數(shù)字技術(shù)賦能宅基地使用權(quán)放活運行機制研究

肖建英 王亞慧 霍玉杰

摘要：我國宅基地“三權(quán)分置”改革已取得一定成果，但仍面臨諸多困難。為進一步推進宅基地使用權(quán)放活工作，徐州市政府依托“三鄉(xiāng)工程”，以“人才下鄉(xiāng)、能人返鄉(xiāng)、資本興鄉(xiāng)”為引擎，利用數(shù)字技術(shù)率先建立宅基地信息管理系統(tǒng)，通過數(shù)據(jù)平臺助力宅基地改革，最大限度激活農(nóng)村閑置資源。分析此平臺涉及的要素及其功能;理清該系統(tǒng)運行的邏輯;發(fā)現(xiàn)運行過程中存在的障礙因素并提出具體對策措施，為閑置宅基地資源有效利用提供可借鑒的路徑。

關(guān)鍵詞：數(shù)字技術(shù);宅基地使用權(quán)放活;運行機制

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）11-0053-60 收稿日期：2021-11-18

作者簡介：肖建英、王亞慧、霍玉杰，中國礦業(yè)大學中國資源城市轉(zhuǎn)型發(fā)展與鄉(xiāng)村振興研究中心、中國礦業(yè)大學公共管理學院（應急管理學院）。

基金項目：江蘇省社科基金項目（18GLC016）。

1 引言

土地制度改革是當前農(nóng)村工作的重點，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要推動力，宅基地作為農(nóng)村土地資源的重要組成部分，分布零散、閑置等情況不利于農(nóng)村全面發(fā)展，亟需探索創(chuàng)新形式加快宅基地使用權(quán)放活。2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，探索宅基地三權(quán)分置政策，在保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)基礎(chǔ)上適當放活使用權(quán)。2021年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》提出，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置機制，研究制定依法有償自愿流轉(zhuǎn)的辦法，盤活農(nóng)村閑置資源，自此宅基地使用權(quán)放活成為各地探索的重點。2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，指出憑借數(shù)字技術(shù)的普惠效應，打造智慧化的數(shù)字鄉(xiāng)村，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，既是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略方向，也是建設(shè)數(shù)字中國的重要內(nèi)容。利用云計算、大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)整合資源優(yōu)勢搭建數(shù)據(jù)平臺，將分散宅基地資源整合，放活宅基地使用權(quán)成為學界和政府部門共同探索的方向。

2 文獻綜述

數(shù)字技術(shù)憑借自身優(yōu)勢與傳統(tǒng)領(lǐng)域結(jié)合迸發(fā)出新活力。近年來，以數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)、數(shù)字基層治理、數(shù)字化國土規(guī)劃為主題的研究成果日益增多。梳理數(shù)字技術(shù)在不同領(lǐng)域的應用現(xiàn)狀及成效，將為數(shù)字技術(shù)賦能宅基地使用權(quán)放活提供有益經(jīng)驗。

2.1 數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)

在全球信息化浪潮中，數(shù)字技術(shù)逐漸向鄉(xiāng)村滲透，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)成為推進數(shù)字中國進程的重要一環(huán)。目前對于數(shù)字鄉(xiāng)村的內(nèi)涵并沒有統(tǒng)一的界定，較多學者將數(shù)字鄉(xiāng)村定義為依靠數(shù)字技術(shù)，以互聯(lián)網(wǎng)平臺為載體，以大數(shù)據(jù)驅(qū)動鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等各方面綜合提升的鄉(xiāng)村發(fā)展模式。也有學者認為數(shù)字鄉(xiāng)村是依托數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)為重要載體，以現(xiàn)代信息技術(shù)為推動力，重構(gòu)鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的一種手段、過程和狀態(tài)。學術(shù)界比較認同的概念是《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》將其界定為伴隨網(wǎng)絡(luò)化、信息化和數(shù)字化在農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中的應用，以及農(nóng)民現(xiàn)代信息技能的提高而內(nèi)生的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展和轉(zhuǎn)型進程。當前數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)處在起步階段，正沿著頂層設(shè)計，試點探索，總結(jié)經(jīng)驗到全面推廣的基本路徑實施。國內(nèi)學者在鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字技術(shù)助力農(nóng)村電商等方面進行了多方探索，為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)提供具體思路。從實踐結(jié)果上看，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)對于彌合城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重大現(xiàn)實意義。

