特別是2016年10月國(guó)有企業(yè)黨建工作會(huì)議之后，國(guó)有企業(yè)在管黨治黨方面的力度顯著增強(qiáng)，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)工作弱化淡化虛化邊緣化問(wèn)題得到扭轉(zhuǎn)，抓黨建促發(fā)展的氛圍日益濃厚，黨的建設(shè)工作呈現(xiàn)出良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。但是與國(guó)有獨(dú)資企業(yè)相比，國(guó)有控股企業(yè)普遍呈現(xiàn)出資本構(gòu)成復(fù)雜化、股東利益多元化的特征，尤其是黨委與董事會(huì)、經(jīng)理層等公司治理主體之間存在一系列的“不適應(yīng)”或“難兼容”問(wèn)題，給企業(yè)黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用提出了新的挑戰(zhàn)。

（一）黨組織隸屬關(guān)系難理順，削弱了企業(yè)黨委的組織力

現(xiàn)代企業(yè)的組織形式和組織結(jié)構(gòu)要求黨組織構(gòu)建與之相適應(yīng)的隸屬關(guān)系和管理結(jié)構(gòu)。對(duì)于國(guó)有獨(dú)資企業(yè)而言，由一家國(guó)有股東控股，黨委隸屬關(guān)系明確。但對(duì)于多個(gè)投資主體組建的跨所有制、跨行業(yè)、跨地區(qū)的國(guó)有控股企業(yè)而言，由于股權(quán)多元化，黨組織的隸屬關(guān)系較為復(fù)雜，尤其是國(guó)有股東之間、國(guó)有股東和黨的地方組織之間管理權(quán)責(zé)尚未理順。有的企業(yè)存在多家國(guó)有股東，黨組織究竟歸屬哪一方管理不明確;有的國(guó)有控股企業(yè)的黨組織雖然隸屬于國(guó)有大股東，但由于分處不同地區(qū)，彼此之間聯(lián)系不夠緊密，難以形成有效管理;有的企業(yè)黨組織實(shí)行國(guó)有大股東和屬地黨委雙重管理，結(jié)果因?yàn)楣芾頇?quán)責(zé)和邊界不清，反而出現(xiàn)了“雙不管”的局面。一些國(guó)有控股企業(yè)，雖然國(guó)有資本處于絕對(duì)控股地位，但由多家國(guó)有股東出資，黨委會(huì)成員由不同的國(guó)有出資主體派出，代表不同的國(guó)有出資主體的利益，在研究決定重大事項(xiàng)時(shí)可能存在各行其是的風(fēng)險(xiǎn)，從而削弱了黨委的組織力， 妨礙了國(guó)有控股企業(yè)黨委領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮。

（二）治理主體權(quán)責(zé)邊界難界定，黨委“前置程序”不規(guī)范

《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層黨組織工作條例（試行）》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）明確要求“國(guó)有企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)必須經(jīng)黨委（黨組）研究討論后，再由董事會(huì)或者經(jīng)理層作出決定?！辈⒃瓌t性列出了需要前置研究討論的六類(lèi)事項(xiàng)，賦予了國(guó)有控股企業(yè)黨委對(duì)重大經(jīng)營(yíng)決策的“否決權(quán)”，經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)黨委研究討論未通過(guò)，不能提交董事會(huì)、經(jīng)理層做決策。但實(shí)際操作中由于黨委、董事會(huì)、經(jīng)理層權(quán)責(zé)邊界不明，重大經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)界定不清、程序不規(guī)范，出現(xiàn)一些國(guó)有絕對(duì)控股企業(yè)把黨委會(huì)議當(dāng)成“筐”，大事小事都往里裝，把黨委直接作為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策和指揮中心，背離了黨委通過(guò)把方向、管大局、保落實(shí)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的基本要求。同時(shí)，也出現(xiàn)國(guó)有相對(duì)控股企業(yè)受股權(quán)因素制約，黨建進(jìn)章程工作推動(dòng)不到位，前置程序沒(méi)有在公司章程、董事會(huì)議事規(guī)則等制度中明確，黨委無(wú)法通過(guò)前置程序把關(guān)定向，存在企業(yè)黨委在重大經(jīng)營(yíng)決策中“說(shuō)不上話、插不上手”的現(xiàn)象。

