民間公益組織的法律地位研究

摘 要 民間組織作為政府與群眾溝通的橋梁，在長(zhǎng)期的慈善事業(yè)發(fā)展過(guò)程中，民間公益組織也取得了實(shí)質(zhì)性的發(fā)展，但是民間公益組織的實(shí)踐發(fā)展與相關(guān)的法律之間存在沖突，法律法規(guī)對(duì)其發(fā)展的規(guī)范、監(jiān)管與評(píng)估不完善也不充分。在發(fā)達(dá)國(guó)家，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，非營(yíng)利組織相關(guān)的法律規(guī)范十分完善、穩(wěn)定。本文認(rèn)為要充分發(fā)揮民間公益組織的作用，就要健全法律法規(guī)以及改善其管理監(jiān)督體制，這樣才能保證民間公益組織能夠獨(dú)立運(yùn)行和健康快速發(fā)展，從而使其在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中做出更大貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞 民間 公益組織 法律地位 慈善事業(yè) 監(jiān)管

作者簡(jiǎn)介：崔琳珠，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類(lèi)號(hào)：D669 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.080

一、理論探討：民間公益組織概述

（一）民間公益組織概念

民間公益組織是合法的、非政府的、非營(yíng)利的、非黨派性質(zhì)的、非成員組織的、實(shí)行自主管理的民間志愿性的社會(huì)中介組織，其由民間發(fā)起，需要得到法定許可、經(jīng)過(guò)合法審批程序而成立，主要從事慈善、公益事業(yè)，包括基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、志愿者組織、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。

（二）我國(guó)民間公益組織發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放政策后，市場(chǎng)逐漸活躍，對(duì)民眾日常生活產(chǎn)生影響的公益事業(yè)與慈善行業(yè)大量產(chǎn)生，這些變化都促使民間公益組織快速發(fā)展。

在民間公益組織區(qū)域分布方面，在我國(guó)東部、中部與西部比例分布有一定的懸殊，東部地區(qū)民間公益組織占全國(guó)總數(shù)的54.7%，西部地區(qū)為29.7%，中部地區(qū)為15.6%，差異的主要原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同與發(fā)展需求不同，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高，西部發(fā)展水平低但是對(duì)公益組織需求最高。

在民間公益組織注冊(cè)狀況方面，根據(jù)相關(guān)調(diào)查，有25%部分未經(jīng)注冊(cè)，75%經(jīng)過(guò)注冊(cè)，而在經(jīng)過(guò)注冊(cè)的公益組織部分，39%是民辦非注冊(cè)，19%是社團(tuán)注冊(cè)，9%是工商注冊(cè)，剩下的8%是機(jī)構(gòu)掛靠，不屬于正式的注冊(cè)。

在民間公益組織的透明度方面，主要包括基本信息、管理與治理、財(cái)務(wù)信息與項(xiàng)目信息的公開(kāi)度，2015年3月15日《2014年度中國(guó)民間公益透明榜單》在深圳市發(fā)布，在對(duì)1300家民間公益組織進(jìn)行的中國(guó)民間公益透明指數(shù)調(diào)查中，2014年平均得分僅有27.87分，較2013年度的27.23分提高了2.35%。其中得分最低的項(xiàng)目是財(cái)務(wù)透明度，平均得分為2.72分。在基本信息公開(kāi)方面整體水平最高，而其他方面有待提升。

二、現(xiàn)狀考察：我國(guó)民間公益組織現(xiàn)實(shí)法律地位

（一）民間公益組織法律地位立法現(xiàn)狀

在國(guó)家層次的立法方面，為了鼓勵(lì)捐贈(zèng)，規(guī)范捐贈(zèng)和受贈(zèng)行為，保護(hù)捐贈(zèng)人、受贈(zèng)人和受益人的合法權(quán)益，促進(jìn)公益事業(yè)的發(fā)展，1999年通過(guò)并實(shí)施《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，其中雖然沒(méi)有對(duì)民間公益組織的法律地位作出明確規(guī)定，但是對(duì)公益組織所進(jìn)行的公益事業(yè)、捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用與管理、優(yōu)惠政策與法律責(zé)任作出規(guī)定，使民間公益組織在發(fā)展過(guò)程中有法可依。2015年3月10日全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)副主任委員王勝明披露《慈善事業(yè)法》草案年內(nèi)有望提請(qǐng)審議，將進(jìn)一步明確慈善組織的法律地位、慈善募捐的主體、慈善募捐的監(jiān)督機(jī)制、慈善事業(yè)的主管部門(mén)、慈善捐贈(zèng)活動(dòng)的程序，對(duì)于明確“公益”、“慈善”的概念與地位意義重大。

各項(xiàng)法律法規(guī)修改的進(jìn)程緩慢，制定新的法律法規(guī)的步伐還處于初級(jí)階段，民間公益組織在登記、管理與發(fā)展監(jiān)督方面都處于沒(méi)有明確法律指引的階段，因此其存在的法律主體地位不明確。

