權(quán)力清單制度的法理審視

摘 要 權(quán)力清單制度的內(nèi)涵更多地體現(xiàn)了一種動(dòng)態(tài)化權(quán)力清單的編制、運(yùn)行、監(jiān)督程序以及圍繞于此形成的一系列配套機(jī)制。以權(quán)限理論和有限政府理論為基礎(chǔ)，權(quán)力清單制度在豐富政府行政理念的同時(shí)致力于規(guī)范政府行政權(quán)力運(yùn)行，進(jìn)而打造出集陽(yáng)光政府、服務(wù)政府、法治政府于一體的現(xiàn)代政府。

關(guān)鍵詞 權(quán)力清單 行政權(quán) 限權(quán)

基金項(xiàng)目：本文系江西省2015年度研究生創(chuàng)新專項(xiàng)資金項(xiàng)目“政府治理法治化下的權(quán)力清單制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：YC2015-S379）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：雷桑，贛南師范大學(xué)政治與法律學(xué)院2014級(jí)馬克思主義法學(xué)碩士研究生，研究方向：理論法學(xué)、馬克思主義法律思想。

中圖分類號(hào)：D621 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.067

一、何謂權(quán)力清單制度

十八屆三中全會(huì)第一次明確公開使用“權(quán)力清單”一詞以來(lái)，權(quán)力清單制度不可避免地成為了社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。但是，對(duì)于權(quán)力清單制度的概念及內(nèi)涵，目前我國(guó)理論界尚且沒(méi)有統(tǒng)一的定論，學(xué)者們都提出了自己不同的觀點(diǎn)。

清華大學(xué)程文浩教授認(rèn)為，權(quán)力清單“就是把各級(jí)政府和各個(gè)政府部門所掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，并將權(quán)力的列表清單公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督”。河海大學(xué)王春業(yè)教授提出，因?yàn)楝F(xiàn)行法對(duì)行政機(jī)關(guān)行政權(quán)力的規(guī)定較為概括、模糊和分散，使得行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)的過(guò)程中比較隨意，因此他提出“權(quán)力清單制度就是對(duì)這些法律法規(guī)規(guī)定的梳理和細(xì)化，有利于控制和規(guī)范行政權(quán)的行使”。關(guān)保英從行政法的角度指出，“權(quán)力清單是指通過(guò)一個(gè)文本對(duì)行政系統(tǒng)的行政權(quán)予以明確列舉并成為依據(jù)的行政法文件或者不具有行政法效力的相關(guān)文本”。浙江省省長(zhǎng)李強(qiáng)從權(quán)力清單實(shí)踐目的的角度出發(fā)，認(rèn)為“權(quán)力清單就是讓職權(quán)配置更加優(yōu)化，職權(quán)邊界更加清晰，職權(quán)運(yùn)行更加公開，職權(quán)監(jiān)管更加到位”。以上這些學(xué)者盡管從不同的角度出發(fā)，得出不同的定義，但普遍都認(rèn)為權(quán)力清單制度必然建立在對(duì)政府行政權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)的梳理和匯總的基礎(chǔ)上，并最后以目錄清單的形式向社會(huì)大眾公開。但僅僅只是簡(jiǎn)單地對(duì)權(quán)力清單這一新興事物作個(gè)籠統(tǒng)的表述，不免有些草率，在當(dāng)前依法治國(guó)這一大的背景之下，作為限制政府公權(quán)力，保障公民私權(quán)利的有效手段，權(quán)力清單制度的實(shí)施對(duì)繼續(xù)深化政治體制改革、優(yōu)化政府行政權(quán)有著重大的現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)還會(huì)產(chǎn)生一系列與之相配套的制度設(shè)施。

我們認(rèn)為，在權(quán)力清單立法中要明確只有人大才是權(quán)力清單的最終制定主體，在制定中可以由各地方政府進(jìn)行梳理統(tǒng)計(jì)，但是對(duì)權(quán)力合法性的審查和清單的最終發(fā)布都要由對(duì)應(yīng)的人大確認(rèn)公布（也可由人大進(jìn)行備案），地方人大作為本級(jí)清單的制定主體，全國(guó)人大作為全國(guó)的制定主體，并且總結(jié)各省經(jīng)驗(yàn)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全國(guó)清單的立法工作。權(quán)力清單制度的目的是通過(guò)梳理和公布行政權(quán)力來(lái)規(guī)范政府及其各工作部門的行政行為，以此來(lái)推進(jìn)政府部門權(quán)力的正當(dāng)行使和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的充分發(fā)揮，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

