美國房屋征收補償定價機制及其啟示

袁慶雯 公云龍 吳保喜 陳姜全

摘要：盡管當前法律法規(guī)對房屋征收補償程序和標準作出了相關規(guī)定，但由于房屋征收中補償定價機制的不完善，仍然致使房屋征收糾紛時有發(fā)生。在梳理美國房屋征收補償程序的基礎上，深入分析了其補償定價機制的特點，以此為借鑒，從行業(yè)監(jiān)管機制、評估人員遴選機制、補償價格協(xié)商定價等方面提出了完善我國房屋征收補償定價機制的建議。

關鍵詞：房屋征收補償;定價機制;中美比較

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）11-0068-73 收稿日期：2021-10-13

作者簡介：袁慶雯，中國礦業(yè)大學公共管理學院本科生。

公云龍，通訊作者，中國礦業(yè)大學公共管理學院副教授。

吳保喜，江蘇省徐州市價格認定中心。

陳姜全，中國礦業(yè)大學公共管理學院本科生。

1 引言

“十四五”規(guī)劃綱要明確指出，我國將加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。房屋征收是城市更新改造中不可或缺的環(huán)節(jié)，也是社會矛盾的集中爆發(fā)之地，被征收人上訪、群訪、鬧訪等事件時有發(fā)生。征收補償糾紛不僅延滯城市更新改造的如期完成，增加社會成本，甚至危害社會的和諧穩(wěn)定。當前研究多從公共利益的界定、征收程序的正當性和征收主體間的利益博弈等角度研究房屋征收糾紛問題。然而，分析近3年的房屋征收補償案件，涉及補償價格糾紛的案件分別占當年房屋拆遷管理案件總量的56.5%、40.8%和36.7%，可見，征收補償價格爭議是導致征收糾紛的最重要的因素之一。因此，研究房屋征收中的補償定價機制對于完善我國房屋征收制度，提升社會治理能力和水平具有重要意義。

經(jīng)過多年發(fā)展，美國已形成比較系統(tǒng)的房屋征收程序與較為完善的補償管理辦法。盡管中美在政治體制、經(jīng)濟發(fā)展、社會文化等方面存在諸多差異，但在房屋征收過程中對被征收人權益的保護是一致的。本文將在梳理美國房屋征收補償程序的基礎上，深入分析其房屋征收補償定價的特點，以期為我國房屋征收補償定價機制的完善提供有意義的借鑒和建議。

2 美國房屋征收程序及補償價格確定

美國聯(lián)邦憲法賦予聯(lián)邦和州政府為公共利益征收私人不動產(chǎn)并給與公平補償?shù)臋嗔?。依?jù)《美國法典》第40卷第3113節(jié)，普通征收程序大致如下（見圖1）。

（1）政府預先通告：政府根據(jù)工程需要確定征收范圍，公開征收信息，并進行預先通告，告知相關利益公眾。

（2）政府方對征收財產(chǎn)進行評估：政府委托獨立的、受認證的并且熟悉當?shù)夭粍赢a(chǎn)市場的評估師評估被征收財產(chǎn)的公平市場價值;在此過程中，政府會要求被征收人協(xié)助評估師查勘估價對象并提供相應的信息。

（3）政府簽發(fā)購買要約：完成評估后，政府向被征收人發(fā)出購買要約以及相關補償方案和意見，購買要約中通常以評估的公開市場價值確定被征收房屋的公平補償價格。

（4）召開公開聽證會：舉行聽證會說明征收行為的必要性與合理性，并搜集被征收人的利益訴求。

（5）被征收人自行委托估價師開展評估：政府向被征收人發(fā)出購買要約時，同時知會被征收人可以自行選擇估價師進行評估以獲取相應的評估報告，征收人將為其償付合理的估價費用，但是受雇估價師必須是經(jīng)過各州房地產(chǎn)估價人員辦公室許可的估價人員。

