口岸疫情防控中海員換班問題應對：原則與路徑

李雯雯 上海海事大學法學院（上海，201306）

國際勞工組織 （International Labour Organization，ILO）制定的《2006 年海事勞工公約》（Maritime Labour Convention，2006）規(guī)則A2.5.2（b）規(guī)定，海員在船服務時間不得超過12 個月。 在我國，《海員船上工作和生活條件管理辦法》 第32 條第6 款也作出相同規(guī)定。 為避免國際海員超期服務，航運公司有義務安排海員換班。 完整的換班程序包括船上海員上岸休息和岸上海員上船工作。

疫情期間，為保障海上公共衛(wèi)生安全，一些港口國對港口實行嚴格的邊境管控，國際海員基本無法下船或上船。 嚴重時期，多達40 萬的國際海員超期服務，無法下船［1］。另一方面，岸上近20 萬海員無法上船工作［2］。 一些港口國允許國際海員在部分港口換班，但隨時調(diào)整政策。 例如，2020 年7 月中旬，新加坡較大程度放開國際海員遣返，后因海員篡改病毒檢測結(jié)果而對海員遣返嚴加限制。接連出現(xiàn)的新型變種病毒使得海員換班難題成為頑瘴痼疾。國際海員“換班難”現(xiàn)象引發(fā)了國際社會的熱切關注。 聯(lián)合國大會第75 屆會議文件 （A/75/L.37）指出，“敦促會員國指定海員和其他海事人員為關鍵工作人員”，國際海事組織（International Marine Organization，IMO）4204 號通函件第4 號補充件將國際海員列為“關鍵工作人員”，以期緩解國際海員換班困境。

《2020 年中國船員發(fā)展報告》的數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年底，我國海船船員共計808 183 人，其中國際航行海船船員592 998 人?！按蠛：叫锌慷媸帧保咔槠陂g因海員換班問題導致的船舶操作失誤時有發(fā)生。 國際海員有序換班對于保障船舶航行安全，以及維持全球供應鏈暢通具有重要作用。 解決疫情期間國際海員的換班問題，既是貫徹落實交通運輸部關于 “高度重視疫情期間的船員權益保障工作”的要求［3］，也是對國際海員“關鍵工作人員”身份的回應。

1 疫情期間安排海員換班的基本原則

1.1 保障海員生命健康權原則

生命健康權保障原則是衛(wèi)生法的最基本原則，體現(xiàn)了衛(wèi)生法的最高價值。 這一原則要求國家對公民的生命健康權予以充分、優(yōu)先的保障［4］。但在緊急情勢下，緊急權制度允許國家行政機關暫時克減公民的基本權利。 作為一種在特定情形下被集中、強化和放大了的行政權力，緊急權一旦被濫用，可能侵害公民的生命健康權。 為此，許多國家以法律手段對緊急權的行使進行規(guī)制，確立了緊急狀態(tài)下人權的最低標準。 例如，中國2015 年《國家安全法》第7 條和2007 年《突發(fā)事件應對法》第11 條規(guī)定，行政機關在維護國家安全、應對突發(fā)事件時，應當保障公民的基本權利。2020 年3 月12 日，我國交通運輸部聯(lián)合人力資源和社會保障部發(fā)布了《關于妥善做好新冠肺炎疫情期間中國籍國際航行船舶在船船員換班安排的公告》。 公告指出，一旦海員因疫情防控無法換班，應當安排其在船休息。 上述規(guī)定表明，海上公共衛(wèi)生安全的防治治理應當以不侵犯海員的生命健康權為底線。

船上醫(yī)療條件有限，沒有針對新型傳染病的檢測試劑和治療藥物，也無法實現(xiàn)有效隔離。 一旦船上暴發(fā)疫情，船上所有海員的生命健康權都會受到威脅。 除身體上的健康外，國際海員心理衛(wèi)生工作對于海員隊伍建設的可持續(xù)發(fā)展也十分重要［5］。 一方面，一些國家采取旅行限制措施，禁止海員下船，或為海員下船設定了嚴苛的條件。 船上超期工作的海員對于自己能否下船、 何時下船基本不能確定，因而船上海員不得不同時忍受無法獲得遣返和可能感染病毒的雙重煎熬。 另一方面，岸上人員因無法上船工作導致缺乏收入來源而擔憂。 可見，一旦換班活動受到阻礙，國際海員會產(chǎn)生緊張、焦慮等負面情緒。 此類情緒會導致機體免疫功能下降，對于抵抗新冠肺炎一類傳染性極強的疾病尤為不利。

