強(qiáng)院興校背景下校院兩級權(quán)力清單的設(shè)置

汪全勝　楊娟

摘 要：伴隨著學(xué)院制改革的完成，高等學(xué)校形成了校院兩級管理體制。為進(jìn)一步挖掘高校辦學(xué)的發(fā)展?jié)摿Γ龠M(jìn)高校的內(nèi)涵式發(fā)展，尋找內(nèi)生增長點(diǎn)，在學(xué)院治理結(jié)構(gòu)較為完善的情況下，學(xué)院作為人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)以及文化傳承與創(chuàng)新的直接經(jīng)辦主體理應(yīng)成為具有自主辦學(xué)權(quán)力的實(shí)體，即確立強(qiáng)院興校的理念。為了規(guī)范校院兩級的治理結(jié)構(gòu)，明晰學(xué)院責(zé)權(quán)利一致原則，應(yīng)引入、借鑒權(quán)力清單制度，明確學(xué)校及學(xué)院的權(quán)力清單制度，包括權(quán)力清單以及相應(yīng)的責(zé)任清單，同時(shí)需要建立相應(yīng)的保障措施，如思想認(rèn)識到位、權(quán)力梳理到位、制度規(guī)范到位等，才能真正實(shí)現(xiàn)強(qiáng)院興校的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：學(xué)院制;強(qiáng)院興校;權(quán)力清單;辦學(xué)自主權(quán)

黨的十八屆三中全會提出地方各級人民政府及其工作部門推行權(quán)力清單制度和以“放管服”為中心的簡政放權(quán)改革以來，我國在明晰政府權(quán)力的邊界，強(qiáng)化權(quán)力的制約與監(jiān)督，打造責(zé)任政府、服務(wù)型政府方面有了重大進(jìn)展。在涉及教育管理特別是高等教育管理層面，隨著2017年3月31日教育部等五部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》出臺，高校的辦學(xué)自主權(quán)得到進(jìn)一步保障，高校的辦學(xué)活力得以進(jìn)一步釋放，內(nèi)涵式發(fā)展助推高等學(xué)校內(nèi)部的放管服改革以及權(quán)力清單制度的實(shí)施。高校內(nèi)部的放管服改革，推動管理權(quán)力下移，落實(shí)學(xué)院為辦學(xué)主體，促進(jìn)學(xué)科與學(xué)術(shù)振興，以強(qiáng)院帶動興校。

一、強(qiáng)院興校的提出

高等教育領(lǐng)域的放管服改革，從目前相關(guān)政策文件來看，主要是涉及行政機(jī)關(guān)與高等學(xué)校之間的權(quán)力分配，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)對高校的管理要簡政放權(quán)，提高高校的辦學(xué)自主權(quán)。但實(shí)際上，高等教育領(lǐng)域的放管服改革還有其內(nèi)在的維度，即在一所高校內(nèi)部，在校院兩級管理體制下，如何由學(xué)校給學(xué)院簡政放權(quán)，如何加強(qiáng)學(xué)院的辦學(xué)自主權(quán)，挖掘?qū)W院的內(nèi)生增長力，讓學(xué)院成為名符其實(shí)的辦學(xué)主體。

自上個(gè)世紀(jì)八十年代以來，我國高?；緦?shí)行學(xué)院制。所謂學(xué)院制，有學(xué)者總結(jié)有三個(gè)特征：一是學(xué)院構(gòu)成了大學(xué)內(nèi)部一個(gè)從事教學(xué)、科研和管理的實(shí)體性機(jī)構(gòu);二是在學(xué)校管理體制中，學(xué)院成為了學(xué)校管理工作的重心;三是學(xué)院直接參與人才培養(yǎng)、科學(xué)研究以及提供社會服務(wù)。[1]

實(shí)行學(xué)院制，仍存在校院的權(quán)力資源的配置問題。目前一些高校也非常關(guān)注學(xué)院治理結(jié)構(gòu)的完善，擴(kuò)大學(xué)院的辦學(xué)自主權(quán)，如上海交通大學(xué)在校院關(guān)系上給予學(xué)院更大的自主權(quán)，甚至有學(xué)校如浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)提出設(shè)置校院的權(quán)力清單，校院實(shí)行協(xié)議式管理等。

