環(huán)保“十四五”的新挑戰(zhàn)與新機(jī)遇

文 馬軍

展望“十四五”，空氣、水、土壤、海洋污染問題仍待進(jìn)一步解決，氣候變化、生物多樣性、有害化學(xué)物質(zhì)、資源能源等挑戰(zhàn)日趨凸顯，面對如此之多的重要議題，有必要梳理此前治理措施所取得的成效，彌補(bǔ)不足之處，推廣良好實(shí)踐，動員更加廣泛的社會參與，因應(yīng)新的變化，形成創(chuàng)新解決方案，力爭“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)在更高起點(diǎn)上取得更大進(jìn)展。

作為一家環(huán)保組織，公眾環(huán)境研究中心一直致力于保護(hù)碧水藍(lán)天，推動綠色發(fā)展。成立15年來，通過蔚藍(lán)地圖數(shù)據(jù)庫建設(shè)、綠色供應(yīng)鏈和綠色金融應(yīng)用，我們與政府、企業(yè)和環(huán)保組織合作伙伴共同參與，見證了環(huán)境信息公開的歷史性進(jìn)步，以及污染治理取得的顯著成效。

展望“十四五”，我國長期以來積累的空氣、水、土壤、海洋污染問題仍待進(jìn)一步解決，生物多樣性、有害化學(xué)物質(zhì)、資源能源等挑戰(zhàn)日趨凸顯；從全球來看，氣候變化、生物多樣性損失和海洋塑料等議題十分突出，以氣候變化為例，即使全部實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的承諾，也遠(yuǎn)不足以將全球升溫控制在2℃，更不要說1.5℃。

面對如此之多的重要議題，我們有必要梳理此前治理措施所取得的成效，彌補(bǔ)不足之處，推廣良好實(shí)踐，動員更加廣泛的社會參與，因應(yīng)新的變化，形成創(chuàng)新解決方案，力爭“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)在更高起點(diǎn)上取得更大進(jìn)展。

環(huán)境治理的進(jìn)展與挑戰(zhàn)

在國內(nèi)環(huán)境議題中，大氣污染曾經(jīng)最為突出，其治理也著力最大，取得的成效也最為引人注目。特別是對于細(xì)顆粒物（PM2.5）為主要污染物的重污染天氣治理，在蔚藍(lán)地圖依據(jù)官方逐小時監(jiān)測數(shù)據(jù)制作的月均值變化地圖可以看到， 2015年，全國169個重點(diǎn)城市的PM2.5的年平均濃度達(dá)到59微克/米3，而經(jīng)過五年治理，這一濃度下降到了38微克/米3；而北京的PM2.5濃度更是從2015年的81微克/米3大幅下降到2020年的38微克/米3。

雖然大氣污染防治行動計(jì)劃和之后的藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)取得了顯著進(jìn)展，但大氣污染治理仍沒有到位。每年的秋冬季，重點(diǎn)城市的PM2.5濃度仍然很高；2020年12月，北京PM2.5濃度較低，但當(dāng)月京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原總體污染較重，汾渭平原污染較重，在不利氣象條件和本地排放的作用下，山東半島、江淮地區(qū)乃至長江流域都出現(xiàn)污染，向南一直延伸到湖南南部。

“十四五”期間，以PM2.5為重點(diǎn)的大氣污染治理有必要繼續(xù)發(fā)力，目標(biāo)首先是徹底消除秋冬季存在的大范圍、持續(xù)性重污染天氣現(xiàn)象。同時，臭氧的問題正變得更加突出，尤其是在晴熱的夏季，形成所謂“藍(lán)天下的污染”。如何將臭氧納入與PM2.5的協(xié)同治理，事關(guān)治理效率，也關(guān)乎公眾健康福祉。

在治理大氣污染之外，污染攻堅(jiān)戰(zhàn)的另一個重點(diǎn)是治水。通過蔚藍(lán)地圖對水質(zhì)數(shù)據(jù)的收集和分析，我們看到水污染防治行動計(jì)劃中的3個重點(diǎn)方向：黑臭水體整治、飲用水水源地保護(hù)和消除劣V類水體方面均取得進(jìn)展。但總體來看，地表水中河流水質(zhì)改善幅度高于湖泊與近海，地下水則仍在惡化，根據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，地下水水質(zhì)監(jiān)測站點(diǎn)“差”與“極差”的比例高達(dá)八成以上。

與地下水相聯(lián)系的是土壤的污染問題。此前公布的數(shù)據(jù)表明，全國近20%的耕地受到污染，但迄今未公布土壤普查的結(jié)果，土壤風(fēng)險(xiǎn)的具體位置和污染狀況缺乏公眾認(rèn)知，治理也主要局限在少量以城市建設(shè)用地與房地產(chǎn)開發(fā)為目標(biāo)的污染地塊修復(fù)上。