一旦船員感染疾病， 港口國應當遵循《2006 年海事勞工公約》規(guī)則4.1 的規(guī)定，保證感染病毒的海員享受岸上醫(yī)療服務。 盡管《國際衛(wèi)生條例》（ 以下簡稱《條例》）第32 條也有類似規(guī)定：締約國應當為旅行者提供適宜的醫(yī)療 （appropriate medical treatment）。 但是，《條例》第1 條對“旅行者”（traveller）和“乘務員”（crew）分別作出了定義，因而上述《條例》第32 條的規(guī)定不適用于海員。 換言之，在《條例》框架下， 港口國并無對海員進行治療的義務。 可見，《條例》針對“乘務員”的規(guī)定存在不足。

1.2 屬地管理原則

屬地管理原則是指，對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件情形，發(fā)生地的人民政府實行一元化領導，將原本分散在衛(wèi)生行政等政府職能部門的職權，相對集中到同級人民政府，通過整合應急資源與信息，對相關政府職能部門進行領導、指揮、協(xié)調(diào)，提高當?shù)赝话l(fā)公共衛(wèi)生事件的應對能力。 這一原則的依據(jù)為《突發(fā)事件應對法》第4 條的規(guī)定。 疫情期間，各級各類行政主體應當基于屬地管理原則， 履行法定義務，承擔法律責任［6］。

海上公共衛(wèi)生安全視域下，一些港口國禁止國際海員換班，主要原因在于換班可能導致境外疫情輸入。 例如，2020 年9 月16 日，利比里亞籍“Patricia Oldendorff” 號貨輪從菲律賓馬尼拉港抵達黑德蘭港（Port Hedland）之后，有18 名海員被確診為新冠病例；10 月11 日，巴拿馬籍“Vega Dream”號貨輪在黑德蘭港?？繒r，又有1 名海員確診。 在我國，因國際海員遣返導致疫情境外輸入的情況也持續(xù)發(fā)生。 2020 年3 月17 日晚， 掛靠在寧波港的丹麥籍“Gjertrud Maersk” 號貨輪的22 名海員中有1 名確診為新冠病例，另有4 名無癥狀感染者；6 月26 日，掛靠在寧波港的巴拿馬籍“MSC Flavia”號貨輪有11名海員被確診為新冠病例；7 月17 日， 掛靠在青島董家口港的巴拿馬籍“希特林”（Citrine）號原木運輸船有1 名海員確診；9 月23 日， 掛靠在大連港的利比里亞籍“圣地亞哥”（San Diego）號貨輪有2 名海員確診，另有2 名為無癥狀感染者。

事實上，國際海員換班并非一定導致國內(nèi)疫情加重。 如果有國際海員攜帶病毒，可以通過隔離、檢測、治療等方式，有效避免疫情傳播。 海員能夠安全換班取決于港口國的應急管理能力。 屬地管理原則采用“以塊為主型”的管理體系，可以有效整合應急資源。 根據(jù)這一原則，港口所在地政府安排海員換班時，應當發(fā)揮領導、指揮、協(xié)調(diào)職能，組織交通運輸、外事、民航、海關、邊檢、口岸查驗、衛(wèi)生健康等多個政府職能部門共同開展工作。

1.3 國際合作原則

國際合作是指國家與國家之間、國家與地區(qū)之間的多方合作， 包括全球性合作和區(qū)域性合作。《2006 年海事勞工公約》導則B4.3.11 建議各成員之間在海員的健康保護和事故預防方面達成合作?！锻话l(fā)事件應對法》第15 條、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第7 條也提出，應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，應當積極開展國際交流與合作。 合作治理以解決問題為導向，旨在提供臨時性的解決方案，具有較高的靈活性，可以盡快回應科學、技術的進展［7］。

國際海員下船后直達遣返目的地的情況較少，一般需要通過其他國家中轉(zhuǎn)，旅行限制會間接導致該國航空公司減少或暫停國際航班。 疫情期間，任何一國的政策變化都可能導致海員無法換班。 保障國際海員遣返活動的順利開展，必須秉持人類命運共同體理念，貫徹國際合作原則的要求。

