城市公共文化服務(wù)體系建設(shè)研究

摘 要 黨的十六大以來，各級(jí)政府把尊重和保障公民的文化權(quán)利作為全面和諧建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一，這是國家建設(shè)、社會(huì)文明、民族進(jìn)步的迫切要求，是全國人民進(jìn)一步提高物質(zhì)文化和文化生活水平的愿望和要求。本文基于此背景，主要分為兩部分，試圖以《公共文化服務(wù)保障法》的出臺(tái)、內(nèi)容、意義等為著眼點(diǎn)，從建設(shè)主體多元化、公眾需求與參與機(jī)制建設(shè)、整合資源促進(jìn)共享等角度展開對(duì)城市公共文化服務(wù)體系建設(shè)的研究。

關(guān)鍵詞 城市公共文化服務(wù) 《公共文化服務(wù)保障法》 公民需求 整合資源

作者簡介：孫暢，哈爾濱學(xué)院，博士研究生，副教授，研究方向：環(huán)境法、法律文化。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.075

作為城市建設(shè)之一的公共文化服務(wù)建設(shè)，更是需要我們的不斷探索和不斷努力。長久以來這都是政府的重要職責(zé)之一，在如今經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、城市群體日益壯大、人民精神追求日益提高的社會(huì)大發(fā)展下，如何更全面具體地建設(shè)好公共文化服務(wù)，成為我們不斷探索和努力的目標(biāo)。

一、城市公共文化服務(wù)的內(nèi)涵

（一）公共文化的內(nèi)涵

公共文化區(qū)別于經(jīng)營文化，它的形成是為了滿足全社會(huì)的共同文化需求，其特殊性體現(xiàn)在服務(wù)對(duì)象為全社會(huì)群眾，建設(shè)目的在于推進(jìn)文化共享、創(chuàng)造，滿足人們的基本文化需求。就其全民性和非營利性而言，人們?cè)谌壕由钪挟a(chǎn)生的文化就是公共文化，只是在不同的時(shí)代、不同的地區(qū)，其形態(tài)和內(nèi)容總會(huì)發(fā)生一定程度的變化。

（二） 城市公共文化服務(wù)的特點(diǎn)

通過分析公共文化的內(nèi)涵可以發(fā)現(xiàn)，城市公共文化服務(wù)具有便捷性、公平性、公益性和基本性等特點(diǎn)。

城市公共文化服務(wù)的便捷性是其由其自身的建設(shè)目的所決定的，其主要目的便是盡可能地滿足群眾的文化需求，為群眾的文化生活帶來便利，使群眾能夠隨時(shí)對(duì)地地獲取文化服務(wù)和文化產(chǎn)品。

城市公共文化服務(wù)的公平性體現(xiàn)在服務(wù)的操作上，文化部門在提供服務(wù)時(shí)會(huì)盡可能地在分配過程中做到公平公正，滿足群眾獲得服務(wù)的權(quán)利，使群眾能夠公平地享受文化服務(wù)。

城市公共文化服務(wù)的公益性，也就是非營利性。文化部門向群眾提供的文化服務(wù)基本上是免費(fèi)的，極少數(shù)收費(fèi)服務(wù)或者產(chǎn)品也只是象征性地收取少量費(fèi)用。

此外，城市公共文化服務(wù)的基本性也是主要特點(diǎn)之一。文化服務(wù)的目的是提供便利，提供便利的范圍則主要是群眾的基本的文化需求。

二、公共文化服務(wù)的法律保障

（一）《公共文化服務(wù)保障法》出臺(tái)的背景

長期以來，由于底子薄、欠賬多，我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)與人民日益增長的精神文化需求相比，仍然有一定差距。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)納入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，給予高度重視。各地黨委政府和文化部門切實(shí)加大建設(shè)力度，公共文化建設(shè)取得顯著成績。在這樣的背景下，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出要“制定公共文化服務(wù)保障法，促進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化均等化”。為貫徹落實(shí)中央精神，2014年初，全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)牽頭啟動(dòng)公共文化服務(wù)保障法立法工作。立法工作歷時(shí)3年，經(jīng)過廣泛征求社會(huì)各界意見和多次修改完善，在2016年12月25日的第十二屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議上正式表決通過。

