高校實施政府會計制度的難點及對策研究

凌娟亞

摘要：政府會計制度改革是一項巨大的工程，而高校自身業(yè)務(wù)的復(fù)雜性，經(jīng)費來源的多樣性、管理的資產(chǎn)多樣化等特點，使得高校在實施政府會計制度的過程中面臨著極大的挑戰(zhàn)。本文探討了高校在政府會計制度實施過程中遇到的難點，提出相關(guān)的意見及對策，以期為高校實務(wù)操作中遇到的具體問題提供解決思路，從而改進高校財務(wù)管理。

關(guān)鍵詞：高校 政府會計制度 難點 對策

一、政府會計制度改革的背景和動因

會計是政治經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，當(dāng)適應(yīng)的政治經(jīng)濟社會發(fā)生較大變化時，會計的制度和體系也需進行改革。政府會計體系涉及眾多單位，有政府、醫(yī)院、科研院所、高校等，我國現(xiàn)行行政事業(yè)單位會計制度包括《行政單位會計制度》《事業(yè)單位會計準則》《事業(yè)單位會計制度》和醫(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、高等學(xué)校、中小學(xué)校、科學(xué)事業(yè)單位、彩票機構(gòu)、地質(zhì)勘查事業(yè)單位、國有林場等行業(yè)事業(yè)單位會計制度。各領(lǐng)域的主管部門往往會根據(jù)本部門的實際情況，制定一些細化的制度，這些細化的制度核算口徑不一、內(nèi)容交叉，造成各個部門提供的會計信息存在不可比性，給財政部門匯總信息造成一定的困難，也不能為政府提供全面真實的會計信息。

“權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”是黨的十八屆三中全會提出的重大改革舉措，自此新的政府會計體系于2013年開始實施。權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，對政府各組成部門及政府整體的資產(chǎn)和負債情況進行核算并編制的政府年度財務(wù)報告。2014年12月，我國財政部正式發(fā)布了《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》。2015年10月起，財政部陸續(xù)發(fā)布了《政府會計準則——基本準則》《政府會計準則——存貨、投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施》五項基本準則和一個應(yīng)用指南，政府會計制度改革的框架基本形成。2017年10月，財政部印發(fā)了適用于各級各類行政事業(yè)單位的《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》，自 2019 年 1 月 1 日起實施。統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會計標準體系，不僅可以全面提高政府部門會計信息質(zhì)量，確保政府會計信息口徑一致，相互可比;又能提升行政事業(yè)單位財務(wù)和預(yù)算管理能力，促進全面績效管理的實施，因此具有劃時代的重要意義。

二、政府會計制度改革的主要內(nèi)容

政府會計制度和準則的出臺，要求單位會計核算具備“雙功能”“雙基礎(chǔ)”“雙報告”，實現(xiàn)財務(wù)會計與預(yù)算會計適度分離并相互銜接，即在一套賬里全面清晰地反映單位財務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息，通過平行記賬相互銜接，從而形成財務(wù)報告和決算報告。這種會計核算模式一方面兼顧現(xiàn)行部門編制決算報告和政府財務(wù)報告的要求，為不同的報告使用者提供會計信息;另一方面將現(xiàn)行各級政府、各部門、各單位會計制度進行統(tǒng)一，使得各行各業(yè)會計信息具有可比性，為政府提供全面真實的會計信息。

三、高校實施政府會計制度遇到的難點

高校實施政府會計制度是落實政府會計制度改革的必要之舉。高校在實施過程中可以優(yōu)化財務(wù)管理流程，提供更準確的會計信息，更科學(xué)地進行績效管理和內(nèi)控建設(shè)，也是推進高水平大學(xué)建設(shè)、提高財務(wù)治理體系和治理能力的有力手段。但是由于高校有其自身的特殊性，在實施的過程中還存在以下難點：