（6）價格溝通并達成協(xié)議：如果征收人和被征收人就補償價格達成一致，將簽署征收協(xié)議，在協(xié)議簽署30到60日內(nèi)，征收人將支付補償款。

同時，美國法律也規(guī)定了房屋征收糾紛的司法救濟途徑。在召開聽證會環(huán)節(jié)，征收主體在向被征收方說明征收的必要性與合理性，并了解被征收方的利益訴求后，征收雙方就被征收房屋進行協(xié)商購買。若被征收人對征收本身提出質(zhì)疑，則可以提出司法挑戰(zhàn)，迫使政府放棄征收行為;若被征收方就補償數(shù)額提出強烈的反對意見且雙方無法協(xié)商解決，則啟動“征用程序”。

首先，由征收主體（通常是政府）向被征收不動產(chǎn)所在地法院遞交申訴書，政府為了不影響公共利益可以預先向法庭支付適當數(shù)額的補償金作為定金，并請求在最終判決前取得被征收財產(chǎn)。其次，法庭要求雙方分別聘請的獨立資產(chǎn)評估師提出評估報告并在當庭交換，雙方最后一次進行補償價金的平等協(xié)商，為和解爭取最后努力。最后，如果雙方不能達成一致，將由普通公民組成的民事陪審團來確定“公平補償”價格。

3 美國房屋征收補償定價機制的特點

為確保房屋征收中的公平補償，保護被征收人合法權益，美國在確定房屋征收補償價格時具有如下特點。

3.1 健全獨立的監(jiān)督管理機制，嚴格規(guī)范房屋征收估價中估價師的執(zhí)業(yè)行為

1989年，美國頒布《金融機構(gòu)恢復、改革和執(zhí)行法》（Financial Institutions Reform， Recovery and Enforcement Act of 1989， FIRREA），其第11條“房地產(chǎn)估價改革修正案”對房地產(chǎn)評估行業(yè)的監(jiān)督管理機制做出了詳細規(guī)定（見圖2）。在此法案中，美國評估促進會（The Appraisal Foundation， TAF）獲得國會授權負責制定房地產(chǎn)估價規(guī)范和房地產(chǎn)估價師準入規(guī)則。TAF是由北美9大評估行業(yè)協(xié)會創(chuàng)建的非盈利性組織，下設評估標準委員會（Appraisal Standards Board，ASB）和估價師資格委員會（Appraiser Qualifications Board，AQB），其中ASB負責制定和更新《專業(yè)評估執(zhí)業(yè)統(tǒng)一準則》（Uniform Standards of Professional Appraisal Practice，USPAP），AQB負責制定房地產(chǎn)估價師資格的許可和認證標準。

在實踐管理方面，各州均設立估價師管理機構(gòu)（State Appraiser Regulatory Agency）具體管理估價師的資格準入和認證工作。美國所有州均規(guī)定與聯(lián)邦監(jiān)管相關的不動產(chǎn)必須取得評估許可，另有35個州規(guī)定所有的不動產(chǎn)評估均需取得評估資質(zhì)。

美國聯(lián)邦政府不直接參與房地產(chǎn)估價行業(yè)的管理工作，但FIRREA修正案在聯(lián)邦金融機構(gòu)檢查委員會（Federal Financial Institutions Examination Council， FFIEC）內(nèi)設立了評估小組委員會（Appraisal Subcommittee， ASC），以監(jiān)管評估促進促進會（TAF）和各州估價師管理機構(gòu)的工作。若ASC發(fā)現(xiàn)某個州的估價管理和估價師認證工作不合格，可以對其實施處罰，包括禁止該州認證的估價師評估與聯(lián)邦交易相關的財產(chǎn)。