綜上所述，“權(quán)力清單”中的權(quán)力主要是指與群眾生活密切相關(guān)的政府對(duì)外行政權(quán)力，屬于政府機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的對(duì)內(nèi)行政權(quán)力并不包括在內(nèi)。權(quán)力清單是由中央政府提出來(lái)的一項(xiàng)行政改革舉措，與行政權(quán)力聯(lián)系在一起，所以嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，“權(quán)力清單”并不具有正式的法律形式，也并非正式的法律用語(yǔ)，而是一個(gè)具有中國(guó)特色的政治概念。因此，可以對(duì)權(quán)力清單的概念做如下定義：權(quán)力清單是對(duì)各級(jí)政府及其職能部門所擁有的行政權(quán)力的梳理和明確，界定政府每個(gè)職能部門、每個(gè)崗位的權(quán)限，確定權(quán)力范圍和邊界，并形成清單向社會(huì)公開，又稱作“政府行政權(quán)力清單”。而權(quán)力清單制度則是圍繞權(quán)力清單這一新生事物而形成的一系列與之相配套的法律制度的總稱。

二、權(quán)力清單制度的法理依據(jù)

權(quán)力清單主要是由中央發(fā)布命令、各地遵循中央決定而開展執(zhí)行的一項(xiàng)行政措施，從根本上缺乏理論支撐。權(quán)力清單法治化的首要方面就是為權(quán)力清單找尋理論支撐，使權(quán)力清單由一種純粹的政治措施轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂蟹▽W(xué)理論基礎(chǔ)的法治化制度。

（一）權(quán)限理論

丹麥法哲學(xué)家阿爾夫·羅斯認(rèn)為，權(quán)限是一種法律規(guī)定的去創(chuàng)設(shè)法律規(guī)范（或法律效果）的能力，該種創(chuàng)設(shè)是依據(jù)對(duì)這個(gè)效果的闡明來(lái)進(jìn)行的。一般認(rèn)為，權(quán)限包含兩個(gè)方面的含義，一方面含有某主體擁有處理某事的能力或資格的意義，另一方面指權(quán)力的范圍和界限，這也導(dǎo)致了權(quán)限的多樣性。

依據(jù)權(quán)限理論，任何行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力必須具有法定權(quán)限，行政機(jī)關(guān)之權(quán)限均系以法律法規(guī)為依據(jù)，不得任意設(shè)定和變更”。如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依照法定授予的權(quán)限行使權(quán)力，則構(gòu)成行政越權(quán)。而依據(jù)權(quán)限法定和權(quán)限授予原則，公權(quán)力的行使必須要有明確的法律依據(jù)，否則不能行使權(quán)限授予原則規(guī)定了權(quán)力主體行使權(quán)為的能力和資格，從權(quán)力的角度來(lái)說(shuō)，它保障了行政機(jī)關(guān)合法行政權(quán)力的行使。權(quán)限法定原則確定了權(quán)力主體行使行政權(quán)力的范圍和邊界，有效的控制和約束了公權(quán)力，從權(quán)利的角度來(lái)看，它保障了公民的權(quán)利不受公權(quán)力的任意侵犯和剝奪。

從以上的分析中可以看到，權(quán)力清單是一個(gè)具有中國(guó)特色的政治概念，而權(quán)限是一個(gè)專業(yè)的法律術(shù)語(yǔ)，從實(shí)質(zhì)角度比較，權(quán)力清單就相當(dāng)于國(guó)外權(quán)限的概念，二者之間是融會(huì)貫通的。權(quán)限是權(quán)力清單的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，權(quán)力清單是權(quán)限的表現(xiàn)形式。權(quán)力清單是政府工作部門經(jīng)過(guò)認(rèn)真梳理形成并公布于眾的，是能被我們切實(shí)感知的，而權(quán)限規(guī)范作為權(quán)力清單的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，是一種一般理論，因此，公眾雖然可以明顯了解到權(quán)力清單的內(nèi)容，但卻不會(huì)去深究其背后的理論深義——權(quán)限理論。權(quán)力清單是一個(gè)具有中國(guó)特色的概念，而權(quán)限則是西方的專業(yè)法律術(shù)語(yǔ)，若從實(shí)質(zhì)角度比較，權(quán)力清單就相當(dāng)于國(guó)外權(quán)限的概念，而權(quán)力清單只不過(guò)是權(quán)限在我國(guó)的具體表現(xiàn)形式而已。