2.2 數(shù)字基層治理

數(shù)字基層治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ)，傳統(tǒng)基層治理面臨著民眾反饋渠道不暢通、權(quán)責意識薄弱、服務(wù)供給與需求不對稱、基層事務(wù)碎片化等難題，將數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理過程中將會促進治理轉(zhuǎn)型，破解治理難題，全面提升基層治理成效。如借助大數(shù)據(jù)、人工智能、5G、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)形成開放共享的治理網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)+平臺”的多元協(xié)同治理機制，將政府公共服務(wù)供給與民眾的需求對接，憑借其能簡化基層事務(wù)復雜性的優(yōu)勢，政務(wù)中心由“窗口”轉(zhuǎn)向“端口”，真正實現(xiàn)“一網(wǎng)辦好”。數(shù)字技術(shù)賦能基層治理，使基層治理由電子政務(wù)時代的“政府變革”轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字治理時代的“社會變革”，從基層管理手段更新過渡到基層治理制度的變遷，推動國家治理體系和治理能力的提升。

2.3 數(shù)字國土規(guī)劃

城市化加速進程中，城市建設(shè)用地供給不足與農(nóng)村土地資源荒廢的矛盾日益凸顯。在智慧社會建設(shè)背景下，智慧國土空間規(guī)劃和治理是當前國土工作的重點，對國土空間進行科學規(guī)劃，利用不同形式的信息技術(shù)對土地資源進行合理規(guī)劃成為時代發(fā)展要求。互聯(lián)網(wǎng)及大數(shù)據(jù)技術(shù)在不動產(chǎn)權(quán)調(diào)查方面的應用，可以解決調(diào)查成本高，效率低的問題。高分遙感技術(shù)在精確土地利用變化與地表覆蓋信息方面具有探測全面、定量化、實時更新的優(yōu)勢，大數(shù)據(jù)能更好地收集和整理土地資源，為土地高效利用提供技術(shù)支撐，以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化為基礎(chǔ)對土地資源進行智慧管理，能極大優(yōu)化公共空間及國土資源配置。

2.4 數(shù)字技術(shù)與宅基地制度改革的契機

宅基地制度是農(nóng)村土地制度改革的重要部分，宅基地使用權(quán)放活提出以來，各試點地區(qū)積極探索，涌現(xiàn)出不同的模式，如宅基地使用權(quán)抵押貸款，農(nóng)房翻新出租給文創(chuàng)企業(yè)，宅基地換取城鎮(zhèn)住宅。試點雖取得一定成效，但在實際推進中也存在諸多困境。如宅基地閑置過多、隱性流轉(zhuǎn)問題嚴重、社會保障體系不完善和農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿低等問題普遍存在，宅基地改革仍需要引入新的要素。數(shù)字技術(shù)具有跨時間、地點整合資源的優(yōu)勢，建立數(shù)據(jù)平臺對宅基地審批、流轉(zhuǎn)進行統(tǒng)一信息化管理，能夠很好解決宅基地改革過程中使用權(quán)流轉(zhuǎn)不暢、隱性流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范問題。目前學者研究重點主要放在如何探索更多方式激活閑置宅基地資源，怎樣規(guī)范、高效地對宅基地進行信息化管理研究不足，尤其是數(shù)字技術(shù)在宅基地領(lǐng)域應用的研究還不充分。

鑒于學者對大數(shù)據(jù)支撐宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)研究較少，不能滿足新時期推進宅基地管理信息化，加快閑置宅基地合理、合法、長期有序流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)村“沉睡”資產(chǎn)的要求。因此，本文將結(jié)合徐州市宅基地信息化管理實踐，探索數(shù)字技術(shù)在宅基地使用權(quán)放活中的重要作用，從實踐中歸納、總結(jié)可復制的管理經(jīng)驗，為強化各地宅基地管理能力提供可借鑒樣本。