上述監(jiān)管機制保證了房屋征收評估中監(jiān)管機構(gòu)的獨立性和權威性，能夠更有效地監(jiān)督估價師規(guī)范執(zhí)業(yè)。首先，各州估價師管理機構(gòu)由直接向國會負責的評估小組委員會負責監(jiān)管，此垂直管理模式保證了監(jiān)管機構(gòu)與征收主體和被征收人之間的獨立性，能夠公平執(zhí)法。其次，與估價師或估價機構(gòu)利益相關的行業(yè)協(xié)會只負責行業(yè)標準和準入規(guī)則的制定工作，但不負責具體管理工作，由此保證了管理工作的權威性，能夠通過認證或許可制度更為嚴格的規(guī)范估價師的執(zhí)業(yè)行為。

3.2 嚴格的估價人員遴選機制，保證最具勝任能力的估價師參與征收價值評估

不同于一般房地產(chǎn)估價，美國房屋征收需要遵循專門的評估規(guī)范《聯(lián)邦土地征收統(tǒng)一評估準則》（Uniform Appraisal Standards for Federal Land Acquisitions），此規(guī)范相較《專業(yè)評估執(zhí)業(yè)統(tǒng)一準則》要更加復雜和嚴格。為此，征收主體和被征收人在遴選估價人員時通常需要遵循如下原則。

第一，參與房屋征收評估的估價人員必須是本州估價師管理機構(gòu)認證或許可的估價師，且不得跨州執(zhí)業(yè)，跨州執(zhí)業(yè)需要申請專項執(zhí)照。

第二，美國估價人員的分工高度專業(yè)化，因此需根據(jù)被征收房地產(chǎn)的類型（住宅、工廠、空地等）尋找相關專業(yè)領域的評估人員開展評估，評估人員必須是專業(yè)從事征收評估的估價師且熟悉當?shù)赝惒粍赢a(chǎn)的市場狀況。

第三，征收評估人員必須有足夠的時間和精力投入到被征收房地產(chǎn)的實地查勘中，能夠認真分析不動產(chǎn)的特征及因征收而產(chǎn)生的損毀情況，且能夠全身心投入到后續(xù)交涉或訴訟中。

第四，征收人員需要與法律專家、房屋建筑師等相關專業(yè)人士保持良好的合作關系，以及時獲得相關的專業(yè)幫助。

如此，可以保證最具勝任能力的估價師全身心的參與到房屋征收評估工作中，從而保證評估價值的可信性和準確性。

3.3 征收雙方基于各自評估的市場價值協(xié)商定價，保證公平補償

在美國，房屋征收要給予被征收人“公平補償”（Just compensation），公平補償意味著對征收雙方都公平的一個補償數(shù)額，既不會損害被征收人的利益，也不會損害代表公眾利益的征收方的利益。公平補償?shù)臉顺呤恰肮_市場價值”（Fair market value），房地產(chǎn)估價師不決定公平補償數(shù)額，但需準確客觀的評估被征收房屋的公開市場價值，供征收雙方確定既維護財產(chǎn)所有者權益又對征收主體有益的公平補償價值。房地產(chǎn)估價師在開展估價工作時，不得為當事人的利益作辯護，或適應自己的利益。根據(jù)聯(lián)邦法律，征收雙方均可雇傭各自的估價師評估被征收房屋的公開市場價值（通常情況下，征收人將支付被征收人雇傭估價師的費用），而后據(jù)此協(xié)商最終的公平補償價格。以市場價值為基礎的協(xié)商談判機制，一方面可保證補償?shù)墓叫?，另一方面又賦予了征收方一定的自由裁量權，減少了補償糾紛的發(fā)生。當征收雙方無法就補償價格達成一致時，則進入司法程序，按照法定程序?qū)彶椴⒂煞ü倩蛟u審團做出最終裁決。

4 對完善我國房屋征收補償定價機制的啟示

《國有土地上房屋征收與補償條例》對我國的房屋征收程序和補償行為做出了相關規(guī)定，要求被征收房屋價值由具有相應資質(zhì)的房地產(chǎn)評估機構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定。但在實際操作過程中，估價師執(zhí)業(yè)行為不規(guī)范、征收雙方肆意干涉評估工作、評估結(jié)果有失公允的現(xiàn)象時常發(fā)生，引發(fā)了大量矛盾糾紛，完善房屋征收補償定價機制迫在眉睫。