不過多數(shù)高校仍然實(shí)施學(xué)校主導(dǎo)辦學(xué)管理，學(xué)院處于從屬的地位，學(xué)校管理權(quán)限過于集中，學(xué)校職能部門對學(xué)院發(fā)號施令，“造成學(xué)校會議多，職能部門下達(dá)任務(wù)多，學(xué)院請示多等現(xiàn)象”[2]。近些年來，隨著“雙一流”建設(shè)的提出，學(xué)科評估對高等學(xué)校建設(shè)的指引，一些高校特別是教育部直屬高校開始認(rèn)識到，學(xué)校權(quán)力過于集中不利于辦學(xué)水平與質(zhì)量的提高，不適應(yīng)現(xiàn)代高校治理的要求，不利于學(xué)科建設(shè)及人才培養(yǎng)的新要求，有個(gè)別學(xué)校如山東大學(xué)最早認(rèn)識到并提出“強(qiáng)院興?！钡睦砟睢＿@種“強(qiáng)院興?！崩砟?，不是過去強(qiáng)調(diào)大學(xué)或高等學(xué)校的自主辦學(xué)。過去的大學(xué)自主辦學(xué)是針對高等學(xué)校與教育行政管理部門而言，即高等教育領(lǐng)域中的放管服改革;現(xiàn)在的“強(qiáng)院興?！笔莾H就學(xué)校內(nèi)部資源配置而言，是強(qiáng)調(diào)校院兩級中學(xué)院的辦學(xué)主體地位的確立。目前我國上海交通大學(xué)實(shí)施的“院辦?！备母铮彩恰皬?qiáng)院興?！钡牧硪环N表述，這種“院辦?！币馕吨皩W(xué)院不僅是學(xué)校戰(zhàn)略的執(zhí)行組織也是戰(zhàn)略謀劃的重要參與方，可在達(dá)成共識的戰(zhàn)略框架下更加自主地開展辦學(xué)活動”[3]。

不論是“強(qiáng)院興?！钡睦砟?，還是“院辦?！钡睦砟?，本質(zhì)上是確立學(xué)院的辦學(xué)自主權(quán)，挖掘?qū)W校內(nèi)生增長力，發(fā)揮學(xué)院在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)以及文化傳承中的主導(dǎo)作用。有學(xué)者提出：“學(xué)院作為大學(xué)四大職能的主要承擔(dān)者和實(shí)踐者，理應(yīng)成為辦學(xué)主體。”[4]石中英教授明確主張：“要充分發(fā)揮學(xué)院在大學(xué)發(fā)展、學(xué)科建設(shè)過程中的主體作用，真正實(shí)現(xiàn)學(xué)院辦大學(xué)?！盵5]學(xué)院是辦學(xué)的主體，在人事財(cái)權(quán)等方面有自主權(quán)。一些學(xué)校提升學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)后，“二級學(xué)院獲得了相對獨(dú)立的自主辦學(xué)權(quán)，有效激活了內(nèi)部辦學(xué)活力”[6]。

強(qiáng)院興校理念的提出，也是適應(yīng)現(xiàn)代高等教育治理理念的需要?，F(xiàn)代高等教育的治理理念，強(qiáng)調(diào)高等教育中各種不同的主體平等參與高等教育事務(wù)的管理，傳統(tǒng)是學(xué)校及其職能部門的管理權(quán)力要轉(zhuǎn)移到學(xué)院，強(qiáng)調(diào)學(xué)院在高等教育治理中的作用，激發(fā)高等教育治理的活力與效率，“活力和效率問題的解決取決于科學(xué)地界定校院兩級各種權(quán)力或職權(quán)關(guān)系”[7]。

二、強(qiáng)院興校中校院“權(quán)力清單”的引入與探索

最早提出權(quán)力清單以及權(quán)力清單制度是我國行政體制改革的重要內(nèi)容，是我國地方各級人民政府及其工作部門完善治理體系與治理能力的關(guān)鍵舉措。2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳共同印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，要求地方各級政府工作部門實(shí)施權(quán)力清單制度，故又將這種權(quán)力清單以及權(quán)力清單制度稱為行政權(quán)力清單及其制度。行政權(quán)力的清單，從含義上講，是指“各級政府及其工作部門權(quán)力的數(shù)量、種類、運(yùn)行程序、適用條件、行使邊界等方面予以詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，形成目錄清單，為權(quán)力劃定清晰界限?！盵8]那么圍繞權(quán)力清單的一系列制度統(tǒng)稱為權(quán)力清單制度。權(quán)力清單制度開始發(fā)生于行政機(jī)關(guān)，后延伸到司法機(jī)關(guān)和人大權(quán)力機(jī)關(guān)，不僅如此，企業(yè)事業(yè)單位也逐漸實(shí)施權(quán)力清單制度。2015年5月，教育部發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，提出建立教育行政權(quán)力清單和責(zé)任清單制度。