（二）《公共文化服務(wù)保障法》的主要內(nèi)容

1.明確政府建設(shè)公共文化設(shè)施的責(zé)任：

前面說過，政府是現(xiàn)在我國文化服務(wù)建設(shè)的主體之一，也是主要提供者。因此各級(jí)政府在保障公眾基本文化權(quán)益、提供公共文化服務(wù)方面擔(dān)任主要責(zé)任。首先，政府應(yīng)確立起公共文化服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，這在文化服務(wù)建設(shè)主體多元化的發(fā)展中更加重要。政府要依據(jù)公眾權(quán)利和自身財(cái)政收入來提供文化服務(wù)，無謂的奢侈豪華文化設(shè)施絕對(duì)不可取。其次，政府要對(duì)公共文化服務(wù)體系給予大力支持扶助，主要通過機(jī)制創(chuàng)新和體制完善等方式。然后政府應(yīng)提供信息共享平臺(tái)，促進(jìn)交流合作，同時(shí)對(duì)建設(shè)效果進(jìn)行評(píng)估觀測。最后，政府應(yīng)培育和發(fā)展文化服務(wù)的媒介，依靠中間力量實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)、指導(dǎo)和管理。

2.規(guī)定公共文化設(shè)施拆除與重建的程序：

明確了拆除公共文化設(shè)施應(yīng)先建后拆或建拆同步，這就能夠保障公眾在享受文化服務(wù)的時(shí)間上不會(huì)出現(xiàn)較長的錯(cuò)節(jié)。目前城市建設(shè)速度加快，很多地方在建設(shè)的時(shí)候不注重保護(hù)公共文化設(shè)施，或者肆意拆除公共文化設(shè)施；還有的地方在拆除后沒有重建或者延誤重建，或者重建的位置較遠(yuǎn)、規(guī)模變小，這些問題都會(huì)導(dǎo)致公眾不能及時(shí)充分享受文化服務(wù)。法律還規(guī)定了新建文化設(shè)施前，對(duì)選址應(yīng)征求公眾意見及贊同，不能強(qiáng)拆強(qiáng)建；對(duì)設(shè)施的功能和特點(diǎn)，也應(yīng)該廣泛征求意見，保證設(shè)施作用充分發(fā)揮。

3.規(guī)定加強(qiáng)公共文化服務(wù)數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)：

為充分利用數(shù)字和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)創(chuàng)新公共文化服務(wù)方式，草案規(guī)定國家要鼓勵(lì)和支持公共文化服務(wù)和科技融合，提高公共文化服務(wù)水平。如某城市推出“城市公共文化云”的服務(wù)項(xiàng)目，將文化資源與互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等技術(shù)結(jié)合，上傳到“云”空間，既方便又環(huán)保。這樣公眾可以在任何時(shí)間地點(diǎn)享受文化服務(wù)，提高文化素質(zhì)。在數(shù)字文化方面的建設(shè)有比較大的發(fā)展空間，兼容性較強(qiáng)，而且從當(dāng)今社會(huì)智能發(fā)展情況來看，數(shù)字文化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)更加符合公眾的需求，后期的維護(hù)和更新也會(huì)更加便利通暢。

三、法制視野下的城市公共文化服務(wù)體系建設(shè)