3 數(shù)字技術(shù)賦能宅基地使用權(quán)放活的要素分析

為進一步落實國家政策，規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，各地紛紛出臺新的辦法。建立宅基地管理體制，明確宅基地審批流程，加強組織領(lǐng)導、健全工作隊伍、全面摸底排查。徐州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局加強對宅基地的審核和管理，強化規(guī)劃引領(lǐng)，嚴格履行審批手續(xù)，其中重要一環(huán)就是建立宅基地管理信息系統(tǒng)，根據(jù)該信息系統(tǒng)建設(shè)的規(guī)劃，在前期平臺搭建，中期數(shù)據(jù)維護及后期數(shù)據(jù)安全管理環(huán)節(jié)均需要各要素的平衡與協(xié)作，全面籌劃數(shù)字技術(shù)賦能宅基地使用權(quán)放活過程中需要涉及的要素，將為后期數(shù)據(jù)平臺正式運作奠定基礎(chǔ)。

3.1 多功能、系統(tǒng)化的數(shù)據(jù)平臺

數(shù)據(jù)平臺是數(shù)字技術(shù)賦能宅基地使用權(quán)放活系統(tǒng)的核心要素。徐州市根據(jù)《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2019-2025年）》加強宅基地信息化建設(shè)，統(tǒng)籌推進宅基地信息系統(tǒng)工作的要求，計劃運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建一個可將閑置宅基地規(guī)范管理的網(wǎng)絡(luò)平臺，以達到宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序統(tǒng)一化、標準化，降低宅基地流轉(zhuǎn)交易成本的目的。該平臺擬建設(shè)多個信息版塊，包括宅基地建房申請審批、宅基地建房補辦申請審批、農(nóng)房租賃申請審批、農(nóng)房所有權(quán)抵押登記、宅基地轉(zhuǎn)讓、宅基地退出、宅基地資格權(quán)管理、宅基地糾紛仲裁及綜合執(zhí)法。通過下載手機APP，預期可實現(xiàn)農(nóng)戶線上申請宅基地、查看審批結(jié)果，政府部門線上審批、查處的便捷式操作，最終實現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理的標準化、流程化、統(tǒng)一化、動態(tài)化、協(xié)同化和精細化管理。

3.2 多元化、協(xié)同化的政府參與主體

多主體參與是數(shù)字技術(shù)賦能宅基地使用權(quán)放活系統(tǒng)的有力保障。從數(shù)據(jù)平臺搭建到數(shù)字技術(shù)助力宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)完成，期間需要多個部門的協(xié)同支持。

徐州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在數(shù)據(jù)平臺運行過程中主要負責宅基地日常管理和審批，指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的宅基地審核工作。自然資源和規(guī)劃局具有規(guī)范土地資源管理秩序，優(yōu)化資源配置等職責。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，能及時準確地提供宅基地資源利用情況數(shù)據(jù)，審核宅基地標準和用途管制等。住建部門主要負責保障宅基地新建房屋質(zhì)量、外形、外貌符合村莊規(guī)劃。宅基地審批過程涉及林業(yè)、公安、水電等多部門，需要及時征求意見并綜合考慮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責向農(nóng)戶傳達有關(guān)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方針政策，并協(xié)助上級部門推動方案實施。財政局為數(shù)據(jù)平臺的構(gòu)建提供財政資金支持，并制定各項工作的預算，負責調(diào)控資金的使用和監(jiān)督管理。此外紀檢委在這一過程中能夠保障具體工作的合法性、合規(guī)性及有效性。

3.3 集中化、規(guī)?；恼毓┙o主體

宅基地供給主體是數(shù)字技術(shù)賦能宅基地使用權(quán)系統(tǒng)的輸入者。宅基地供給主體指的是擁有宅基地占有權(quán)和使用權(quán)，因外出務(wù)工或占用宅基地數(shù)量多導致土地荒廢想要轉(zhuǎn)讓、出租或流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶。宅基地供給主體是數(shù)據(jù)平臺的未來用戶，也是宅基地使用權(quán)放活的直接受益者。宅基地信息化管理系統(tǒng)擬定通過標準化、統(tǒng)一化的管理程序，提供集中化、規(guī)模化的宅基地資源，這就使得宅基地供需主體省去尋找、單獨談判的成本，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時能極大地降低雙方的成本。