高等學(xué)?！皺?quán)力清單”制度，最早源于教育部要求各高校根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，制定各高校的章程，明確章程應(yīng)該對大學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其邊界作出規(guī)定。一般認(rèn)為，高校的權(quán)力框架結(jié)構(gòu)體系，包括“以高校黨委為核心的政治權(quán)力，以校長為首的行政權(quán)力，以教授為主導(dǎo)的學(xué)術(shù)權(quán)力，以教職工和學(xué)生為主體的民主管理權(quán)力”[9]。當(dāng)然這種權(quán)力結(jié)構(gòu)中，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力是大學(xué)兩種主導(dǎo)性的權(quán)力[10]。

行政機(jī)關(guān)設(shè)置權(quán)力清單，是為了明確政府權(quán)力邊界，清晰辦事流程，打造的是廉潔政府、服務(wù)政府，接受社會的監(jiān)督，防止權(quán)力失去監(jiān)督而滋生腐敗。高等學(xué)校設(shè)置權(quán)力清單，其意義也在于監(jiān)督高校權(quán)力的正當(dāng)行使，推進(jìn)學(xué)校治理的法治化與規(guī)范化，促進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度的建立。

我國一些高校開始引入與探索“權(quán)力清單”制度。武漢理工大學(xué)首先在學(xué)校各部門中設(shè)置權(quán)力清單制度，出臺了《武漢理工大學(xué)關(guān)于全面清理部門職責(zé)，實(shí)施清單制度的工作方案》，“建立由管理責(zé)任清單、服務(wù)職能清單和負(fù)面清單組成的部門清單”[11]。這個(gè)清單只是學(xué)校部門的職責(zé)清單，對學(xué)校及學(xué)院兩級管理的權(quán)力清單并沒有設(shè)置。浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)在校內(nèi)實(shí)施權(quán)力清單制度，這種權(quán)力清單制度主要明確學(xué)校職能部門以及學(xué)院各自的權(quán)力清單，學(xué)校職能部門權(quán)力清單有六大類，學(xué)院權(quán)力清單有七大類，“包括黨建、師資管理、教學(xué)、學(xué)科與科研、社會服務(wù)、財(cái)務(wù)與資產(chǎn)管理、綜合管理等”[12]。還有一些學(xué)校如大連理工大學(xué)、中國石油大學(xué)都在權(quán)力清單上進(jìn)行了有效地探索。

真正在“強(qiáng)院興?！北尘跋禄颉霸恨k?！北尘跋氯?shí)施權(quán)力清單制度的，國內(nèi)先行的是上海交通大學(xué)。該校自2014年起實(shí)施的權(quán)力清單制度改革有兩項(xiàng)重要舉措[13]：一是院系綜合預(yù)算改革，打破過去的資源配置權(quán)與事權(quán)割裂的狀況，擴(kuò)大學(xué)院學(xué)科經(jīng)費(fèi)、人才培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)、國際交流經(jīng)費(fèi)等使用的自主權(quán)，將財(cái)權(quán)與事項(xiàng)統(tǒng)一，學(xué)校只是根據(jù)學(xué)院的年度財(cái)務(wù)預(yù)算進(jìn)行管理與監(jiān)督。二是協(xié)議式授權(quán)，學(xué)校梳理校部機(jī)關(guān)的責(zé)權(quán)清單，下放學(xué)院更大的自主權(quán)，設(shè)置學(xué)院在學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、黨的建設(shè)、學(xué)生工作等方面的目標(biāo)與任務(wù)，學(xué)院根據(jù)自身目標(biāo)任務(wù)的需要自下而上地提出需要授權(quán)的具體政策事項(xiàng)，與相關(guān)部門就可授權(quán)事項(xiàng)達(dá)成一致意見，并簽署“政策授權(quán)協(xié)議”將學(xué)院的責(zé)權(quán)予以明確。