通過分析美國房屋征收程序及補償定價機制的特點，本文認為可從如下方面完善我國城市房屋征收補償定價機制。

4.1 建立健全基于公權力的房地產(chǎn)估價行業(yè)監(jiān)督管理機制，有效約束房屋征收補償評估中的執(zhí)業(yè)行為

我國《資產(chǎn)評估法》規(guī)定，評估行業(yè)可以按照專業(yè)領域依法設立行業(yè)協(xié)會，實行自律管理，并接受有關評估行政管理部門的監(jiān)督和社會監(jiān)督。具體到房地產(chǎn)估價行業(yè)，中國房地產(chǎn)估價師與房地產(chǎn)經(jīng)紀人學會具體負責估價相關技術標準和職業(yè)規(guī)則的制定，并開展行業(yè)自律管理。然而，估價行業(yè)協(xié)會均由估價單位和個人組成，與估價機構(gòu)是相互依存的利益共同體，易受估價機構(gòu)的利益裹挾，失去嚴控估價質(zhì)量的動力，甚至為了與其他估價行業(yè)協(xié)會競爭而出現(xiàn)“護短”行為。此外，地方住建部門作為房地產(chǎn)估價行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)，由于專業(yè)知識及技能的缺乏并沒有出臺相關辦法對房地產(chǎn)估價的從業(yè)行為進行監(jiān)管;況且在房屋征收工作中，住建部門自身就是參與主體，由此產(chǎn)生了“自己監(jiān)管自己”之嫌，導致行政監(jiān)督難以達到預期。

借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，我國房地產(chǎn)估價行業(yè)應在行業(yè)自律的基礎上，探索建立基于公權力的專業(yè)、獨立的行政監(jiān)督管理機制，強化監(jiān)管職能，嚴格約束房屋征收補償評估中估價師的執(zhí)業(yè)行為。在當前房地產(chǎn)估價行業(yè)管理框架難以發(fā)生大的改變的情形下，可考慮引入價格認定機構(gòu)建立房屋征收補償評估報告的復審機制，以此規(guī)范估價師的執(zhí)業(yè)行為，提升估價結(jié)果的科學性。一方面，價格認定機構(gòu)作為隸屬于發(fā)展與改革委員會的公職專業(yè)估價部門，其與房屋征收的利益相關方之間存在一定的獨立性，可提升估價結(jié)果的公信力。另一方面，價格認定機構(gòu)職責就是研究價格形成規(guī)律，有能力和技術在房屋征收補償價格評估報告復審中做出科學的判斷。在長期，可探索建立專業(yè)的、獨立的、相對垂直的行政監(jiān)督管理體制，負責估價行業(yè)的日常管理及監(jiān)督工作;與此同時，強化行業(yè)協(xié)會的標準制定職能，弱化其管理職能，以此避免行業(yè)自律的缺陷。

4.2 健全和完善征收估價機構(gòu)和人員遴選機制，選擇最具適配性的估價人員開展評估工作

根據(jù)我國《房地產(chǎn)估價機構(gòu)管理辦法》（2015年修訂本），除暫定期內(nèi)的三級資質(zhì)機構(gòu)外，其余估價機構(gòu)均可參與房屋征收評估工作?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》則規(guī)定了參與機構(gòu)的遴選程序，評估機構(gòu)由被征收人協(xié)商選定，協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機選定等方式確定。在具體操作中，一般是從房地產(chǎn)評估機構(gòu)庫里通過抽簽的方式隨機選定。上述遴選機制盡管對評估機構(gòu)的資質(zhì)進行了約束，但無法約束估價機構(gòu)及具體參與征收評估的估價人員的履職能力，致使參與征收評估的估價人員的水平參差不齊，部分估價結(jié)果脫離實際，嚴重侵害了整體估價結(jié)果的公信力，引發(fā)矛盾糾紛。更有甚者，一些被征收人會委托其他地區(qū)不熟悉本地房地產(chǎn)市場評估狀況的評估機構(gòu)評估其被征收房屋的價值，其委派的房地產(chǎn)估價師則通常疏于實地查勘，僅依賴被征收人的描述開展評估工作，嚴重影響評估結(jié)果的客觀性、準確性和公平性，也由此加劇了矛盾糾紛，擾亂房地產(chǎn)市場的正常秩序。