（三）“雙向進(jìn)入、交叉任職”難到位，黨委會(huì)意圖難落實(shí)

“雙向進(jìn)入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制是黨委嵌入公司治理的重要制度安排，《條例》要求“符合條件的黨委（黨組）班子成員可以通過(guò)法定程序進(jìn)入董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層成員中符合條件的黨員可以依照有關(guān)規(guī)定和程序進(jìn)入黨委（黨組）。黨委（黨組）書(shū)記、董事長(zhǎng)一般由一人擔(dān)任，黨員總經(jīng)理?yè)?dān)任副書(shū)記?！钡窃趪?guó)有控股企業(yè)，由于企業(yè)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)入“兩會(huì)一層”需得到其他非國(guó)有股東的認(rèn)可，無(wú)疑增大股東間協(xié)調(diào)工作的難度。特別是在國(guó)有相對(duì)控股企業(yè)中，非國(guó)有資本合計(jì)股比占多數(shù)，推進(jìn)“雙向進(jìn)入、交叉任職”難度更大。因?yàn)檫@類(lèi)企業(yè)董事、監(jiān)事、高管中非中共黨員比例較高，黨委與其它公司治理機(jī)構(gòu)的“雙向進(jìn)入”程度受限，尤其是總經(jīng)理由非國(guó)有股東提名的非黨員擔(dān)任，黨委的意圖和主張?jiān)诙聲?huì)和經(jīng)理層決策中得到充分體現(xiàn)難度更大，甚至出現(xiàn)黨委意見(jiàn)被否決的現(xiàn)象。

（四）黨管干部的原則難落實(shí)，黨委會(huì)用人把關(guān)不到位

選人用人權(quán)是黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的集中體現(xiàn)，同時(shí)也為各出資主體所關(guān)注。多數(shù)國(guó)有控股企業(yè)的董事、監(jiān)事由各出資方提名股東會(huì)選舉，經(jīng)理層或由各出資方提名，或由董事會(huì)通過(guò)市場(chǎng)化方式選聘。一些國(guó)有控股上市公司由董事會(huì)提名委員會(huì)研究董事、其他高級(jí)管理人員的選擇標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)董事候選人和其他高級(jí)管理人員人選進(jìn)行審查并向董事會(huì)提出建議，董事會(huì)通過(guò)后按照公司章程選舉或聘用。由于單純獲利的動(dòng)機(jī)，一些非國(guó)有資本在董事、監(jiān)事和經(jīng)營(yíng)管理者的選擇上重才輕德、以績(jī)蔽德，弱化政治傾向、道德操守的要求，注重專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和管理能力的不良傾向。在一些國(guó)有資本相對(duì)控股企業(yè)，國(guó)有股東在董事會(huì)及其提名委員會(huì)中沒(méi)有絕對(duì)控制力，企業(yè)黨委在選人用人過(guò)程中確定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程序、參與考察推薦人選保證用人選政治合格，作風(fēng)過(guò)硬廉潔不出問(wèn)題方面存在薄弱環(huán)節(jié)。

三、破解國(guó)有控股企業(yè)黨委領(lǐng)導(dǎo)作用難發(fā)揮問(wèn)題的進(jìn)路

破解國(guó)有控股企業(yè)黨委領(lǐng)導(dǎo)作用難發(fā)揮問(wèn)題，必須按照新時(shí)代黨的建設(shè)總要求，適應(yīng)企業(yè)股權(quán)多元化、經(jīng)營(yíng)方式市場(chǎng)化、價(jià)值取向差異化的特點(diǎn)，突出國(guó)有控股企業(yè)黨組織政治功能，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和公司治理有機(jī)結(jié)合。