3.4 精英化、本土化的宅基地需求主體

宅基地需求主體是數(shù)字技術(shù)賦能宅基地使用權(quán)系統(tǒng)的輸出者，該主體包括希望流轉(zhuǎn)農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)的本村或外來大戶、能人、企業(yè)等。數(shù)據(jù)平臺推動宅基地使用權(quán)放活需要有技術(shù)、善經(jīng)營、懂管理、識政策的宅基地需求主體參與并充當資源再利用的角色。

宅基地需求主體數(shù)量多、類型復雜，根據(jù)流轉(zhuǎn)后對宅基地利用方式的不同將其劃分為經(jīng)營性和生產(chǎn)性需求主體。經(jīng)營性需求主體指的是將流轉(zhuǎn)后的宅基地用作經(jīng)營性用地，結(jié)合當?shù)刭Y源稟賦對宅基地及其房屋進行開發(fā)利用的一類人。如在旅游資源較為豐富的地區(qū)，部分返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員投資建設(shè)休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村觀光、養(yǎng)老養(yǎng)生、農(nóng)家樂、民宿等新興產(chǎn)業(yè)為村集體增收。生產(chǎn)性需求主體是指宅基地流轉(zhuǎn)后，在允許改變宅基地用途前提下，將原先未建房的宅基地用于發(fā)展特色農(nóng)業(yè)的這類主體。對于自然資源相對貧乏的地區(qū)，宅基地需求主體在荒廢宅基地上種植特色農(nóng)產(chǎn)品，延長產(chǎn)業(yè)鏈，形成品牌效應，充分發(fā)揮宅基地資源潛在收益價值。

4 數(shù)字技術(shù)賦能宅基地使用權(quán)放活系統(tǒng)功能

明確數(shù)據(jù)平臺對宅基地使用權(quán)放活所發(fā)揮的功能有助于更好地理解和優(yōu)化信息系統(tǒng)的運行。

4.1 資源聚合功能

利用數(shù)字技術(shù)搭建宅基地數(shù)據(jù)庫，整合分散資源。我國閑置宅基地數(shù)量多，且基本情況存在較大差異，需求者在短時間內(nèi)很難找到符合自身要求的宅基地資源，借助信息技術(shù)對宅基地基本情況進行調(diào)查，結(jié)合國土三調(diào)數(shù)據(jù)創(chuàng)建宅基地數(shù)據(jù)庫，從閑置宅基地所處位置、面積大小、土壤概況、利用狀況、權(quán)屬等方面不斷完善數(shù)據(jù)庫，將以往分散的宅基地資源整合，通過數(shù)據(jù)平臺就能實現(xiàn)信息實時共享，為進一步盤活利用宅基地資源提供基礎(chǔ)。

4.2 協(xié)調(diào)支撐功能

數(shù)據(jù)平臺將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)多元主體集中，實現(xiàn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一條鏈。一方面，將為宅基地規(guī)范管理提供強大的信息基礎(chǔ)，使宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有一個標準、統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺，支撐宅基地管理系統(tǒng)的有效運作。另一方面，可涵蓋從宅基地申請、資格核查、用地審批到確權(quán)、登記和頒證等多流程，各流程都由不同的主體參與，未來借助數(shù)據(jù)平臺農(nóng)民不再需要到窗口辦理，宅基地申請和審批結(jié)果可隨時在線查看，通過網(wǎng)絡(luò)平臺一個端口實現(xiàn)業(yè)務(wù)通辦，其便捷、高效操作離不開平臺背后多部門、多主體、多流程溝通協(xié)調(diào)。

4.3 暢通流轉(zhuǎn)功能

宅基地供給主體借助數(shù)據(jù)平臺將閑置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給宅基地需求主體。數(shù)據(jù)平臺可破解以往由于時間、空間限制，宅基地資源難以有效流轉(zhuǎn)的難題，將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)申請、資格審批、流轉(zhuǎn)結(jié)果等全流程數(shù)字化，通過該系統(tǒng)即可查看宅基地地理位置、自然稟賦、利用現(xiàn)狀等基本信息，需求主體篩選符合要求的宅基地，雙方可通過平臺進行溝通，后期甚至直接在平臺上完成宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的交易。原本閑置的宅基地流轉(zhuǎn)出去，既可促進閑置資源再利用，同時也激活宅基地財產(chǎn)收益權(quán)。