（一）促進(jìn)公共文化服務(wù)建設(shè)主體的多元化

1.從公共文化產(chǎn)品提供方式來看，公共文化建設(shè)的主體大致有四種：

一是由政府提供服務(wù)，這是我們傳統(tǒng)上理解的建設(shè)主體；二是由社會(huì)組織提供；三是由企業(yè)提供；四是由個(gè)人提供；五是由政府部門、社會(huì)組織、企業(yè)或個(gè)人共同提供。但公眾說到建設(shè)主體的時(shí)候大多表現(xiàn)出局外人的態(tài)度，面對(duì)已建設(shè)好的公共文化設(shè)施沒有親切感和參與感，要么單純享受，要么批判指責(zé)。大眾的意識(shí)里，政府一直是公共文化建設(shè)的主體，公民只負(fù)責(zé)單方面接受，導(dǎo)致公共文化的觀念僅僅停留在參與和享受上。這是一個(gè)很大的誤區(qū)，政府的責(zé)任應(yīng)該是保證公共文化服務(wù)被提供，而不是總?cè)ヌ峁┕参幕?wù)。歸根到底，廣大人民群眾才是公共文化建設(shè)主體，是公共文化服務(wù)體系賴以存在和發(fā)展的根基。不能從根本上抑制公眾的建設(shè)意識(shí)。

2.公共文化政策是創(chuàng)造公共文化繁榮的基石，公益意識(shí)和非政府組織是促進(jìn)公共文化發(fā)展的基礎(chǔ)，社會(huì)力量的大力參與是公共文化發(fā)展的趨勢：

國外經(jīng)驗(yàn)表明，政府財(cái)政對(duì)公共文化的投入很有限，它們的責(zé)任主要是表現(xiàn)在公共政策制定上。以美國為例，80%以上的公共圖書館、文化館都是非政府組織捐贈(zèng)建設(shè)，政府很少補(bǔ)貼財(cái)政，或者建設(shè)后通過明碼售賣命名權(quán)等方式吸引資金，促使后期公共財(cái)政資金回籠。在西方國家，公眾對(duì)公眾文化的贊助大多表現(xiàn)在對(duì)公益事業(yè)的捐贈(zèng)中。然而這在我國還沒有得到同樣的熱衷對(duì)待。我國公共文化設(shè)施90%以上由政府買單，而美國這個(gè)比例恰好反過來。服務(wù)人民的建設(shè)還是要依靠人民來建設(shè)，我國在宣傳引導(dǎo)公眾熱愛公益事業(yè)方面還有很長的路要走。

（二）建立公民需求表達(dá)機(jī)制和公共參與機(jī)制

2015年以來，全國各?。▍^(qū)、市）先后出臺(tái)并落實(shí)關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見和標(biāo)準(zhǔn)，有了一系列實(shí)施行動(dòng)，提出的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)和服務(wù)項(xiàng)目也各具特色。文化享有是選擇性需求，蘿卜白菜各有所愛，因此公共文化服務(wù)需要多樣化、多載體、多形態(tài)、多渠道、多方式，適應(yīng)多種基本需求。這就要求我們要建立起相應(yīng)的機(jī)制來促進(jìn)公民對(duì)城市公共文化服務(wù)的需求表達(dá)，以及公民自身的參與。

1.建立公民需求表達(dá)機(jī)制：

馬列主義群眾觀點(diǎn)認(rèn)為人民群眾是社會(huì)的主人，是社會(huì)公共管理權(quán)力的所有者，是黨和政府的力量源泉，是歷史前進(jìn)的不懈動(dòng)力，因此，人民群眾的利益相關(guān)就不能忽視。而公共文化服務(wù)是人民能夠切身感受和享受的服務(wù)，在這方面的公眾需求更是不能忽視。當(dāng)前我國公民公共文化需求表達(dá)存在的主要問題有以下幾點(diǎn)：一是人民群眾對(duì)公共文化的需求表達(dá)不成熟，或者說利益表達(dá)意識(shí)比較淡薄。幾千年封建專制使廣大人民群眾形成逆來順受、忍氣吞聲的思維；二是公民的共文化需求表達(dá)機(jī)會(huì)不均等，不同群體占據(jù)的社會(huì)資源不一樣，有強(qiáng)勢有弱勢，導(dǎo)致弱勢群體的訴求無法得到相應(yīng)的重視；三是對(duì)公民在公共文化需求表達(dá)方面的體制建設(shè)不健全，這就導(dǎo)致遇到實(shí)際問題時(shí)沒有具體的規(guī)范可參考，沒有正規(guī)的渠道可解決；四是公眾對(duì)公共文化需求表達(dá)的渠道不暢通以及表達(dá)效能不平衡。政府可以通過關(guān)鍵公眾接觸、公民會(huì)議、咨詢委員會(huì)、公民調(diào)查、由公民發(fā)起的接觸、協(xié)商與斡旋等公民參與的技術(shù)性方法建立公民需求表達(dá)機(jī)制，形成政府與公民良性互動(dòng)的局面 。