（一）理順黨組織隸屬關(guān)系，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)管理體系協(xié)調(diào)運(yùn)行

理順黨組織隸屬關(guān)系，是有效整合黨建資源、提升黨委凝聚力的基礎(chǔ)和前提。鑒于屬地管理不利于國(guó)有控股企業(yè)黨建工作的落實(shí)和推進(jìn)，因此應(yīng)采取以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶的垂直管理模式，在遵循“誰(shuí)出資、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)管理”原則的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步結(jié)合國(guó)有資本在企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)管理中的地位，合理安排黨組織隸屬關(guān)系：國(guó)有資本控股企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)管理的企業(yè)黨組織，應(yīng)由國(guó)有資本出資人或履行出資人職能的機(jī)構(gòu)黨組織負(fù)責(zé)管理;多家國(guó)有股東共同出資的企業(yè)，應(yīng)根據(jù)各方出資額，由相對(duì)控股方黨組織負(fù)責(zé)管理;與國(guó)有資本出資人或控股方不在同一地區(qū)的企業(yè)，黨組織在隸屬關(guān)系上仍應(yīng)歸屬?lài)?guó)有股東領(lǐng)導(dǎo)，由國(guó)有股東黨組織切實(shí)履行選配領(lǐng)導(dǎo)班子、制訂工作計(jì)劃、黨建工作考核等職責(zé)，但出于黨員教育管理和實(shí)際工作的需要，日常活動(dòng)可委托黨的地方組織管理。

（二）清晰界定治理主體權(quán)責(zé)關(guān)系，完善黨委前置研究討論重大經(jīng)營(yíng)決策的工作機(jī)制

公司章程是國(guó)有控股企業(yè)的“憲法”，要持續(xù)推進(jìn)黨建工作進(jìn)章程工作，在章程中寫(xiě)明黨委的職責(zé)權(quán)限、運(yùn)行機(jī)制、前置程序等內(nèi)容。明晰各個(gè)法人治理主體權(quán)責(zé)邊界，根據(jù)企業(yè)實(shí)際建立重大經(jīng)營(yíng)決策事項(xiàng)清單，合理界定黨委會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層的職權(quán)，做到一個(gè)決策事項(xiàng)相關(guān)主體根據(jù)規(guī)定行使審核權(quán)、建議權(quán)，但最終決策權(quán)具有唯一性，既由一個(gè)治理主體最終決策。在黨委前置研究討論中，重點(diǎn)把好“四關(guān)”，從中央大政方針和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略把好政治關(guān);從是否符合企業(yè)規(guī)劃、規(guī)范，是否存在環(huán)保、維穩(wěn)等方面風(fēng)險(xiǎn)把好方向關(guān);從是否存在廉政風(fēng)險(xiǎn)，存在利益輸送把好紀(jì)律關(guān);從是否符合職工群眾利益、符合社會(huì)公眾利益把好社會(huì)責(zé)任關(guān)。董事長(zhǎng)（黨委書(shū)記）要及時(shí)把黨委會(huì)通過(guò)的議題提交董事會(huì)，黨員董事必須按黨委決定在董事會(huì)發(fā)表意見(jiàn)。