借鑒國外經(jīng)驗，我國應健全和完善房屋征收中估價機構(gòu)和人員的遴選機制，不僅考慮其資質(zhì)，還要考慮其履職能力，不僅遴選估價機構(gòu)，還要遴選估價人員，以選擇適配性最高的估價人員開展評估工作。

具體而言，在現(xiàn)階段評估機構(gòu)選擇機制的基礎上，除資質(zhì)要求外，還要細化對估價機構(gòu)和估價人員履職能力的要求和標準，履職能力不符合要求的估價機構(gòu)不能入庫。比如，可以限定參與征收評估的房地產(chǎn)估價機構(gòu)的從業(yè)范圍，明確不熟悉當?shù)胤康禺a(chǎn)市場業(yè)務的估價機構(gòu)不得參與當?shù)胤课菡魇赵u估。其次，要加強對參與房屋征收的注冊房地產(chǎn)估價師的管理工作，可建立房屋征收估價人員信息庫，根據(jù)房地產(chǎn)估價師的執(zhí)業(yè)能力、評估實踐經(jīng)驗、評估報告含量、擅長領域等情況確定相應的執(zhí)業(yè)等級標準，實現(xiàn)升降結(jié)合的動態(tài)分級管理。

4.3 引入價格調(diào)解機構(gòu)參與補償定價，在公平補償?shù)幕A上規(guī)范自由裁量權的使用

《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定被征收房屋的補償價值不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格，被征收房屋的價值由具有相應資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估。此舉實質(zhì)上給予了房屋征收主體一定的自由裁量權，也給予了征收雙方一定的協(xié)商空間。然而，在實際操作中，征收主體一方面由于缺乏專業(yè)的估價知識，無法對被征收房屋的價值做出準確判斷，一方面出于所謂的公平公正考慮，通常以評估機構(gòu)的評估價值作為最終補償標準。在此剛性模式下，征收雙方出于各自利益的考量會想方設法干預估價師的評估工作，嚴重干擾了評估工作的獨立性與公正性，致使估價人員將征收雙方的協(xié)商過程內(nèi)化于估價過程，在評估過程中對當事人的利益進行辯護，將評估價格變?yōu)檠a償價格，違背估價的公平原則，并使評估結(jié)果偏離公開市場價值，造成更大的信任危機。此外，過于剛性的補償標準也縮減了征收雙方的緩沖空間，推高了行政訴訟幾率，產(chǎn)生了巨大的社會成本。

在房屋征收補償定價中，要嚴格區(qū)分被征收房屋的公開市場價值及征收的公平補償價值，不能將兩個概念等同或混淆;要明確評估機構(gòu)的目的在于評估被征收房屋的市場價值，而非確定補償價值，從而確保評估工作的獨立性，提升評估結(jié)果的公信力。此外，可以設立囊括價格認定、司法機關在內(nèi)價格協(xié)調(diào)機構(gòu)，用以協(xié)調(diào)征收主體與被征收人對于公平補償價值的爭端，確保補償價值的公平性與合理性，提升公信力。引入包含各方力量的價格協(xié)調(diào)機構(gòu)參與補償價值的協(xié)商過程，一方面可以彌補征收主體專業(yè)知識的不足，避免自由裁量權的過度使用，提升補償價值的公信力;另一方面在協(xié)商過程中也使被征收人利益訴求得以合理的表達，減少矛盾糾紛的發(fā)生比率，避免矛盾糾紛的激化，提升房屋征收工作的效率。

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