（一）高校信息化建設(shè)不夠全面

高校屬于高科技信息力量的集聚地，信息化建設(shè)發(fā)展相對較快。為適應(yīng)政府會計制度改革，經(jīng)調(diào)研浙江省高校目前使用的財務(wù)系統(tǒng)均已實現(xiàn)了平行記賬，會計人員只要做好財務(wù)會計的賬務(wù)，預(yù)算會計會自動生成，極大地提高了財務(wù)工作效率，體現(xiàn)了財務(wù)會計和預(yù)算會計的雙功能。但如果從大數(shù)據(jù)的角度看，高校目前還不能做到完全的信息互聯(lián)互通。而政府會計制度順利實施，財務(wù)會計實行徹底的權(quán)責(zé)發(fā)生制，成本核算、績效預(yù)算、管理會計的功能實現(xiàn)等需要學(xué)校財務(wù)、科研、人事、學(xué)生、資產(chǎn)、合同等部門的大力配合，目前大部分高校使用的財務(wù)管理、科研管理、人事管理、學(xué)生收費、薪酬發(fā)放、采購管理等系統(tǒng)，大多是互相獨立的，信息都靠線下傳輸，無法實現(xiàn)信息共享。

（二）會計核算難度大

政府會計制度下，高校事業(yè)支出被分為五大科目，分別是教育支出、科研支出、行政管理支出、后勤保障支出與離退休支出科目，而且每個科目下還區(qū)分有基本支出與項目支出。在實際開展會計核算工作時，高校財務(wù)會計有一項功能為“項目核算”，而這里的“項目”又有別于政府會計制度中的“項目”。所有高校內(nèi)部的各種經(jīng)費都會以一個“項目代碼”的形式存在，而且高校會計實務(wù)中項目數(shù)量和類別之多，業(yè)務(wù)復(fù)雜，前臺核算人員很難區(qū)分該列入基本支出還是項目支出。例如高校內(nèi)部各學(xué)院、部門日常辦公電腦購置的支出在政府會計體系中列入基本支出;而涉及一些專用儀器設(shè)備所需配置的電腦購置支出在政府會計體系中列入項目支出。

同時，由于高校自身業(yè)務(wù)的特殊性，各科目支出很難做到準確劃分;財務(wù)人員大多沒有系統(tǒng)性地學(xué)習(xí)過政府會計相關(guān)知識，對新制度中的規(guī)定也無法馬上透徹地理解，在解決實際問題時難免力不從心。再加上此次新制度的執(zhí)行關(guān)鍵期在高校財務(wù)報賬的高峰期——年底，會計人員要在原本就繁重的工作之余再來承擔(dān)新舊制度銜接的各項工作，時間和精力不夠，導(dǎo)致會計核算難度大。

（三）預(yù)算會計不準確

單位會計核算應(yīng)當(dāng)具備財務(wù)會計和預(yù)算會計雙重功能，兩者適度分離又相互銜接，并提出了“雙功能”“雙基礎(chǔ)”“雙報告”的制度模式，在同一賬套中通過平行記賬的方式實現(xiàn)。這就要求高校財務(wù)工作者既要懂得預(yù)算會計知識，又要懂得財務(wù)會計知識，要及時轉(zhuǎn)換思維觀念，在雙基礎(chǔ)間切換自如，這對長期從事高校財務(wù)的會計人員提出了極大的挑戰(zhàn)。他們的專業(yè)水平直接關(guān)系到新制度下會計賬務(wù)的準確性。以某高校為例，基于目前的財務(wù)系統(tǒng)，財務(wù)會計觸發(fā)預(yù)算會計生成的按鈕被稱之為“收支類型代碼”，即每一個財務(wù)會計科目都通過收支類型代碼和預(yù)算會計科目產(chǎn)生聯(lián)系，這時前臺核算人員如果對預(yù)算會計不熟悉，就會選錯代碼而生成錯誤的預(yù)算會計憑證，造成預(yù)算會計賬務(wù)不準確。例如高校需繳回一筆上年的結(jié)轉(zhuǎn)資金，財務(wù)會計分錄為：

借：累計盈余

貸：銀行存款

對應(yīng)的預(yù)算會計分錄為：

借：財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)/非財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)