（三）建立溝通通報(bào)機(jī)制，強(qiáng)化黨委、董事會(huì)和經(jīng)理層決策的協(xié)同性

針對(duì)國(guó)有控股企業(yè)由于受制于股權(quán)因素“雙向進(jìn)入、交叉任職”不到位，為防控黨委會(huì)意見(jiàn)被否決的情況出現(xiàn)，建立治理主體溝通通報(bào)機(jī)制十分必要。通過(guò)專(zhuān)題報(bào)告、研討等形式學(xué)習(xí)中央方針、政策，黨委會(huì)和董事會(huì)、經(jīng)理層共同對(duì)總體性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、綜合性問(wèn)題進(jìn)行討論交流，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，凝聚共識(shí)。需要在黨委會(huì)研究討論后提交董事會(huì)決策的事項(xiàng)，應(yīng)先與公司內(nèi)部董事、充分溝通形成一致意見(jiàn)，同時(shí)聽(tīng)取外部董事的意見(jiàn)和建議，內(nèi)部董事意見(jiàn)不一致的決策事項(xiàng)，一般不安排黨委會(huì)研究討論。需要先經(jīng)黨委會(huì)集體研究討論后提交總經(jīng)理辦公會(huì)決策的事項(xiàng)，應(yīng)與公司經(jīng)理層班子成員充分溝通，形成一致意見(jiàn)。黨委委員與經(jīng)理層班子集體意見(jiàn)不致的決策事項(xiàng)，一般不安排黨委會(huì)研究討論。

（四）完善黨管干部原則與公司法人治理機(jī)構(gòu)依法行使用人權(quán)相結(jié)合的機(jī)制

國(guó)有控股企業(yè)的黨委應(yīng)依據(jù)國(guó)有資本在企業(yè)中控制力的差異和管理模式的不同，在確保黨組織在選人用人把關(guān)作用不能變的前提下，采用靈活多樣的方式使黨管干部原則與出資人依法選派股權(quán)代表、董事會(huì)依照公司章程選聘經(jīng)理層及經(jīng)理層依法依規(guī)行使用人權(quán)有機(jī)結(jié)合。

按照干部下管一級(jí)的規(guī)定，對(duì)國(guó)有控股股東提名的董事、高管人選無(wú)論是董事會(huì)提名委推薦的還是總經(jīng)理推薦的，必須由國(guó)有控股股東黨組織按照習(xí)近平總書(shū)記提出的“對(duì)黨忠誠(chéng)、勇于創(chuàng)新、治企有方、興企有為、清正廉潔”的標(biāo)準(zhǔn)集體研究把關(guān)通過(guò)后，交國(guó)有控股企業(yè)黨委，作為董事或高管的人選提交董事會(huì)提名委。非國(guó)有股東根據(jù)股權(quán)比例提交給國(guó)有控股企業(yè)董事會(huì)的董事、高管人選提名委先行把關(guān)。非上市公司提名委主席由黨委書(shū)記董事長(zhǎng)擔(dān)任，上市公司按照《上市公司治理準(zhǔn)則》提名委員會(huì)主席由外部董事?lián)?，這種情況下提名為主席，可由控股股東的黨員股權(quán)董事（外部董事）擔(dān)任，國(guó)有股權(quán)較低的相對(duì)控股企業(yè)，提名委員會(huì)必須有黨員委員。提名委員會(huì)對(duì)所有人選按照《公司章程》、《董事會(huì)議事規(guī)則》、《總經(jīng)理工作細(xì)則》所規(guī)定的董事、高管任職資格和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核，重點(diǎn)對(duì)非國(guó)有股東提名的董事和高管人選從政治上進(jìn)行把關(guān)，提名委員中的黨員委員及時(shí)向黨委會(huì)匯報(bào)，對(duì)審核不符合條件的人選由提名委員會(huì)或黨委會(huì)通過(guò)與股東的溝通機(jī)制及時(shí)向提名股東反饋更換人選的要求。

四、結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度，‘特就特在把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中”。因此，國(guó)有控股企業(yè)黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用不能在公司治理結(jié)構(gòu)之外，需要上“融入”做文章，在“內(nèi)嵌”上下功夫，根據(jù)國(guó)有控股企業(yè)在股權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)模式等的不同特點(diǎn)，推進(jìn)混合所有制改革的新情況，不斷探索創(chuàng)新國(guó)有控股企業(yè)黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的有效途徑，不斷提高國(guó)有控股企業(yè)黨組織把方向、管大局、保落實(shí)的能力，堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有控股企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖，不斷完善中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)的制度建設(shè)。

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（作者單位：中共陜西省委黨校管理學(xué)部）