上海交通大學(xué)的“強(qiáng)院興?！被颉霸恨k?！比蕴幵谔剿鬟^程中，尚未完全實(shí)現(xiàn)“校辦院”到“院辦?！钡膹氐赘淖?。自2014年改革以來，上海交通大學(xué)“院辦?！钡某尚б呀?jīng)顯現(xiàn)，2017年12月教育部公布第四輪學(xué)科評估結(jié)果，上海交通大學(xué)25個(gè)學(xué)科獲得A級，名列上海第一，相比于第三輪學(xué)科評估的16個(gè)A級學(xué)科，上海交通大學(xué)學(xué)科建設(shè)有了很大的進(jìn)步。不僅在學(xué)科建設(shè)上，各種大學(xué)排名中上海交通大學(xué)也有不俗的表現(xiàn)，如2019年QS世界大學(xué)排名中，上海交通大學(xué)名列世界第59名，位列國內(nèi)高校第4位，列于清華、北大、復(fù)旦之后，是名符其實(shí)的國內(nèi)一流高校。這些成就的取得，與上海交通大學(xué)的“強(qiáng)院興?！被颉霸恨k?！钡母母镉兄芮械年P(guān)系，極大地激發(fā)了學(xué)院在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)地方以及文化傳承與創(chuàng)新方面的創(chuàng)造力與潛力。

三、強(qiáng)院興校背景下校院權(quán)力清單的制定

強(qiáng)院興校是一種新的辦學(xué)理念，實(shí)質(zhì)上是下放學(xué)校權(quán)力，給予學(xué)院更大自主權(quán)，讓學(xué)院成為自主辦學(xué)的實(shí)體，是學(xué)院在辦大學(xué)，而不是大學(xué)辦學(xué)院。上海交通大學(xué)雖然沒有明確提出“強(qiáng)院興?！备拍?，而是提出“院辦?！币蕴娲鷤鹘y(tǒng)的“校辦院”，其實(shí)質(zhì)如此?！皬?qiáng)院興?！崩砟顟?yīng)該是山東大學(xué)在總結(jié)第四輪學(xué)科評估，反思學(xué)校學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、社會服務(wù)、文化傳承等實(shí)施主體的過程中，于2018年第十四次黨代會上提出的，它是大學(xué)或高等學(xué)校治理的基本趨勢，是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容。

1.制定主體

校院權(quán)力清單的制定主體，應(yīng)該是校院的黨政負(fù)責(zé)人。根據(jù)上海交通大學(xué)“院辦校”改革過程中制定的權(quán)力清單，學(xué)校黨政負(fù)責(zé)人與學(xué)院黨政負(fù)責(zé)人簽訂協(xié)議，授予學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)。根據(jù)治理理論，協(xié)議雙方是平等主體，學(xué)校制定政策、設(shè)定學(xué)院的發(fā)展規(guī)劃與目標(biāo)需要與學(xué)院平等協(xié)商，學(xué)院設(shè)定發(fā)展規(guī)劃與目標(biāo)、任務(wù)需要根據(jù)學(xué)院的實(shí)際情況，切合學(xué)校要求，具有可行性、必要性，是以后績效考核的依據(jù)。

2.制定依據(jù)

校院設(shè)定的權(quán)力清單，不得違背國家法律、學(xué)校章程，這是校院應(yīng)遵守的底線。校院設(shè)定權(quán)力清單要有“法”的依據(jù)，是在依法治校的框架下進(jìn)行的?！陡叩冉逃ā肥巧婕案叩冉逃囊徊繉ｉT法律，它對我國高等教育的組織架構(gòu)、權(quán)力行使、相關(guān)主體如教育行政管理部門、高等學(xué)校、教師、學(xué)生等之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行界定，這是校院制定權(quán)力清單最根本的依據(jù)。除此之外，大學(xué)章程是高等學(xué)校的辦學(xué)總依據(jù)，是高等學(xué)校的“憲法”，高等學(xué)校內(nèi)部制定的政策、規(guī)則、措施等，不得違背大學(xué)章程，通常大學(xué)章程對高等學(xué)校的政治權(quán)力（黨的領(lǐng)導(dǎo)如黨委會、黨政聯(lián)席會議等）、行政權(quán)力（如校長、校級部門領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)院院長）、學(xué)術(shù)權(quán)力（如教授委員會、學(xué)術(shù)委員會、教學(xué)指導(dǎo)委員會）以及民主管理權(quán)力（如工會、教工代表大會、學(xué)生代表大會等）等作出規(guī)定，而這些權(quán)力是校院制定權(quán)力清單的基本依據(jù)，校院的權(quán)力清單是在以上權(quán)力框架的基礎(chǔ)上進(jìn)一步的細(xì)化。

