生物安全法大背景下國際航行船舶壓載水管理制度的解讀

戴 ?。ㄍㄐ抛髡撸?黃吉城 孫芳芳 何鳳俠 鄭 夔 廣州海關(guān)技術(shù)中心（廣東，廣州，510623）

相大鵬 蘇飛雄 廣州海關(guān)（廣東，廣州，510623）

綦佩妍 廣州國際旅行衛(wèi)生保健中心（廣東，廣州，510623）

船舶壓艙水（即壓載水，以下為與公約保持一致，均稱為壓載水）是指當(dāng)船舶沒有滿載時(shí)，為使船舶保持平穩(wěn)，提高發(fā)動(dòng)機(jī)的工作效率，而向特定的容器或空的貨艙內(nèi)加入的水。 當(dāng)船在不同國家地區(qū)的港口之間往來時(shí)， 可造成壓載水中的病原微生物、 有害生物等通過壓載水的排放而廣泛傳播，船舶壓載水的艙底淤泥及船體外殼也有可能帶有外來生物，危害生態(tài)環(huán)境和人體健康。 受到油污等污染的壓載水本身也可以對環(huán)境造成嚴(yán)重危害。 目前，90%的國際貿(mào)易貨物由船舶經(jīng)海上運(yùn)輸。船舶運(yùn)輸已成為國際貿(mào)易持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)條件和重要支撐， 但來自船舶的污染也給海洋環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害。據(jù)估計(jì)，每年全球船舶攜帶的壓載水大約有120億噸，攜帶的各種生物多達(dá)7 000 種，被全球環(huán)境基金組織確定為危害世界海洋生態(tài)的四大威脅之一。當(dāng)前，隨著生物安全法、國際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約相繼在我國正式生效實(shí)施，海關(guān)作為國際航行船舶壓載水的主要管理部門之一，如何認(rèn)識(shí)上述法律法規(guī)實(shí)施對我國造成的深遠(yuǎn)影響，如何應(yīng)對國際層面日趨嚴(yán)苛的壓載水管理要求，積極探索并積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善口岸國際航行船舶的壓載水管理制度值得深入研究。

1 國際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約

為了有效地控制和防止船舶壓載水傳播有害水生物和病原體，國際海事組織（IMO）于2004 年2月13 日在倫敦召開的IMO 成員國外交大會(huì)上通過了《國際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》（簡稱《公約》），并于2017 年9 月8 日正式生效，并規(guī)定了為期2 年的經(jīng)驗(yàn)積累過渡期（過渡期內(nèi)，對不符合《公約》行為暫時(shí)不處罰）。 這是世界上第一個(gè)專門管理壓載水的國際《公約》，包括22 項(xiàng)條款和1項(xiàng)附則，及附屬于該公約的14 項(xiàng)（G1-G14）導(dǎo)則。《公約》詳細(xì)規(guī)定了壓載水更換地點(diǎn)、交換方法和壓載水性能標(biāo)準(zhǔn)，對于現(xiàn)有船舶和新造船舶在實(shí)際營運(yùn)中，非特殊情況下需采取有效措施，保證其排放的壓載水滿足《公約》的D-1 置換和D-2 排放標(biāo)準(zhǔn)。我國于2018 年10 月22 日加入《公約》，該《公約》已于2019 年1 月22 日對我國正式生效。

2 國際層面應(yīng)對情況

《公約》允許成員國在符合國際法的前提下，采取比公約更嚴(yán)格的措施管理船舶壓載水和沉積物，以防止、 減少或消除有害水生生物和病原體的轉(zhuǎn)移。 因此，全球多個(gè)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體均按照《公約》要求，從自身利益出發(fā)制定自身更加嚴(yán)苛的壓載水管理和檢測指南。 早在《公約》生效前的2016 年，作為全球檢疫最嚴(yán)格國家之一的澳大利亞即向我國通報(bào)了《2016 生物安全法規(guī)：壓載水》。 該國壓載水管理部門為農(nóng)業(yè)和水資源部（DAWR），法規(guī)基本參照《公約》但措施更為嚴(yán)苛，專門設(shè)立一篇對壓載水進(jìn)行管理，內(nèi)容涉及壓載水的報(bào)告和管理、壓載水管理計(jì)劃、證書和報(bào)告要求，可接受壓載水交換場所和環(huán)境等，該法規(guī)已于當(dāng)年6 月立即生效。 美國亦高度重視壓載水管理，指定海岸警衛(wèi)隊(duì)（USCG）為該國壓載水主管部門，2009 年美國頒布《壓載水規(guī)則和排放標(biāo)準(zhǔn)》并于2012 年6 月起生效，該標(biāo)準(zhǔn)比《公約》要求更為嚴(yán)格，同時(shí)對在美國港口排放壓載水實(shí)行管理，新建船舶及在船塢修理后的舊船攜帶的壓載水需取得船用通用許可證（VGP，Vessel General Permit， 是美國環(huán)保署頒發(fā)的關(guān)于船舶污染物排放的證書），美國部分地方政府如加州結(jié)合自身情況，正在研究提出比《公約》及美國通用標(biāo)準(zhǔn)更為繁多的壓載水檢測要求。上述行為可能帶動(dòng)其他國家/地區(qū)跟進(jìn)，出臺(tái)更多比《公約》標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)苛的法規(guī)。