貸：資金結(jié)存

這時會計人員如果不熟悉預(yù)算會計知識，就很難區(qū)分是財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)資金還是非財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)資金，從而導(dǎo)致預(yù)算會計憑證生成不準確。

（四）固定資產(chǎn)計提折舊和按合同約定確認事業(yè)收入難度大

第一，根據(jù)新的政府會計制度，固定資產(chǎn)累計折舊需按照資產(chǎn)用途分類計提，按照應(yīng)計提金額，借記“業(yè)務(wù)活動費用”“單位管理費用”“在建工程”等科目。而高校目前的資產(chǎn)管理系統(tǒng)中并未區(qū)分業(yè)務(wù)活動資產(chǎn)、單位管理資產(chǎn)等，導(dǎo)致折舊分類計提難度大。第二，以合同完成進度確認事業(yè)收入時，要按照基于合同完成進度計算的金額來確認。而目前高?？蒲泻贤贫ㄈ狈y(tǒng)一的制度規(guī)范，科研活動自身存在復(fù)雜性都導(dǎo)致很難按照準確的進度確認收入;另外財務(wù)管理尚未明確劃分合同制定的權(quán)利和責(zé)任，也沒有建立完善的合同管理制度，高校內(nèi)部每個部門都有合同簽訂的自主權(quán)，缺乏的歸口管理部門，導(dǎo)致財務(wù)部門獲取應(yīng)收應(yīng)付款的難度較大，從而很難按合同約定確認收入。

（五）財務(wù)會計和預(yù)算會計差異核對難度大

根據(jù)新的政府會計制度，單位財務(wù)會計核算實行權(quán)責(zé)發(fā)生制，單位預(yù)算會計核算實行收付實現(xiàn)制。因此，在實務(wù)操作中，財務(wù)會計和預(yù)算會計實際是存在差異的。例如應(yīng)收款項、預(yù)收賬款在財務(wù)會計核算時按照權(quán)責(zé)發(fā)生制應(yīng)確認為收入，而預(yù)算會計按照收付實現(xiàn)制未確認收入造成差異;支付應(yīng)付款項、預(yù)付賬款時財務(wù)會計核算未確認為費用，而預(yù)算會計已確認為支出造成差異;收到應(yīng)收款項時如涉及增值稅業(yè)務(wù)的，預(yù)算會計按全額確認收入，而財務(wù)會計是按稅后金額確認收入造成差異……類似以上差異，制度認為是合理的，可以作為差異調(diào)整，因此在新制度下財務(wù)會計與預(yù)算會計存在以下兩個平衡公示：

1.收入平衡。

收入+預(yù)收+應(yīng)交增值稅（銷項）=預(yù)算收入+應(yīng)收

2.支出平衡。

資產(chǎn)（資本化支出）+費用（費用化支出）+預(yù)付=預(yù)算支出+應(yīng)付/應(yīng)繳（含應(yīng)繳增值稅進項等）

但實際操作中，經(jīng)過調(diào)整后的財務(wù)會計和預(yù)算會計還是存在差額。根據(jù)目前高校使用的財務(wù)信息系統(tǒng)，差異分析表中的金額數(shù)字來源于實際發(fā)生的并產(chǎn)生差異的憑證科目金額，但尚不能穿透查詢對應(yīng)的差異憑證，導(dǎo)致差異分析難度大，繼而無法得知賬務(wù)的準確性。

四、針對高校實施政府會計制度存在難點的方法和對策

針對以上提出的高校實施政府會計制度存在的難點問題，有關(guān)人員需要認真研讀新制度，準確了解制度中出現(xiàn)的變化，以此指導(dǎo)日常財務(wù)業(yè)務(wù)進行，最終輔以信息化技術(shù)手段，順利完成制度銜接轉(zhuǎn)換中遇到的各類問題。

（一）加強信息化建設(shè)，推動“業(yè)財融合”