3.制定程序

有學(xué)者總結(jié)高等學(xué)校權(quán)力清單的制定程序，包括這樣幾個(gè)環(huán)節(jié)：成立權(quán)力清單制度建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，對高校權(quán)力進(jìn)行清理，領(lǐng)導(dǎo)小組審查清單，學(xué)校黨委常委會議審定。[14]這表明學(xué)校的權(quán)力清單是單向性的，不是雙向性的，而校院權(quán)力清單是雙向性的，它包括了學(xué)校的權(quán)力清單以及學(xué)院的權(quán)力清單。上海交通大學(xué)是通過學(xué)校與學(xué)院簽訂協(xié)議，明確了學(xué)校與學(xué)院的權(quán)力清單。筆者認(rèn)為校院權(quán)力清單的制定可以分為這樣幾個(gè)環(huán)節(jié)。

第一，學(xué)校、學(xué)院各自成立權(quán)力清單領(lǐng)導(dǎo)小組。學(xué)校通常是由校長任組長，學(xué)校有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或職能部門的領(lǐng)導(dǎo)作為領(lǐng)導(dǎo)小組的成員;學(xué)院則是由院長擔(dān)任學(xué)院權(quán)力清單領(lǐng)導(dǎo)小組的組長，學(xué)院其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員或再吸收學(xué)術(shù)委員會主席、工會主席等作為領(lǐng)導(dǎo)小組的成員。

第二，梳理或清理現(xiàn)有的權(quán)力。學(xué)校的管理權(quán)力是由學(xué)校各職能部門行使。學(xué)校與其職能部門關(guān)系，更多是代理關(guān)系，即學(xué)校各職能部門接受學(xué)校的委托，行使某一專門事項(xiàng)的管理權(quán)力。如研究生教育管理部門受學(xué)校委托管理全校的研究生教育問題，教務(wù)處則是受學(xué)校委托管理全校的本科教學(xué)問題，學(xué)科辦則是受學(xué)校委托管理學(xué)校的學(xué)科問題等等。學(xué)校各職能部門對自己擁有的權(quán)力進(jìn)行全面清理，依據(jù)“學(xué)院是辦學(xué)主體”“放管服”的原則，列出能夠下放的權(quán)力清單;學(xué)院為維護(hù)自己的辦學(xué)自主權(quán)，也要擬定需要學(xué)校授權(quán)的政策或清單。

第三，學(xué)院與學(xué)校職能部門平等協(xié)商，獲得更多的自主辦學(xué)權(quán)力與資源。各學(xué)院之間是平等的，學(xué)校設(shè)定的權(quán)力與資源，各學(xué)院均平等享有。當(dāng)然，涉及哪些權(quán)力可以讓渡，哪些權(quán)力需由職能部門或?qū)W校保留，需要雙方主體不斷磋商，即使是維護(hù)學(xué)院的辦學(xué)主體地位，相關(guān)職能部門仍然存在相當(dāng)部分的權(quán)力，代表學(xué)校來行使，根據(jù)“責(zé)權(quán)利相一致”的原則，確立校院的權(quán)力清單。

第四，設(shè)定學(xué)院與學(xué)校職能管理部門的目標(biāo)、任務(wù)。學(xué)院是辦學(xué)主體，學(xué)校授予了權(quán)力，本著責(zé)權(quán)利相一致的原則，學(xué)校也得要求學(xué)院實(shí)現(xiàn)一定的辦學(xué)目標(biāo)與任務(wù)。學(xué)院圍繞黨的建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、學(xué)院聲譽(yù)、人才引進(jìn)等方面確立目標(biāo)或任務(wù)，即學(xué)院在一定時(shí)間內(nèi)如四年或八年內(nèi)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)或任務(wù)。

第五，學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)與學(xué)院黨政領(lǐng)導(dǎo)簽署協(xié)議，明確學(xué)校與學(xué)院的權(quán)力清單。根據(jù)現(xiàn)代高校的權(quán)力體制，強(qiáng)調(diào)學(xué)?；?qū)W院的黨政同責(zé)，學(xué)院黨委不僅是黨的建設(shè)目標(biāo)與任務(wù)的制定者與實(shí)施者，還需對學(xué)院的各方面建設(shè)任務(wù)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;黨委書記與院長是并列第一責(zé)任人，院長是學(xué)院權(quán)力清單的執(zhí)行者、實(shí)施者，是學(xué)院在一定時(shí)期內(nèi)各方面建設(shè)任務(wù)與目標(biāo)的責(zé)任人。