（二）民間公益組織存在的問(wèn)題

1.民間公益組織在立法上存在的問(wèn)題：

一方面，民間公益組織的相關(guān)立法層次低。另一方面，民間公益組織法律體系不健全。民間公益組織不僅缺乏專(zhuān)門(mén)性的公益組織規(guī)范性文件，而且與公益組織相關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)定也不健全，缺乏一致性。

2.民間公益組織運(yùn)行時(shí)存在的問(wèn)題：

一方面，政府對(duì)民間公益組織運(yùn)行的支持力度不夠。政府缺乏對(duì)民間公益組織的信任，不僅缺少支持力度，而且會(huì)設(shè)置一定的障礙與局限而防止其發(fā)展失控，公益組織缺乏資金支持、政策優(yōu)惠與人力資源優(yōu)勢(shì)，本應(yīng)該得到政府的引導(dǎo)與支持，但是政府更加注重的是對(duì)民間公益組織的限制而不是發(fā)展，現(xiàn)行的雙重管理體制是政府對(duì)其的行政監(jiān)督，使公益組織缺乏自主性、獨(dú)立性。

另一方面，對(duì)民間公益組織運(yùn)行監(jiān)管不到位。民間公益組織呈現(xiàn)迅速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，在社會(huì)治理中擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧@重要，但與之配套的監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)管力量和監(jiān)管手段沒(méi)有跟上。登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位可以發(fā)揮自身的監(jiān)督管理作用，在民間組織運(yùn)作過(guò)程中起到規(guī)范作用，但是民間組織普遍受到行政干預(yù)，影響其發(fā)展和作用的發(fā)揮。

三、域外借鑒：民間公益組織法律地位考察

（一）域外民間公益組織法律地位概況

發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于民間公益組織的法律地位主要通過(guò)立法與政府支持來(lái)實(shí)現(xiàn)。在法律方面，民間公益組織在多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的立法中已經(jīng)取得了合法的地位，由于各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)與文化的差異，民間公益組織獲得法律地位的方式、規(guī)范手段也不相同。

（二）日本

日本以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)水平較高，社會(huì)公益事業(yè)也不斷完善，形成了穩(wěn)定的體制。

日本有完整而穩(wěn)定的相關(guān)法律規(guī)定?！睹穹ǖ洹芬?guī)定公益法人包括公益組織，以非營(yíng)利性目的從事公益事業(yè)，并且經(jīng)過(guò)政府主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的屬于公益法人。除《憲法》、《民法典》等基本法律對(duì)社會(huì)公益事業(yè)總體作出規(guī)定外，還對(duì)其他特殊法人做出了專(zhuān)門(mén)規(guī)范其組織和行為方式的個(gè)別法。例如《促進(jìn)特定非營(yíng)利活動(dòng)法》、《關(guān)于公益社團(tuán)法人以及公益財(cái)團(tuán)法人認(rèn)定法》，按照所服務(wù)的不同領(lǐng)域?qū)γ耖g公益法人做出特別法相關(guān)規(guī)定，對(duì)公益法人機(jī)構(gòu)的實(shí)施行為，特別是在捐贈(zèng)和盈利性活動(dòng)方面要體現(xiàn)組織公益性而有相關(guān)的稅法規(guī)定。由于公益法人制度不能滿(mǎn)足社會(huì)需要，關(guān)于公益法人的公益性界定不明確，標(biāo)準(zhǔn)也不透明，日本在2003年實(shí)施了《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》，該法明確規(guī)定了成為公益法人的資格以及公益法人開(kāi)展活動(dòng)的內(nèi)容。這些法律規(guī)定不僅顯示出日本相關(guān)立法數(shù)量多，而且可操作性強(qiáng)，為公益組織發(fā)展提供了保障。

（三）美國(guó)

對(duì)美國(guó)民間公益組織法律地位規(guī)定比較完善的法律最主要的是《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》第一條、第十四條修正案和最高法院依據(jù)此做出的判決，以及《國(guó)內(nèi)稅收法典》和各州主要法律。

美國(guó)憲法中沒(méi)有關(guān)于公民結(jié)社自由的明確規(guī)定，但是在最高院的判決中對(duì)結(jié)社自由做出了完整的詮釋。在2000年的“美國(guó)童子軍訴戴爾案”中，最高院重申了保護(hù)結(jié)社自由的憲法原則，公民結(jié)社自由的憲政基礎(chǔ)因此變得更加鮮明牢固。

雖然沒(méi)有聯(lián)邦級(jí)別的非營(yíng)利組織，但是在美國(guó)任何一個(gè)非營(yíng)利組織的成立注冊(cè)都應(yīng)當(dāng)根據(jù)所在州的相關(guān)法律。以紐約和的民間組織為例，紐約州民間組織的設(shè)立依據(jù)《非營(yíng)利法人機(jī)構(gòu)法》，政府的備案機(jī)關(guān)是州務(wù)廳法人機(jī)構(gòu)處。根據(jù)各州的規(guī)定，美國(guó)非營(yíng)利組織獲得法律地位有四個(gè)方面的要求：首先，組織由公民個(gè)人創(chuàng)建和運(yùn)作在私人領(lǐng)域。其次，為社會(huì)與公眾謀利益。再次，受到“盈余非分配限制”原則約束。最后，不得干預(yù)立法或政治活動(dòng)。