2. 建立公民公共參與機(jī)制：

參與機(jī)制應(yīng)多元化。在現(xiàn)行社會(huì)大環(huán)境下，已初步具備了以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)供給的多中心治理模式。要明確政府、市場、社會(huì)三者之間的關(guān)系，形成多元參與和互補(bǔ)機(jī)制，同時(shí)建立政府與民間組織的合作伙伴關(guān)系，并明確社區(qū)定位，充分發(fā)揮社區(qū)作用?！豆参幕?wù)保障法》中對(duì)此也做出了一些規(guī)定，如加強(qiáng)政府支持，規(guī)定國家采取政府購買服務(wù)這種方式來支持公民和法人參與；鼓勵(lì)支持公眾成立相關(guān)社會(huì)組織，這能夠很有效地推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化和專業(yè)化；明確鼓勵(lì)文化志愿服務(wù)，并建立管理評(píng)價(jià)教育和激勵(lì)保障措施；財(cái)稅政策上也要讓公益團(tuán)體以及用于公共文化建設(shè)的財(cái)務(wù)享受稅收優(yōu)惠，還應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)基金。

（三） 整合文化資源，促進(jìn)社會(huì)文化資源的共享

公共文化服務(wù)的四個(gè)基本屬性是：公益性，不以盈利為目的，免費(fèi)或者低費(fèi)；基本性，滿足老百姓基本的需求；均等性，人人享有，不論地域、民族、性別等差異；便利性，公眾出門就可以享受到公共文化服務(wù)。但要很好地同時(shí)滿足這四個(gè)屬性卻并不容易。我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)不均衡，很多地方生存都是問題，更不要說享受文化服務(wù)。因此，在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)條件下更好整合文化資源，是促進(jìn)資源共享、體現(xiàn)公共文化服務(wù)均等性的一個(gè)方法。

政府（建設(shè)主體）運(yùn)用公共行政手段和相關(guān)政策對(duì)文化資源進(jìn)行整合，能實(shí)現(xiàn)文化資源共享，使公民享受到較便利、近距離、頻率高的公共文化服務(wù)，這樣公民文化權(quán)利就能得到保障，公共文化服務(wù)的功能和性質(zhì)就能得以充分體現(xiàn)。這種關(guān)系是正相關(guān)的遞進(jìn)關(guān)系，整合力度越大，享受權(quán)利就越多。文化資源的整合可以提高文化設(shè)施的運(yùn)行效率和效益，優(yōu)化社會(huì)文化資源的配置。這主要可從以下三個(gè)方面進(jìn)行：一是推進(jìn)人力資源的共享。即文化專家、講師以及公益文化志愿者資源的共享，是在整合社會(huì)資源，社會(huì)化共建的基礎(chǔ)上構(gòu)筑的，在公益文化活動(dòng)中擔(dān)任重要角色；二是推進(jìn)物力資源的共享。充分整合公共文化設(shè)施資源，可以補(bǔ)充政府投入的不足，避免重復(fù)建設(shè)及資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域文化資源的合理配置與利用；三是推進(jìn)文化數(shù)字資源的共享。在互聯(lián)網(wǎng)與信息資源發(fā)展迅猛的今天，信息資源共享成為文化共享的一個(gè)重要內(nèi)容。在未來，數(shù)字資源共享也將成為主要共享對(duì)象。

四、結(jié)語

公共文化服務(wù)建設(shè)尤其是城市公共文化服務(wù)建設(shè)，是關(guān)乎我們每一個(gè)人的社會(huì)建設(shè)。隨著政府職能的進(jìn)一步改善，更需要我們每一個(gè)人為之努力，不斷根據(jù)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)整和探索。

注釋：

王磊.公民參與對(duì)基本公共服務(wù)供給增進(jìn)機(jī)制研究.華北金融.2015（3）.10-12.

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