擴(kuò)展多元參與，發(fā)揮市場作用

回顧“十三五”和三大污染防治行動計(jì)劃及污染攻堅(jiān)戰(zhàn)的歷程，我們看到在這其中行政、立法和司法手段都有應(yīng)用，政府、企業(yè)和社會公眾都發(fā)揮了自己的作用。但其中政府以行政命令方式的介入尤為突出，集中表現(xiàn)在自2016年開啟的中央環(huán)保督察。督察不但督企，而且督政，查處了大批污染企業(yè)的同時，也查處了不作為的地方官員，在很大程度上重塑了長期以來“GDP至上”的政績觀。

進(jìn)入“十四五”，一方面我們必須繼續(xù)實(shí)施已經(jīng)為實(shí)踐證明的行之有效的方略，同時必須清醒地意識到情勢發(fā)生的變化：自2018年以來，受經(jīng)濟(jì)下行和“貿(mào)易戰(zhàn)”的影響，特別是新冠疫情帶來的巨大沖擊，使得發(fā)展和保護(hù)的矛盾再次突出，一些地區(qū)的環(huán)境管理有所放松，一些地區(qū)又開始試圖通過傳統(tǒng)的粗放型模式拉動經(jīng)濟(jì)增長，環(huán)保負(fù)重前行，秋冬季壓力增加。

“十四五”期間，要堅(jiān)決反對“一刀切”，也必須防范“一放就亂”，重回“劣幣驅(qū)逐良幣”的老路。平衡環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要更多借助市場化解決方案，也需要動員社會各界更廣泛的參與。

污染源信息公開PITI 指數(shù)10 期報(bào)告封面（公眾環(huán)境研究中心）

令人振奮的是，2020年3月3日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，提出到2025年，形成“導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環(huán)境治理體系”。這一重要的指導(dǎo)意見，為在“十四五”構(gòu)建透明、參與、高效的環(huán)境治理體系，奠定了關(guān)鍵的政策基礎(chǔ)。

近兩年來，生態(tài)環(huán)境部門已開始更多強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)治污，一廠一策幫扶。而差別化管理、精準(zhǔn)治污及人工智能、金融科技等新技術(shù)手段，都有賴于環(huán)境大數(shù)據(jù)作為堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。展望“十四五”，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和公眾健康、實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型和低碳發(fā)展，都需要更加全面的污染源環(huán)境信息公開。而科技的日新月異，信息基礎(chǔ)設(shè)施的加速升級發(fā)展，都意味著中國環(huán)境信息公開具有強(qiáng)大的提升潛力。

作為長期關(guān)注和開展環(huán)境信息公開的機(jī)構(gòu)，我們在污染源信息公開PITI指數(shù)十年評價(jià)的收官報(bào)告中，提出了對未來推進(jìn)方向的如下建議。

一是從政府信息公開向企業(yè)信息披露擴(kuò)展。企業(yè)信息披露遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于政府監(jiān)管信息的公開。建議根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》和《排污許可管理辦法（試行）》的要求，落實(shí)重點(diǎn)排污單位強(qiáng)制性信息披露。

二是進(jìn)一步擴(kuò)展中國首創(chuàng)的在線監(jiān)測實(shí)時公開。推動中國污染源環(huán)境監(jiān)管工作實(shí)現(xiàn)了從手工到自動，從粗放到精準(zhǔn)，從分散封閉到集成聯(lián)動的模式轉(zhuǎn)變，對于公眾知情、參與環(huán)境保護(hù)意義重大。覆蓋度和運(yùn)行可靠性都有大幅提升。

三是建立中國的PRTR制度，促進(jìn)特征污染物管控。減少污染物排放是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的根本手段，而國際通行的污染物排放轉(zhuǎn)移登記PRTR制度，亟待在中國建立。作為后發(fā)力量，有機(jī)會統(tǒng)合一般性污染物、特征性污染物和能效及溫室氣體披露。

四是落實(shí)金融市場環(huán)境信息披露要求。2016年以來，中國人民銀行、證監(jiān)會、生態(tài)環(huán)境部等監(jiān)管部門通過一系列文件，要求通過“三步走”實(shí)現(xiàn)上市公司強(qiáng)制披露?！笆奈濉睉?yīng)確立統(tǒng)一披露標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)綠色金融市場披露。

五是從本地污染物公開向碳排放信息擴(kuò)展?！笆濉币蟮?020年前“建立企業(yè)溫室氣體排放信息披露制度”的目標(biāo)未能達(dá)成，但最新頒布的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，首次規(guī)定“重點(diǎn)排放單位編制的年度溫室氣體排放報(bào)告應(yīng)當(dāng)定期公開，接受社會監(jiān)督”，使得碳排放披露制度有了明確的法律依據(jù)。

中央全面深化改革委員會第十七次會議于2020年12月30日審議通過了《環(huán)境信息依法披露制度改革方案》，將環(huán)境信息依法披露明確為“重要的企業(yè)環(huán)境管理制度”，提高到“生態(tài)文明制度體系的基礎(chǔ)性內(nèi)容”。