《國(guó)內(nèi)稅收法典》是管轄美國(guó)非營(yíng)利組織的主力，在美國(guó)200萬(wàn)個(gè)非營(yíng)利組織里，約180萬(wàn)個(gè)屬于享有聯(lián)邦免稅待遇的非營(yíng)利組織。此法典規(guī)范的是關(guān)于免稅組織的5個(gè)最基本方面，即組織定義、免稅資格認(rèn)定、經(jīng)濟(jì)利益、報(bào)表與信息披露、政治活動(dòng)。

四、對(duì)策建議：規(guī)范民間公益組織法律地位

（一）加快規(guī)制民間公益組織立法進(jìn)程

一方面，結(jié)合實(shí)際情況完善法律。各個(gè)地區(qū)要利用自身的地區(qū)優(yōu)勢(shì)制定相關(guān)法律，例如深圳擁有特區(qū)立法權(quán)，可以根據(jù)此項(xiàng)權(quán)利，研究制定《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)民間組織條例》，完善民間組織的發(fā)展領(lǐng)域，確定其所具有的法律性質(zhì)，并且規(guī)范民間組織的登記制度、資金來(lái)源、監(jiān)督管理與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。民間公益組織發(fā)展應(yīng)從聯(lián)系實(shí)際，確立相關(guān)法律來(lái)明確民間公益組織的法律地位和性質(zhì)，才能更好地解決問(wèn)題，而在民間公益組織發(fā)展比較成熟的領(lǐng)域，要根據(jù)其發(fā)展的狀況研究管理體制的法制保障的改革。

另一方面，探索民間公益組織機(jī)構(gòu)立法。民間公益組織在發(fā)展的過(guò)程中服務(wù)的領(lǐng)域、面臨的問(wèn)題與其他民間組織不同，因此需要通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)立法規(guī)范。譬如根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)在產(chǎn)生作用的社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域和具有社會(huì)公共利益的民間組織，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)立法明確其法律地位和職能，使其在參與社會(huì)管理和提供公共服務(wù)時(shí)有規(guī)范的行為與標(biāo)準(zhǔn)，解決發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題。

（二）加大政府扶持力度

民間公益組織法律地位的確定需要政府資金支持、產(chǎn)業(yè)支持與完善保障措施。首先，對(duì)于社會(huì)發(fā)展迫切需要的社會(huì)福利、公益慈善與社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域的民間公益組織，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對(duì)符合社會(huì)發(fā)展需要的民間公益組織給予資金支持。其次，調(diào)整產(chǎn)業(yè)扶持政策，各項(xiàng)公益組織產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、企業(yè)的發(fā)展根據(jù)一定的條件受到政府的政策優(yōu)惠，通過(guò)將其面向特定部分公益組織實(shí)施優(yōu)惠變?yōu)橹贫ǔ绦蚝头绞矫嫦蛩泄娼M織，為其發(fā)展?fàn)I造出公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)與環(huán)境。最后，完善公益組織發(fā)展的保障措施，包括解決專(zhuān)職人員勞動(dòng)人事制度、社會(huì)保障、職稱(chēng)評(píng)定與職業(yè)建設(shè)等突出問(wèn)題，打造政府支持、發(fā)展、服務(wù)民間公益組織的平臺(tái)，優(yōu)先滿(mǎn)足社會(huì)福利、公益慈善、社區(qū)服務(wù)重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，降低其日常運(yùn)行成果，為其履行職責(zé)提供優(yōu)良服務(wù)。

（三）繼續(xù)完善法律監(jiān)管措施

在民間公益組織監(jiān)管方面，廣州市在2014年6月通過(guò)了《廣州市社會(huì)組織管理辦法》，是關(guān)于社會(huì)組織管理的一個(gè)綜合性規(guī)章，其中提出了兩項(xiàng)創(chuàng)新的改革，第一，就是把年檢改為年度報(bào)告，由之前被相關(guān)部門(mén)進(jìn)行年度檢查方式變?yōu)榈卿洀V州市社會(huì)組織信息網(wǎng)上登記管理機(jī)關(guān)提交年度報(bào)告。第二，就是加強(qiáng)監(jiān)管的手段創(chuàng)新，通過(guò)信息的收集，在技術(shù)上加大力度建設(shè)信息化平臺(tái)。廣州市建立了社會(huì)組織公共信息平臺(tái)，分為公共服務(wù)、信息發(fā)布、綜合監(jiān)管三個(gè)分平臺(tái)，主要作用是搜集查閱有關(guān)廣州市各類(lèi)社會(huì)組織的發(fā)展方向、發(fā)展動(dòng)態(tài)與發(fā)展水平的數(shù)據(jù)情況。根據(jù)廣州市的經(jīng)驗(yàn)，民間公益組織完善法律監(jiān)管的措施，首先，要完善民間公益組織的監(jiān)督機(jī)制。其次，應(yīng)當(dāng)健全信息公開(kāi)制度。最后，應(yīng)建立民間公益組織社會(huì)化評(píng)估體系，充分體現(xiàn)評(píng)估的公平、公正和客觀性。

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