除各國之間政策的鴻溝，國際海員完成換班還需要足夠的社會資源作為保障。首先，海員換班對于國際交通資源的依賴性極強。 2020 年8 月，全世界93 個旅游目的地對旅游業(yè)完全關閉邊境［8］。 至2020年12 月， 仍有25%的旅游目的地繼續(xù)關閉邊境［9］。國家關閉邊境后，航空公司會暫停國際航班，交通資源急劇減少。 即便海員在一些國家可以享受旅行限制豁免政策，仍會因國際交通資源驟減導致?lián)Q班間接受阻。 其次，國際海員在疫情期間順利換班還需要足夠的醫(yī)療資源作為保障，包括為港口一線人員提供合格的防護裝備，為海員提供有效的檢測試劑和適宜的隔離場所等。

目前，各國已經(jīng)初步開展國家或地區(qū)間多邊或雙邊合作機制。 對于國際海事組織發(fā)布的海員換班的系列指南文件，各成員國大多數(shù)積極遵守并據(jù)此對國內(nèi)海員換班規(guī)則體系進行了相應調(diào)整。 中國中央政府及部門通過多種途徑開展國際海員換班工作的國際交流與合作，包括在充分借鑒國際上先進的法治理念的同時，積極與國際海事組織、世界衛(wèi)生組織溝通、交流，分享國際海員換班的中國方案。疫情期間，國際海事組織多次發(fā)布通函件，向國際社會分享中國編制的《船舶船員新冠肺炎疫情防控操作指南》《新冠肺炎疫情防控期間針對患病海員緊急救助處置指南》等疫情防控經(jīng)驗。

2 疫情期間國際海員換班的實現(xiàn)路徑

2.1 采取精細化的管理模式

為統(tǒng)籌推進疫情防控工作，保障國際海員的生命健康權，2020 年4 月22 日，交通運輸部、外交部、國家衛(wèi)生健康委、海關總署、國家移民管理局和中國民用航空局聯(lián)合發(fā)布了《關于精準做好國際航行船舶船員疫情防控工作的通知》（以下簡稱 《通知》）。 《通知》指出，國際海員疫情防控管理應當精細化。 對國際海員進行精細化管理，要求港口所在地政府在解決國際海員換班問題時，將管理工作內(nèi)容類型化，并針對各類工作內(nèi)容采用專業(yè)的管理手段，達到更加優(yōu)質(zhì)的管理效果［10］。

管理精細化的具體實現(xiàn)路徑為管理過程細節(jié)化，即分階段管理國際海員遣返活動，確保各階段的公共衛(wèi)生安全，構建海員遣返的全鏈條疫情風險防控體系。 國際海員遣返管理活動可以劃分為以下三個階段。

在前期準備階段，海事管理機構應當收集與疫情相關的準確信息。2020 年9 月24 日發(fā)布的《交通運輸部、海關總署、外交部關于加強國際航行船舶船員疫情防控的公告》指出，換班船員應當持有核酸檢測陰性證明。 船舶航行路線、途徑港口的衛(wèi)生情況和海員近期健康狀況等相關信息是決定國際海員能否獲得遣返，以及遣返工作如何進行的重要因素。

中期處置階段，涉及的主要環(huán)節(jié)有：準許海員下船，組織海員入境，為海員安排核酸檢測，并要求其在指定隔離點接受隔離。 地方政府和主管部門應當采用全流程閉環(huán)式疫情防控管理模式， 即在港口、車站、機場等場所之間安排專車接送，實現(xiàn)“點對點”直達運輸。 在此期間，還應當利用“健康碼”等信息化技術記錄國際海員的行動軌跡和健康狀況，筑牢海上疫情輸入防線。

后期跟蹤防控過程，一是要對遣返前期和中期工作進行復盤，二是要對結(jié)束遣返的國際海員進行必要監(jiān)控。 首先，各部門應當就其統(tǒng)計的海員健康和行程等公共信息進行整理、報告，并與其他部門共享，以達到新冠疫情聯(lián)防聯(lián)控機制的要求。 其次，新冠病毒有大約10 至14 日的潛伏期，對于部分感染病毒的國際海員，可能因病毒處于潛伏期被放松監(jiān)管而成為病毒傳播的媒介。 因此，在遣返工作的后期跟蹤階段，一旦國際海員出現(xiàn)異常，應當立刻報告，從而彌補前期疫情防控的監(jiān)管漏洞。