（二）有限政府理論

洛克的有限政府理論主要來(lái)自于三個(gè)方面的內(nèi)容，那就是自然權(quán)力理論、社會(huì)契約理論和分權(quán)制衡理論。首先，在自然權(quán)利理論當(dāng)中，它認(rèn)為個(gè)人的自然權(quán)利決定政府權(quán)力的有限性。因?yàn)檎畽?quán)力是個(gè)人自然權(quán)利中可以轉(zhuǎn)讓的那部分，當(dāng)然會(huì)受到個(gè)人自然權(quán)利的限制。其次，在社會(huì)契約理論當(dāng)中，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力起源于人們與政府達(dá)成的授權(quán)委托契約。因此政府的所有行政行為必須得到人民的同意，才能屬于合法合理的。最后，在分權(quán)制衡理論當(dāng)中，政府權(quán)力必須受到制約和分散，以此來(lái)避免政府權(quán)力濫用，危害個(gè)人自然權(quán)利和大眾普遍利益。

自從英國(guó)人霍布斯用“利維坦”來(lái)形容強(qiáng)力的政府之后，人們就開始思考如何控制這只怪獸“利維坦”。雖然政府的出現(xiàn)，是作為一種“必要的惡”，但是終究人們希望找到一條能夠懲治限制，并且能夠改善這種“政府之惡”的道路，并最終實(shí)現(xiàn)利用“政府之惡”，來(lái)實(shí)現(xiàn)“人民之利”的雙贏，甚至多贏的結(jié)果。有限政府理論，正是基于這樣的歷史背景和社會(huì)環(huán)境，方才得以逐漸發(fā)展起來(lái)，并在不斷地實(shí)踐中繼續(xù)完善下去。

在如今的有限政府理論當(dāng)中，用權(quán)力制度來(lái)制約“政府之惡”，自然而然的成為了人們的普遍共識(shí)。麥克爾文：“以法律來(lái)限制政府，是憲政最為本質(zhì)的核心。”因此，“憲政”一詞在一定程度上就帶有了“限制”的意思，也就是指對(duì)政府的權(quán)力和官員的行為進(jìn)行限制。權(quán)力清單制度正是在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行這一背景下應(yīng)運(yùn)而生，以此來(lái)抵抗“政府之惡”，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督，同時(shí)也讓人民認(rèn)為自身的權(quán)利得到了政府保護(hù)。

三、權(quán)力清單制度的法理價(jià)值

只有深入探究權(quán)力清單的法理價(jià)值，才能對(duì)權(quán)力清單的制度定位有更加深刻的理解，權(quán)力清單制度控權(quán)和限權(quán)聯(lián)系在一起，既是對(duì)當(dāng)前對(duì)政府權(quán)力的摸底，又是政府權(quán)力約束的新路徑。

（一）豐富依法行政理念，打造法治政府

權(quán)力清單為行政權(quán)力劃定了一條清晰的不可逾越的法律界限，使政府行政權(quán)力的邊界得到明晰，從而達(dá)到控制行政權(quán)的功能。首先，權(quán)力清單把權(quán)力與行政主體一一對(duì)應(yīng)，每個(gè)行政主體獨(dú)立地行使各自相應(yīng)的權(quán)力，控權(quán)對(duì)象得以進(jìn)一步明確。其次，行政程序法的核心是使權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行，而權(quán)力清單制度針對(duì)單一的行政主體作出針對(duì)性的處理，使行政權(quán)力的操作性規(guī)定更加具體，使得控權(quán)方式更加具體化。最后，權(quán)力清單制度通過(guò)對(duì)行政權(quán)的流動(dòng)性處理，通過(guò)對(duì)權(quán)力的列舉，使行政控權(quán)呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)的，條狀把控，控權(quán)過(guò)程更加嚴(yán)格化，這種控權(quán)過(guò)程要比靜態(tài)控制過(guò)程有效。