3 壓載水《公約》生效對我國的影響

我國是國際海事組織A 類理事國， 擁有18 000 km 長的大陸海岸線，在世界港口貨物吞吐量和集裝箱吞吐量排名前十位中， 我國占7 席，實(shí)際控制船舶占全球的12%。 據(jù)公開數(shù)據(jù)及有關(guān)文獻(xiàn)報(bào)告，每年通過國際航行船舶輸入我國的壓載水約為2.5-3 億噸。 由我國船舶輸出國外的壓載水約為5-6 億噸，由此可見，一方面，可以看出目前入境船舶壓載水對我國港口海域生態(tài)環(huán)境的潛在威脅巨大；另一方面，隨著我國主要貿(mào)易對象國家不斷加強(qiáng)對壓載水的管理，勢必會(huì)對我國進(jìn)出口貿(mào)易產(chǎn)生影響，主要包括：

一是西方發(fā)達(dá)國家可能利用生態(tài)危害進(jìn)行炒作。 西方發(fā)達(dá)國家對壓載水生態(tài)危害的研究起步較早，部分國家政府撥款對自身海域生態(tài)環(huán)境本底進(jìn)行充分研究，積累了包括海運(yùn)航線信息、船舶型別、排放壓載水?dāng)?shù)量、攜帶的微生物類別、對當(dāng)?shù)卦斐傻纳鷳B(tài)影響等在內(nèi)的龐大數(shù)據(jù)，為其主管部門提供技術(shù)參考，恐借此作為打壓我國海運(yùn)業(yè)和對外貿(mào)易的重要手段。

二是復(fù)蘇中的我國海運(yùn)業(yè)可能受到?jīng)_擊。 隨著全球經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)，低迷的海運(yùn)業(yè)迎來拐點(diǎn)，我國海運(yùn)業(yè)也逐漸爬坡復(fù)蘇。 但與此同時(shí)，我國龐大的船隊(duì)中僅有少數(shù)已安裝壓載水處理系統(tǒng)，等待安裝系統(tǒng)的船舶數(shù)量巨大，費(fèi)用高昂，且認(rèn)證認(rèn)可、檢測等核心技術(shù)掌握在發(fā)達(dá)國家手中。 隨著公約生效和推進(jìn)， 如全部安裝歐美發(fā)達(dá)國家生產(chǎn)的上述系統(tǒng)，勢必進(jìn)一步推高航運(yùn)成本，如不安裝，則將面臨赴澳、美等國被嚴(yán)格針對的窘境，我國復(fù)蘇中的海運(yùn)行業(yè)乃至整體對外貿(mào)易均可能受到?jīng)_擊。

4 生物安全法出臺(tái)前的船舶壓載水管理

《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》 在我國首次以法的形式規(guī)定了衛(wèi)生檢疫在壓載水管理方面的職責(zé)，《中華人民共和國進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》以防范外來生物入侵， 保護(hù)農(nóng)牧漁業(yè)生產(chǎn)為立法宗旨，但上述兩部法律時(shí)間久遠(yuǎn)，已不能滿足當(dāng)前我國壓載水管理面臨的新情況，亟需再行修訂。 《中華人民共和國水污染防治法》 第59 條首次明確進(jìn)入我國內(nèi)河的國際航線船舶禁止排放不符合規(guī)定的船舶壓載水，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》提及了應(yīng)防止壓載水可能造成的海洋污染，但都沒有具體的管理規(guī)定。2019 年，由多部委起草的《中華人民共和國船舶壓載水及沉積物監(jiān)督管理規(guī)定》出臺(tái)，規(guī)定中華人民共和國海事局統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國船舶壓載水和沉積物管理的監(jiān)督管理工作，《公約》經(jīng)驗(yàn)積累期期限為自2019 年1 月22 日至2023 年12月31 日， 但該規(guī)定對除海事部門外其他部門的職責(zé)尚未涉及。