2.2 增強府際合作

根據(jù)屬地管理原則，國際海員遣返工作由港口所在地的地方人民政府負責。 下文以上海市為例，闡述如何增強國際海員遣返管理的跨部門合作。

根據(jù)上海市新冠肺炎疫情防控工作領導小組交通口岸管理組制定的《進一步加強境外來滬船舶船員健康管理要求》（以下簡稱《管理要求》），國際海員在上海港口的遣返流程如圖1 所示。

圖1 上海港口國際海員遣返流程示意圖

以上流程在當?shù)貒H海員遣返工作部署中發(fā)揮了巨大的作用， 但在實踐運行中難免發(fā)生問題。首先，按照流程，海關檢疫部門采樣檢測后，如果檢測結(jié)果合格，應當允許海員下船。 但實踐中，一些部門不認可海關檢疫部門的檢測結(jié)果，要求海員重復檢測。 其次，上海市為境外來滬國際海員提供4 個專用隔離點，共計627 個床位，難以滿足需求。 對此，《管理要求》指出：“經(jīng)船員機構、航運企業(yè)或船舶代理與相關區(qū)防控管理部門協(xié)商并經(jīng)同意，國際海員可到相關區(qū)隔離點進行隔離。 ”這一規(guī)定旨在為海員隔離提供便利，但關于“相關區(qū)防控管理部門”的規(guī)定不夠明確，導致航運企業(yè)聯(lián)系隔離賓館時，難以確定協(xié)商主體與批準主體。 再次，存在各部門互相不認可其他部門的健康評價體系的情形，同等健康狀態(tài)的國際海員， 可能海關認為需要隔離，而衛(wèi)生檢疫機關認為無需隔離。 疫情期間，不同地區(qū)之間、同一地區(qū)的不同部門之間互不認可核酸檢測結(jié)果，會對海員換班造成嚴重阻礙。

解決以上問題的較好方式是基于屬地管理原則，加強府際合作，實現(xiàn)協(xié)同型政府，即政府在公共事務治理過程中，與其他主體協(xié)同行動，優(yōu)化治理結(jié)構，實現(xiàn)資源利用最大化，提升治理能力［11］。 府際合作的治理模式要求加強港口所在地地方人民政府的統(tǒng)一領導， 將條塊整合與屬地管理相結(jié)合，實現(xiàn)責任連帶與系統(tǒng)管理，其實現(xiàn)路徑是相關行政主體在明確責任邊界的基礎上，打破部門壁壘。

明確各行政主體的權利邊界是指各行政主體應對何種管理任務享有執(zhí)法權。 首先，根據(jù)《國境衛(wèi)生檢疫法實施細則》第4 條，在國境衛(wèi)生檢疫方面，衛(wèi)生檢疫機關有權批準國際海員入境。 根據(jù)《國境衛(wèi)生檢疫法實施細則》第12 條，海關配合衛(wèi)生檢疫機關完成國際海員攜帶物品出入境的放行工作。 換言之，海關不得因衛(wèi)生原因拒絕國際海員入境。 其次，根據(jù)《國境衛(wèi)生檢疫法實施細則》第96 條，實施隔離措施的行政主體應為衛(wèi)生檢疫機關，根據(jù)《海關法》第2 條，海關主要負責監(jiān)管運輸工具、貨物、行李物品。

在明確各行政主體的權力邊界的前提下，還應當打破部門壁壘。 根據(jù)屬地管理原則，遣返港口所在地人民政府應當在當?shù)亟煌ㄟ\輸、外事、民航、海關、邊檢、口岸查驗、衛(wèi)生健康等多個政府職能部門之間進行協(xié)調(diào)。 首先，當?shù)厝嗣裾畱敻鶕?jù)本地公共衛(wèi)生狀況和衛(wèi)生管理水平，建立一套當?shù)馗鞑块T共同認可的健康評價體系。 其次，應當建立信息共享機制。 例如，海事管理機構在前期準備階段收集的信息， 應當與其他相關部門進行橫向傳遞，實現(xiàn)信息共享與整合。 最后，國際海員遣返過程中發(fā)生的重大疑難問題，地方政府應當聯(lián)系相關管理部門進行協(xié)同決策。