制定權(quán)力清單的第一步是“清權(quán)”，即根據(jù)法律法規(guī)厘清政府權(quán)力，以此來(lái)確保政府職權(quán)符合法律法規(guī)的授權(quán)，使行政權(quán)具備合法性基礎(chǔ)。在應(yīng)然的理想狀態(tài)下，只要行政機(jī)關(guān)依法行使了行政職權(quán)，行政權(quán)力的行使就應(yīng)該是合法的。有沒(méi)有行政權(quán)力清單，并不會(huì)改變行政權(quán)力的行使?？梢?，如若所建立的行政權(quán)力清單是合理合法的，行政人員就可以按照權(quán)力清單的范圍和內(nèi)容行使權(quán)力，就能切實(shí)的推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。

（二）健全陽(yáng)光行政理論，打造陽(yáng)關(guān)政府

我國(guó)政府權(quán)力幾乎一直運(yùn)行在一個(gè)相對(duì)封閉的空間之中，除了政府自身，外界尤其是普通民眾對(duì)其運(yùn)行原理不甚了解，政府權(quán)力對(duì)公眾來(lái)說(shuō)具有某種神秘感，政府權(quán)力如果不加以限制，政府就很容易偏離公民利益取向而變成自我實(shí)現(xiàn)的利益主體，權(quán)力清單制度的重要功能就在于推動(dòng)政府權(quán)力事項(xiàng)透明化，進(jìn)而保障公民的私權(quán)利。

權(quán)力清單制度要求各級(jí)政府部門清查權(quán)力，形成一份清楚明白的權(quán)力事項(xiàng)，必須通過(guò)政府官方網(wǎng)站向社會(huì)進(jìn)行公布和公開。權(quán)力事項(xiàng)的公開速度、公開范圍、清單詳細(xì)程度以及事項(xiàng)內(nèi)容的易讀程度都是衡量權(quán)力清單公開水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是保障廣大公民知情權(quán)的題中應(yīng)有之義。行政權(quán)力清單制度的實(shí)踐有利于行政相對(duì)人充分知悉行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，有效監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)公平公正執(zhí)法，切實(shí)保障自己的合法權(quán)益?？偠灾瑱?quán)力清單制度從源頭到結(jié)果全程公開的方式，既最大限度保障了群眾的知情權(quán)，又強(qiáng)化了輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督、民主監(jiān)督等多元監(jiān)督作用，從而邁出了陽(yáng)光政府建設(shè)新步伐。

（三）完善責(zé)任行政觀念，打造服務(wù)政府

政府的權(quán)責(zé)關(guān)系是一種相互依存、相互聯(lián)系卻又彼此制約的有機(jī)統(tǒng)一，權(quán)力的享有與義務(wù)的承載相統(tǒng)一，這種權(quán)責(zé)一致的對(duì)等原則本質(zhì)地就體現(xiàn)為政府能否真正代表并反映“公意”，運(yùn)用權(quán)力及權(quán)威維護(hù)并協(xié)調(diào)廣大民眾的權(quán)益訴求。

權(quán)力清單背后就是政府給自身背負(fù)的責(zé)任，而責(zé)任政府的前面就是政府給自身劃定的邊界。權(quán)力清單制度所彰顯的權(quán)責(zé)一致理念，一方面有助于從實(shí)際操作層面消解公共行政中權(quán)力“公屬”與“私掌”間的微妙沖突，為行政機(jī)關(guān)健全完善民主決策和民主管理、多元力量實(shí)時(shí)開展民主監(jiān)督與實(shí)效監(jiān)督創(chuàng)造極為有利的思想輿情條件；另一方面，可以從紀(jì)律問(wèn)責(zé)角度對(duì)行政主體實(shí)施預(yù)警警戒，對(duì)失職瀆職等行為的對(duì)等懲戒提供可靠的法理支撐及必要的倫理基礎(chǔ)。另外，推行政府權(quán)力清單制度，使得我國(guó)政府權(quán)力運(yùn)行更加規(guī)范化，提高了政府職能部門的工作效率，作為一項(xiàng)創(chuàng)新性探索，在政府轉(zhuǎn)型期成為一個(gè)強(qiáng)有力的助推器，有效的促進(jìn)了政府“行政管理”向“行政服務(wù)”的轉(zhuǎn)變。

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