4.制定校院權(quán)力清單的內(nèi)容

在“強(qiáng)院興?！北尘跋拢瑢W(xué)校及其職能部門盡可能地下放權(quán)力，學(xué)院則擁有更多、更大的辦學(xué)自主權(quán)。就校院兩級權(quán)力清單設(shè)置而言，學(xué)校層面的權(quán)力清單主要圍繞四個(gè)方面。一是政策指導(dǎo)，學(xué)校相對于教育行政管理部門而言，它擁有自主辦學(xué)權(quán)力，但它也要貫徹國家的教育政策與方針，如教學(xué)本科水平評估、學(xué)科評估、國家招生政策等，學(xué)校對學(xué)院執(zhí)行政策情況進(jìn)行宏觀指導(dǎo)。二是制度規(guī)范，這個(gè)制度規(guī)范是建立一系列制度，通過制度來規(guī)范學(xué)?；?qū)W院的權(quán)力運(yùn)行，這個(gè)制度規(guī)范是宏觀的、原則性的，如學(xué)校人才引進(jìn)的基本要求、各級各類職稱的基本條件、博士生導(dǎo)師及碩士生導(dǎo)師的基本資格、學(xué)科評估的基本指標(biāo)等，這是對學(xué)院辦學(xué)的最基本規(guī)定，是學(xué)院應(yīng)該遵守的制度底線，學(xué)院可以根據(jù)本院的實(shí)際情況，在不低于學(xué)校要求的情況下自主設(shè)置條件及資格等。三是運(yùn)行監(jiān)督，學(xué)校及其職能部門對學(xué)院的自主辦學(xué)過程進(jìn)行監(jiān)督，防止學(xué)院辦學(xué)偏離學(xué)校要求，防止學(xué)院不適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力，督促學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)力的正當(dāng)與合法地運(yùn)行。四是績效考核，學(xué)校對學(xué)院的自主辦學(xué)情況進(jìn)行總體或?qū)ｉT的績效考評，如學(xué)院科研完成指標(biāo)的獎勵情況、學(xué)校優(yōu)秀研究生導(dǎo)師的評審、學(xué)校層面優(yōu)秀教學(xué)名師、科研突出貢獻(xiàn)者、年度學(xué)院考核等，通過這些方式對各學(xué)院的自主辦學(xué)情況進(jìn)行總體考察與后續(xù)指導(dǎo)。

學(xué)院則是在學(xué)校及職能部門下放的權(quán)力范圍內(nèi)制定自己的權(quán)力清單與責(zé)任清單。除了學(xué)校層面需要保留的權(quán)力外，其他盡可能多地下放到學(xué)院，學(xué)院自主辦學(xué)權(quán)的范圍涉及人事管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、人才培養(yǎng)、科研管理、國際合作與交流等六大類的權(quán)力與責(zé)任清單。根據(jù)一些學(xué)校的做法，這里將學(xué)院擁有以上六大類的權(quán)力清單與責(zé)任清單設(shè)計(jì)如下，參見表1。

四、強(qiáng)院興校背景下校院權(quán)力清單實(shí)施的保障

實(shí)施強(qiáng)院興校，總體上是我國高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的必然趨勢，將直接負(fù)責(zé)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承與創(chuàng)新的學(xué)院置于辦學(xué)的前沿，但過去只是明確責(zé)任，未授予權(quán)力，學(xué)院內(nèi)生動力不夠。實(shí)施權(quán)力清單，真正落實(shí)強(qiáng)院興校，需要建立相關(guān)的制度與措施。

1.思想認(rèn)識到位

“強(qiáng)院興?！笔墙┠瓿霈F(xiàn)的新概念，過去總是強(qiáng)調(diào)如何提高高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，沒有從其內(nèi)部關(guān)系上考慮如何挖掘內(nèi)生潛力。實(shí)施院辦?；驈?qiáng)院興校，可能還有一些思想與觀念需要轉(zhuǎn)變。有學(xué)者總結(jié)兩種觀念與強(qiáng)院興校不相符合：一是學(xué)校職能部門對學(xué)院下放權(quán)力存在“憂慮”，擔(dān)心學(xué)院對于下放的權(quán)力“接不住”“用不好”，而自己的權(quán)力下放后又“無事可干”;二是學(xué)院層面對“權(quán)力下放”所面臨的“決策壓力”“績效壓力”“考核壓力”等感到“恐慌”，存在“不想要”“不敢要”的心態(tài)。[15]這些心態(tài)與認(rèn)識不適應(yīng)強(qiáng)院興校的要求，需要校正與更新。強(qiáng)院興校是現(xiàn)代大學(xué)制度的必然選擇，強(qiáng)化學(xué)院的辦學(xué)自主權(quán)是學(xué)院“責(zé)權(quán)利”相結(jié)合、相統(tǒng)一的要求，不論是學(xué)校職能部門還是學(xué)院，均認(rèn)識到在校院關(guān)系上也要進(jìn)一步“放管服”。學(xué)校職能部門應(yīng)當(dāng)在如何完善制度、如何給學(xué)院提供良好的服務(wù)等方面下功夫;學(xué)院則是在完善治理結(jié)構(gòu)、完善內(nèi)部治理體系、明確學(xué)院各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)與目標(biāo)等方面下功夫，確實(shí)推進(jìn)“強(qiáng)院興?！钡臋?quán)力清單制度改革。