會議要求，要針對存在的突出問題，聚焦對生態(tài)環(huán)境、公眾健康和公民利益有重大影響，市場和社會關(guān)注度高的企業(yè)環(huán)境行為，落實(shí)企業(yè)法定義務(wù)，健全披露規(guī)范要求，建立協(xié)同管理機(jī)制，健全監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)法治化建設(shè)。這為“十四五”形成企業(yè)自律、管理有效、監(jiān)督嚴(yán)格、支撐有力的環(huán)境信息強(qiáng)制性披露制度確定了方向。

治污減碳邁向雙輪驅(qū)動

“十三五”后期，污染攻堅(jiān)取得進(jìn)展的同時，高耗能、高排放行業(yè)發(fā)生反彈，2020年粗鋼產(chǎn)量首次突破10億噸。能耗增長導(dǎo)致碳排放升高，預(yù)計(jì)超過100億噸，占全球排放比重逾30%。

2020年9月，習(xí)近平主席代表中國在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上鄭重宣布，中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年“前”達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。這一表述，與此前在巴黎氣候變化大會上提出的2030年“左右”二氧化碳排放達(dá)到峰值對比，一字之差，意味著應(yīng)對氣候變化的力度大幅加強(qiáng)。

美麗中國人人共享，也需要人人共建

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰成為中國未來十年非常重要的環(huán)境目標(biāo)，也是2060年實(shí)現(xiàn)碳中和的關(guān)鍵一步。要實(shí)現(xiàn)整體達(dá)峰，需要每個地區(qū)的共同努力。新近出臺的“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議中明確提出“支持有條件的地方率先達(dá)到碳排放峰值”。中央經(jīng)濟(jì)工作會議上進(jìn)一步明確將此作為2021年的重點(diǎn)任務(wù)之一：“要抓緊制定2030年前碳排放達(dá)峰行動方案，支持有條件的地方率先達(dá)峰?！?/p>

為此，主管應(yīng)對氣候變化工作的生態(tài)環(huán)境部近期表示，“十四五”“十五五”期間，中國將開展二氧化碳排放達(dá)峰行動，明確地方、行業(yè)的達(dá)峰目標(biāo)和行動方案，鼓勵相關(guān)部門制定達(dá)峰專項(xiàng)行動方案。

生態(tài)環(huán)境部表示達(dá)峰行動有關(guān)工作將納入中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，并對各地方達(dá)峰行動的進(jìn)展情況開展考核評估，表明了政府運(yùn)用最有效的政策工具來推動氣候變化工作的決心，各地應(yīng)高度重視。

如果說“十三五”主要是以污染防治的協(xié)同效應(yīng)帶動氣候應(yīng)對，那么在碳中和承諾的大背景下，“十四五”環(huán)保工作有望進(jìn)入污染防治和碳減排雙輪驅(qū)動的新模式，應(yīng)對氣候變化的重要性將日益凸顯。

當(dāng)前，歐盟正在加大碳減排力度，美國預(yù)計(jì)也將重返《巴黎協(xié)定》，今后有可能出臺針對碳排放的邊界調(diào)節(jié)稅，從而影響世界貿(mào)易。為促進(jìn)企業(yè)做好準(zhǔn)備，適應(yīng)新的全球大趨勢，建議盡快建立強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的企業(yè)碳披露制度，以及鼓勵企業(yè)制定減排、達(dá)峰及碳中和目標(biāo)。

2020年，我們上線了蔚藍(lán)低碳地圖、企業(yè)碳排放核算平臺，近期又發(fā)布了城市達(dá)峰指數(shù)，旨在推動碳達(dá)峰/碳中和目標(biāo)向地區(qū)和行業(yè)分解細(xì)化，同時努力讓專業(yè)研究成果更快轉(zhuǎn)化為解決方案，通過智能化的數(shù)字生態(tài)鏈，對接到綠色供應(yīng)鏈、氣候投融資和社會監(jiān)督及綠色生活，服務(wù)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和社會經(jīng)濟(jì)綠色復(fù)蘇。

美麗中國人人共享，也需要人人共建，2020年以來，在阿拉善SEE基金會、阿里巴巴公益基金會和萬科公益基金會的支持下，我們陸續(xù)推出了垃圾分類地圖和全球品牌績效地圖。即將上線的蔚藍(lán)生態(tài)地圖，能夠通過“隨手拍”識別動植物物種，助力自然教育和公民科學(xué)研究。

展望“十四五”，我們期待與各界共同用好環(huán)境大數(shù)據(jù)，共建天藍(lán)、地綠、水清的美麗中國；促進(jìn)有條件地區(qū)盡早達(dá)峰，擴(kuò)展綠色“一帶一路”信息服務(wù)，共同守護(hù)好人類唯一的地球家園。