4.4 創(chuàng)新利用功能

宅基地需求主體通過改變宅基地用途將零散分布的宅基地重新整合利用。

徐州市政府打造三鄉(xiāng)工程項目，允許市民下鄉(xiāng)以租賃和合作方式創(chuàng)新利用閑置宅基地及農(nóng)房，銅山區(qū)實施鄉(xiāng)村休閑旅游“1111”工程，利用閑置宅基地探索“資源+資本”合作模式，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新型業(yè)態(tài);經(jīng)開區(qū)打造千畝高品質(zhì)葡萄園;鄭集鎮(zhèn)建設(shè)食用菌、綠色蔬菜種植基地，使昔日落后的農(nóng)村展現(xiàn)出新面貌。該數(shù)字平臺建成后，有意下鄉(xiāng)的市民或投資企業(yè)通過平臺就能一站式辦理宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、審批、確權(quán)等流程，為宅基地創(chuàng)新利用提供便捷化操作。

5 數(shù)字技術(shù)賦能宅基地使用權(quán)放活系統(tǒng)運行邏輯

5.1 數(shù)據(jù)平臺搭建：建立市縣兩級自用閑置宅基地及農(nóng)房信息管理系統(tǒng)

依據(jù)宅基地管理現(xiàn)實要求，徐州市開始探索搭建宅基地信息化管理平臺，建設(shè)宅基地數(shù)據(jù)庫，主要用于宅基地的日常管理和審批環(huán)節(jié)，助力宅基地信息化管理工作穩(wěn)步推進。市內(nèi)部分試點縣已建立宅基地信息系統(tǒng)，縣政府各部門擁有該系統(tǒng)的不同賬號，登錄平臺即可進行宅基地日常管理，將信息平臺的部分功能權(quán)限開放給公眾，全面盤查縣域范圍內(nèi)宅基地利用現(xiàn)狀。從目前徐州市縣數(shù)據(jù)平臺搭建及投入運行的結(jié)果來看，市政府無權(quán)查看縣級平臺的數(shù)據(jù)，市縣兩級的數(shù)據(jù)平臺并不連通。

5.2 數(shù)據(jù)信息采集：結(jié)合國土三調(diào)摸清宅基地基本情況

宅基地管理系統(tǒng)各項功能的運轉(zhuǎn)都是以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)收集是一項極為復雜、繁瑣的工作，人工調(diào)查需要花費大量的時間和精力，且效率低。利用無人機遙感影像、測繪技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)采集信息，結(jié)合自然資源和規(guī)劃局在內(nèi)多部門的數(shù)據(jù)資源，摸清宅基地規(guī)模、布局、權(quán)屬等基礎(chǔ)信息歸置在數(shù)據(jù)庫中，對閑置宅基地資源進行全面信息化管理。在采集宅基地信息時做到全覆蓋，借助數(shù)字技術(shù)形成宅基地信息一張圖，通過宅基地數(shù)據(jù)庫可便捷查詢宅基地利用狀況、宅基地屬性和空間數(shù)據(jù)，為后續(xù)宅基地審批、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)提供真實可靠的信息依據(jù)。

5.3 數(shù)據(jù)平臺運行：多部門聯(lián)動參與宅基地審批環(huán)節(jié)，實現(xiàn)宅基地規(guī)范管理

數(shù)據(jù)平臺在運行過程中有明確的審查流程、完善的審核批準機制和嚴格的用地建房全過程管理程序（見圖1）。用戶線上提出宅基地申請后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局首先核實農(nóng)戶是否具備宅基地申請資格;自然資源和規(guī)劃局根據(jù)本村內(nèi)用地指標進行劃分，同時負責審查是否符合宅基地用地標準、國土空間規(guī)劃和用途管制等要求;林業(yè)、水力、電力等部門按照實際情況給予審批意見;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)各部門聯(lián)審結(jié)果和意見審批農(nóng)戶的宅基地申請，申請農(nóng)戶可隨時線上查看審批結(jié)果;最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將審批結(jié)果及時上報給縣級政府備案，住建部門負責對房屋質(zhì)量進行檢驗，符合標準的由自然資源和規(guī)劃局發(fā)放宅基地確權(quán)證書及不動產(chǎn)證明。