2.權(quán)力梳理到位

既然校院實(shí)施權(quán)力清單管理，校院就必須認(rèn)真梳理其所擁有的權(quán)力，再合理地分配權(quán)力及資源。學(xué)校與學(xué)院都擁有這樣四種權(quán)力，即政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主管理權(quán)力，應(yīng)對每種權(quán)力的行使事項(xiàng)范圍、行使程序加以明確。不論是學(xué)校還是學(xué)院，要建立與這些權(quán)力相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)，如黨委會、黨政聯(lián)席會、學(xué)術(shù)委員會、教職工代表大會等。權(quán)力的邊界要弄清楚，是學(xué)院黨委會的權(quán)力，學(xué)院行政權(quán)力就不能行使;必須由學(xué)院教職工代表大會決策的事項(xiàng)，就不能由學(xué)院黨政聯(lián)席會代替。確保每一種權(quán)力，用得恰到好處，用得準(zhǔn)確到位。

3.制度規(guī)范到位

不論是學(xué)校層面還是學(xué)院層面，都得強(qiáng)調(diào)依法治理、依規(guī)治理，要建立各種制度。前文從學(xué)校層面進(jìn)行了分析，從六大權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，學(xué)校要有規(guī)范的人事編制制度，如學(xué)校對各院的教職工編制有合理規(guī)劃，包括教師編制人數(shù)、行政人員編制人數(shù)、教輔人員編制人數(shù)、近期應(yīng)當(dāng)如何調(diào)整等;關(guān)于人才政策，學(xué)院規(guī)范杰出人才體系，人才引進(jìn)的條件、待遇、職責(zé)等;關(guān)于職稱評定政策，學(xué)校只負(fù)責(zé)教授的評定，而副教授及其以下職稱則由學(xué)院決定，但學(xué)校要制定全校層面各種職稱評定的基本條件，不同的學(xué)院要在此基礎(chǔ)上建立適應(yīng)各學(xué)院發(fā)展的相應(yīng)政策制度;關(guān)于財(cái)務(wù)管理，學(xué)校規(guī)范學(xué)院的各種不同經(jīng)費(fèi)如人頭費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)、人才培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)、國際交流經(jīng)費(fèi)的投入，確定學(xué)院的基本辦學(xué)經(jīng)費(fèi)與專項(xiàng)發(fā)展經(jīng)費(fèi)，學(xué)院在國家與學(xué)校財(cái)務(wù)政策以及預(yù)算年度內(nèi)可以擁有經(jīng)費(fèi)的使用權(quán)，等等。學(xué)校在重大政策、制度上要全面構(gòu)建，為學(xué)院制定相應(yīng)的制度提供依據(jù)。

4.信息公開到位

我國有信息公開的法律制度，國務(wù)院2007年制定《中華人民共和國政府信息公開條例》并于2019年4月進(jìn)行了修訂;教育部2010年發(fā)布《高等學(xué)校信息公開辦法》等。高等學(xué)校信息公開，有利于滿足相關(guān)主體如教師、學(xué)生、教育管理部門的知情權(quán)，便于社會監(jiān)督，預(yù)防高等教育管理領(lǐng)域的腐敗，推進(jìn)依法治校、加強(qiáng)學(xué)?？茖W(xué)管理等。強(qiáng)院興校背景下的校院權(quán)力清單制度內(nèi)在蘊(yùn)含著信息公開的要求。校院兩級權(quán)力清單，什么該做，什么不該做，權(quán)力邊界，白紙黑字，一體遵守，也是學(xué)校及其職能部門宏觀管理之依據(jù)，是學(xué)院自主辦學(xué)之準(zhǔn)繩，有宣告宣示之意義，也是考核考評之依據(jù)。學(xué)校與學(xué)院不僅對相關(guān)政策、制度要公開，凡是應(yīng)公開的都應(yīng)公開，透明辦學(xué)，依法依規(guī)行權(quán)，才能確保校院兩級權(quán)力清單具有約束力。