5 生物安全法出臺(tái)后如何進(jìn)一步完善船舶壓載水管理

2020 年10 月17 日，十三屆全國人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議表決通過了生物安全法并于2021 年4 月15 日起施行。生物安全是人民健康、社會(huì)、國家利益的重要保障。 黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生物安全工作，立足國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略全局， 統(tǒng)籌謀劃國家生物安全，加強(qiáng)生物安全頂層設(shè)計(jì)，有效防范和消除重大生物安全威脅，全面提高國家生物安全治理能力。 該法的出臺(tái)，有助于從法律制度層面解決我國生物安全管理領(lǐng)域存在的問題， 有助于確保生物技術(shù)健康發(fā)展，有助于保護(hù)人民生命健康，有助于維護(hù)國家生物安全。 《生物安全法》第二十三條明確要求國家應(yīng)建立首次進(jìn)境或者暫停后恢復(fù)進(jìn)境的高風(fēng)險(xiǎn)生物因子國家準(zhǔn)入制度，進(jìn)出境的國際航行船舶壓艙水排放等應(yīng)當(dāng)符合我國生物安全管理要求，海關(guān)對發(fā)現(xiàn)的進(jìn)出境和過境生物安全風(fēng)險(xiǎn)， 應(yīng)當(dāng)依法處置。經(jīng)評(píng)估為生物安全高風(fēng)險(xiǎn)的對象，應(yīng)當(dāng)從指定的國境口岸進(jìn)境，并采取嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)防控措施，因此，按照生物安全法的要求， 海關(guān)已經(jīng)成為國際航行船舶壓載水的主要管理部門之一， 對今后海關(guān)在這一領(lǐng)域的管理提出了新的要求，隨著我國《公約》經(jīng)驗(yàn)積累期的日益臨近，需采取積極的措施加以應(yīng)對。

5.1 積極修訂相應(yīng)的法律法規(guī)

《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》和《中華人民共和國進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》是海關(guān)執(zhí)法的重要依據(jù)，對壓載水的管理均有涉及，但由于立法時(shí)間久遠(yuǎn)，未明確相應(yīng)的實(shí)施細(xì)節(jié)，應(yīng)以《公約》出臺(tái)為契機(jī)，進(jìn)一步明確海關(guān)作為國際航行船舶壓載水的主要監(jiān)管部門之一，通過修訂相應(yīng)法律法規(guī)，如建立船舶壓載水生物安全國家準(zhǔn)入制度，船舶壓載水檢測和違規(guī)排放處罰制度，生物安全高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)來華船舶壓載水定點(diǎn)口岸入境制度等，更好地實(shí)施監(jiān)管職能。

5.2 持續(xù)加強(qiáng)口岸核心能力建設(shè)

《國際衛(wèi)生條例》 對口岸核心能力建設(shè)進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定。 我國是該條例的締約國，近年來在口岸核心能力建設(shè)方面取得了突出的業(yè)績，受到了世界衛(wèi)生組織的高度肯定。 新出臺(tái)的生物安全法第三十一條規(guī)定，國家加強(qiáng)國境、口岸傳染病和動(dòng)植物疫情聯(lián)合防控能力建設(shè)，為口岸核心能力建設(shè)提供了更加明確的國內(nèi)法律依據(jù)。 海關(guān)作為防控人類傳染病及外來生物入侵的職能部門，在《生物安全法》和《公約》生效之際，應(yīng)通過組建專家隊(duì)伍，加快實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，完善檢測標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化技術(shù)儲(chǔ)備，建立監(jiān)測體系，開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等措施，進(jìn)一步加強(qiáng)口岸核心能力尤其是既往相對薄弱的船舶壓載水監(jiān)管方面的能力建設(shè)。

5.3 穩(wěn)步推動(dòng)國內(nèi)外合作

隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域性經(jīng)濟(jì)合作日益增強(qiáng)， 生物安全風(fēng)險(xiǎn)因子跨境傳播的威脅日益加大，任何一個(gè)國家或地區(qū)都不能獨(dú)善其身，構(gòu)建全球生物安全體系應(yīng)是世界各國應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任。海關(guān)應(yīng)根據(jù)生物安全法第六條和第三十一條的規(guī)定，加強(qiáng)生物安全領(lǐng)域的國際合作，履行中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約規(guī)定的義務(wù)，建立傳染病、動(dòng)植物疫情防控國際合作網(wǎng)絡(luò)，盡早發(fā)現(xiàn)、控制重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情，支持參與生物科技交流合作與生物安全事件國際救援，積極參與生物安全國際規(guī)則的研究與制定，推動(dòng)完善全球生物安全治理，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。