5.4 信息系統(tǒng)維護：與專業(yè)技術(shù)公司簽訂合同購買服務(wù)，保障系統(tǒng)的平穩(wěn)運作

宅基地信息化管理系統(tǒng)作為全流程、全覆蓋的綜合服務(wù)平臺，涵蓋信息量大、運行系統(tǒng)復雜，數(shù)據(jù)平臺的日常維護是一項基礎(chǔ)而重要的工作，政府部門與專業(yè)技術(shù)公司簽訂合同，中標公司負責系統(tǒng)的開發(fā)、日常安全管理與維護，同時負責對政府內(nèi)部人員進行業(yè)務(wù)培訓，講解系統(tǒng)的各項功能，以便相關(guān)業(yè)務(wù)人員能夠盡快熟悉系統(tǒng)。此外，還要定期對系統(tǒng)進行更新完善，使平臺在宅基地管理中能更好地發(fā)揮效用。

6 數(shù)字技術(shù)賦能宅基地使用權(quán)放活系統(tǒng)障礙因素

目前徐州市宅基地管理信息系統(tǒng)已投入使用，但數(shù)據(jù)平臺實際發(fā)揮功能與預期還存在一定差距。

6.1 數(shù)據(jù)平臺尚需進一步完善

一方面，數(shù)據(jù)平臺良性運轉(zhuǎn)需要其他職能單位數(shù)據(jù)共享。由于宅基地情況復雜，各級政府建立的平臺功能側(cè)重不同，各級平臺的搭建也由不同技術(shù)公司負責，技術(shù)難題以及數(shù)據(jù)兼容性等因素相互摻雜，導致數(shù)據(jù)平臺之間的連通共享尚未實現(xiàn)。另一方面，數(shù)據(jù)平臺的功能并不完善。平臺實際運行過程中，更多地表現(xiàn)為便利政府管理部門和業(yè)務(wù)人員的管理工作及信息資料的留存，對公眾開放的功能端口尚待完善?？紤]到數(shù)據(jù)安全問題，一些資料無法對系統(tǒng)用戶開放。數(shù)據(jù)使用的諸多限制導致平臺的運行效果并不理想。

6.2 數(shù)據(jù)信息的獲取和使用存在限制

從宅基地審批中各相關(guān)部門的具體職責可以看出，數(shù)據(jù)信息的共享并不充分。第一，職能部門之間的數(shù)據(jù)訪問權(quán)受限，比如農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在審核宅基地申請之前要以村內(nèi)宅基地用地指標為參考依據(jù)，而查看村內(nèi)是否有多余指標的權(quán)限在自然資源和規(guī)劃局，部門之間的協(xié)調(diào)工作增加了宅基地審批的復雜性。第二，上下級管理部門之間的數(shù)據(jù)共享并未打通，不同層級各設(shè)管理平臺割裂了宅基地管理工作的系統(tǒng)性?？h級平臺擁有較完整的基層數(shù)據(jù)，市級平臺單獨收集需要耗費人力、物力、財力，以省級數(shù)據(jù)平臺為總樞紐的各層級互聯(lián)的信息系統(tǒng)尚未建立，后續(xù)省、市、縣三級數(shù)據(jù)平臺能否兼容也是重點考慮的問題。目前來看，大數(shù)據(jù)對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的支撐作用并未完全體現(xiàn)出來。

6.3 相關(guān)部門的職責權(quán)限劃分不清

宅基地信息化管理涉及相關(guān)部門職責權(quán)限、范圍劃分不清問題。各部門從理性人角度出發(fā)，為了避免承擔責任，權(quán)責劃分不清部分成為無人問津的敏感地帶。政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)合作是平臺能夠順暢運行的保障，也是宅基地管理工作能夠穩(wěn)步推行的前提，各部門職責分工不同，權(quán)責不明導致多部門聯(lián)動機制動力不足。長此以往，部門之間遇事互相推諉、辦事效率低下將會成為宅基地管理過程中普遍存在的問題。