5.權(quán)力制約監(jiān)督到位

權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制約是兩個(gè)不同的概念，監(jiān)督是自上而下的，制約則是平行的，是內(nèi)部不同的、平行的權(quán)力主體互相約束。在強(qiáng)院興校中，學(xué)校及職能部門的權(quán)力會有一定程度的變化，能夠行使的權(quán)力會相對變小變少，借用“法無明文授權(quán)不可為”，即學(xué)校沒有明確授予職能部門權(quán)力的、權(quán)力清單中未列出來的，學(xué)校職能部門不得行使;而對于學(xué)院而言，強(qiáng)調(diào)學(xué)院的辦學(xué)主體地位，就是可借用行政機(jī)關(guān)適用的“負(fù)面清單”制度，“法無禁止即可為”，學(xué)校要對學(xué)院開出負(fù)面清單，要明確哪些是不能做的，在這些之外學(xué)院都可以做。[16]通過權(quán)力清單的制定，明確職責(zé)權(quán)限，學(xué)校及其職能部門加強(qiáng)自上而下的監(jiān)督，學(xué)院各治理主體之間互相制約。如關(guān)于學(xué)院的年度預(yù)算、決算以及學(xué)院全體教職工利益如年度績效標(biāo)準(zhǔn)或?qū)W校重大事項(xiàng)須由教工代表大會通過，這種民主管理的方式，也從另一個(gè)方面制約了院長權(quán)力的濫用。從學(xué)校到學(xué)院，整個(gè)治理主體共同發(fā)揮作用，保證學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)，則離真正實(shí)現(xiàn)“院辦校”或“強(qiáng)院興?！本筒贿h(yuǎn)了。

五、小結(jié)

有學(xué)者提出，將高等學(xué)校校院二級管理的提升作為大學(xué)治理“中國化”“現(xiàn)代化”的突破口，“就校級層面而言，其主要功能包括戰(zhàn)略謀劃、政策制定以及政治引領(lǐng)作用，為學(xué)校發(fā)展改革尋求資源”。“就學(xué)院層面而言，其應(yīng)通過對現(xiàn)代大學(xué)基本功能的分化，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)學(xué)院在大學(xué)功能實(shí)現(xiàn)過程中的主體性地位?！盵17]

盡管我們提出現(xiàn)代高校應(yīng)確立“強(qiáng)院興?！被颉霸恨k?！钡睦砟睿F(xiàn)實(shí)中各高等學(xué)校還是處于傳統(tǒng)的“學(xué)校辦學(xué)”的層面上，學(xué)院的功能與權(quán)力還沒有得到強(qiáng)化。正如上海交通大學(xué)提出的“院辦?！备母铮?000年起就提出“院為實(shí)體”的改革路徑，開始整合學(xué)院，直到2012年才提出“院辦?！彼悸?，2015年才開始實(shí)施校院協(xié)議授權(quán)的改革，至今還遠(yuǎn)沒有完全達(dá)到“院辦?！被颉皬?qiáng)院興?！钡哪繕?biāo)。這個(gè)過程對一些高校來講將是更為漫長的過程。就強(qiáng)院興校而言，國內(nèi)一流高?；蚪逃恐睂俑咝?yīng)先行試點(diǎn)，在改革成功之后才逐步鋪開，最后真正實(shí)現(xiàn)大學(xué)中學(xué)院自主辦學(xué)的主體地位。

權(quán)力清單制度不是高等教育的創(chuàng)造，是行政部門的權(quán)力清單制度的引入、借鑒與改造，這種制度本身也是一個(gè)試錯與完善的過程，高校將其引入、借鑒與改造，實(shí)屬必要。它已成為我國現(xiàn)代大學(xué)制度改革的突破口，也是高等教育領(lǐng)域“放管服”改革思路的拓展，更可能是我國大學(xué)治理體系與治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的重要舉措。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）

收稿日期：2020-04-14

作者簡介：汪全勝，山東大學(xué)法學(xué)院（威海）教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士;楊娟，山東大學(xué)法學(xué)院（威海）博士研究生，廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授。（威海/264209）