2.3 加強公私協(xié)作

《通知》 指出， 為保障海員在疫情期間有序換班，要嚴格落實航運企業(yè)的主體責任。 各國邊境政策隨本國疫情嚴重程度變化。 受此影響，航運公司不得不將船舶專門安排至極少數(shù)允許海員下船的港口，或通過包機幫助海員從港口國抵達遣返目的地。 期間，海員需要經(jīng)過多次核酸檢測和長期隔離。這些活動產(chǎn)生的費用導致國際海員遣返成本巨幅上漲， 上漲的成本是造成遣返困境的主要原因之一。 以海岬型干散貨船為例，自2020 年1 月開始，海員成本每日增加10%，到7 月中旬，該筆費用已經(jīng)高達3 144 美元［12］。 另有一家航運公司為更換18名國際海員而支付了82 萬美元的費用［13］。

疫情期間， 航運企業(yè)依靠自身力量難以為繼，在此情形下應當整合社會公共資源，加強公權力部門與民間部門或私人的合作，通過資源互補實現(xiàn)社會效用最大化［14］。 為保證海員有序換班，港口所在地人民政府應當基于屬地管理原則，配合航運企業(yè)安排海員換班。 首先，當?shù)卣晒膭罡劭谄髽I(yè)降低港口費用。 例如，菲律賓卡賓平港（Capinpin Port）出臺政策， 對于更換海員的船舶減半收取港口費用［15］。 其次，當?shù)卣梢怨膭詈娇展具m當增加運力。 疫情期間，一些航空公司削減運力或暫停航班，而搭乘國際航班是國際海員抵達遣返目的地的最主要方式。 對此， 國際航運工會（International Chamber of Shipping，ICS）和國際航空運輸協(xié)會（International Air Transport Association，IATA））呼吁各國政府為遣返國際海員指定一定數(shù)量的機場，確保遣返工作順利進行［16］。 以上做法可有效降低航運企業(yè)遣返成本，解決國際交通資源短缺問題。

2.4 開展外交活動

疫情期間，我國的國際海員換班政策主要針對國際航行船舶上中國籍海員在中國境內(nèi)港口換班。與此同時，還有大量中國籍海員在境外陷入換班困境。 這些海員的生命健康權也應受到重視。 《通知》指出：“對于身處困境并強烈請求安排回國的中國籍船員，可研究以適當方式穩(wěn)妥安排。 ”疫情期間，出現(xiàn)以外國港口為中轉(zhuǎn)站的新型換班模式。 例如，2020 年5 月25 日，中遠海運“室女座”輪與“比利時”輪同靠荷蘭鹿特丹港，“比利時”輪上8 名超期服務的中國籍海員登上“室女座”輪，順利遣返回國。 此種換班模式可以較好滿足純海外航線上的中國籍海員的換班需求。

至于其他無法換班的中國籍船員，我國有必要依據(jù)國際合作原則，開展以便利國際海員換班為中心的外交活動。 具體協(xié)商內(nèi)容為，各方對現(xiàn)行的入境政策做出適當調(diào)整， 給予國際海員旅行限制豁免，并請求港口國允許我國駐當?shù)厥诡I館對身處困境的中國籍海員進行救助或治療。 相應地，我國可為該國提供防護設備、檢測試劑等醫(yī)療資源，以能力為導向幫助他國緩解醫(yī)療資源不足的問題。

3 結(jié)語

分析國際海員遣返活動受阻的原因，正確認識新冠疫情下國際海員遣返困境中的主要矛盾，是走出國際海員遣返困境的重要實踐依據(jù)。 國際海員遣返活動無法按計劃進行，主要在于病毒傳播風險與公共衛(wèi)生安全之間的矛盾，大量遣返需求與有限社會資源之間的矛盾，以及高昂遣返費用與節(jié)約企業(yè)成本之間的矛盾。

走出國際海員遣返困境，應當首要遵循保障海員生命健康權原則。 此外，解決我國國際船員遣返問題，既要根據(jù)屬地責任原則，保障國內(nèi)遣返活動安全有序地進行，也要通過國際合作，維護身處異鄉(xiāng)的中國籍海員的遣返權利。 具體而言， 我國應當采取精細化的管理模式，增強跨部門協(xié)作，并為國際海員遣返活動提供政策扶持。為保障境外國際海員順利遣返，還應開展以便利國際海員遣返為中心的外交活動。 保障國際海員遣返制度穩(wěn)定運行，對于保障航行安全、促進海運業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。