6.4 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體范圍受限

在新一輪宅基地改革試點中，市場化成為宅基地制度改革的方向，為宅基地使用權(quán)放活暢通渠道。徐州市利用“三鄉(xiāng)工程”，吸引資本、人才下鄉(xiāng)，以期盤活閑置宅基地資源，該項工程取得了一定的效果，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)新利用土地開發(fā)新型產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)村經(jīng)濟增長、環(huán)境改善、生活水平提高貢獻力量，然而返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的能人及有實力的退休人員并沒有宅基地申請和流轉(zhuǎn)的資格，這一矛盾成為阻礙農(nóng)村發(fā)展的極大障礙，目前還難以達到借助數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)宅基地大范圍自由流轉(zhuǎn)及重新利用。

7 數(shù)字技術(shù)賦能宅基地使用權(quán)放活系統(tǒng)優(yōu)化對策

7.1 省級政府統(tǒng)一規(guī)劃建立聯(lián)通數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享

市級宅基地信息化管理平臺高效運行需要不同層級管理平臺相融合和各層級、部門之間數(shù)據(jù)共建共享。這就需要由省級政府牽頭統(tǒng)一規(guī)劃，在各級平臺開設(shè)端口鏈接省級管理平臺，各縣市與省級平臺數(shù)據(jù)共享的同時又能保持自己的相對獨立，對于一些重要的國土資源數(shù)據(jù)，根據(jù)其保密級別設(shè)置不同的訪問權(quán)限。對于保密級較低的數(shù)據(jù)適當放寬訪問范圍，保密級較高的數(shù)據(jù)單獨開放給各部門最高負責人，對與宅基地管理關(guān)聯(lián)程度較低的重要信息不予開放。這樣既能保證宅基地數(shù)據(jù)的共享，又能維護數(shù)據(jù)安全。

7.2 明確劃分各部門的職責權(quán)限，加強部門間溝通協(xié)調(diào)

宅基地改革是一個多元利益主體互動的過程，要想從根本上解決政府部門之間的利益沖突，關(guān)鍵在于平衡多元主體的利益訴求，明確規(guī)定各主體之間的權(quán)責范圍，尤其在需要各個部門協(xié)同完成的環(huán)節(jié)更要嚴格劃分，防止互相扯皮，推卸責任。加強部門之間的協(xié)調(diào)溝通，將各部門的管理形成一個鏈條，申請、審批、流轉(zhuǎn)、確權(quán)、發(fā)證等程序環(huán)環(huán)相扣，由不同的部門負責，一旦出現(xiàn)違規(guī)操作，經(jīng)辦部門承擔相應的責任，并進行問責。

7.3 加快宅基地改革，逐步擴大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體的范圍

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)正處于探索時期，還未取得較為成熟的經(jīng)驗，加快宅基地改革，積極探索有效、能復制、可推廣的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)途徑，逐步擴大宅基地流轉(zhuǎn)主體的范圍。對于新申請宅基地可以限制其范圍，規(guī)定村集體經(jīng)濟組織成員有資格申請，在政策允許的范圍內(nèi)，村內(nèi)閑置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體的范圍可適當擴大，對下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員所擁有的資金、技術(shù)條件進行評估，在取得村民同意的前提下，將一部分宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，解決宅基地閑置與部分資本、人才對宅基地的需求問題，有助于持續(xù)推動三鄉(xiāng)工程，為鄉(xiāng)村振興提供制度保障。

7.4 嚴格遵循先試點再推廣的改革路徑

宅基地涉及農(nóng)民切身利益，宅基地使用權(quán)放活需穩(wěn)慎推行，遵循先試點后推廣的改革路徑。首先要選取具有代表性的地區(qū)進行宅基地信息化管理平臺運用試點，在實踐中發(fā)現(xiàn)問題并進行梳理總結(jié)，其次將問題反饋給上級部門，結(jié)合數(shù)據(jù)平臺使用實際情況對試點方案進行修改，逐步完善;最后將具有可行性和可復制性的宅基地信息化管理經(jīng)驗進行大范圍的推廣。各地宅基地情況各不相同，應因地制宜，切忌一刀切。

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