“業(yè)財融合”是政府會計制度貫徹落實的關(guān)鍵點，必須通過學(xué)校層面統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一部署，并利用信息化技術(shù)手段來實現(xiàn)，財務(wù)信息改革是起點，高校信息系統(tǒng)不能停留在一些孤立的系統(tǒng)上，全面信息化才是發(fā)展趨勢。要對高校內(nèi)部各部門使用的信息系統(tǒng)進行合理地整合，讓系統(tǒng)間實現(xiàn)互聯(lián)實現(xiàn)共享，減少不必要的人工工作量，滿足政府會計制度的管理要求。

如浙江某高校財務(wù)牽頭研發(fā)的“智慧采購平臺”，就是一個基于構(gòu)建以財務(wù)為核心的政府采購管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)把財務(wù)管理嵌入到采購業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中，實現(xiàn)對貨物、工程和服務(wù)的統(tǒng)一采購管理、采購分析與輔助決策，最終實現(xiàn)績效考核目的。構(gòu)建采購過程從采購預(yù)算-采購計劃-歸口審核-采購受理-采購任務(wù)-采購確認-采購執(zhí)行-采購合同-采購驗收-采購付款的全周期管理，打通學(xué)校財務(wù)、資產(chǎn)和財政等部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)。在業(yè)務(wù)流程管理基礎(chǔ)上，根據(jù)采購業(yè)務(wù)特點及時限要求，實時呈現(xiàn)各采購業(yè)務(wù)過程節(jié)點動態(tài)和最終結(jié)果，并將風(fēng)險監(jiān)測點嵌入到關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)中，實時監(jiān)控崗位職責(zé)人履職情況。通過系統(tǒng)間數(shù)據(jù)流的有效流動，實現(xiàn)自動分單、并單，自動推送、回收，自動發(fā)布等，讓管理部門少些重復(fù)工作、差錯和推諉扯皮，最終實現(xiàn)讓數(shù)據(jù)多跑路、老師們少跑路的目的。

（二）加強會計核算管理，做好財務(wù)標準化建設(shè)

高校應(yīng)當(dāng)對自身經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行全面梳理，同時根據(jù)新會計制度對會計科目進行明確規(guī)范，逐步建立標準化操作流程。與此同時，高校還應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身會計核算需求科學(xué)設(shè)置會計科目，為順利改革奠定基礎(chǔ)。

如高?？啥ㄆ诮M織內(nèi)部人員進行工作研討，對各類財務(wù)業(yè)務(wù)進行梳理，制定財務(wù)人員工作手冊，逐步建立標準化的操作流程和規(guī)范，杜絕同一業(yè)務(wù)的辦理口徑因人而異、因校區(qū)而異的情況;同時還可以在校內(nèi)開展各類財務(wù)知識宣講活動，傾聽學(xué)院、部門老師們的意見，從而提高會計核算管理水平。另外一方面，政府會計制度的實施對會計核算軟件、硬件提出了非常高的要求，服務(wù)器的容量和更換頻率都要匹配以保證數(shù)據(jù)的安全性。

（三）加強人員培訓(xùn)，提升會計人員綜合素質(zhì)

為了有效提高會計核算的質(zhì)量與效率，高校必須要打造一支綜合素養(yǎng)更高的財務(wù)團隊，因此加強財務(wù)人才培養(yǎng)是新會計制度下高校的重要任務(wù)。高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)新《政府會計制度》下的會計核算要求，制定完善的財務(wù)人才考核標準，加大對財務(wù)人員的考核力度，并根據(jù)考核結(jié)果制定相應(yīng)的培訓(xùn)方案，從專業(yè)能力、信息技術(shù)和職業(yè)道德等方面對財務(wù)人員進行綜合培養(yǎng)。深入學(xué)習(xí)新準則和新制度，提升理論水平和操作技能，真正實現(xiàn)財務(wù)人員的價值和意義，不斷提升會計人員工作勝任能力。

如高校要鼓勵財會人員積極參加業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和各項專題培訓(xùn)，不斷接受新知識，開拓新視野，提高專業(yè)理論水平和業(yè)務(wù)工作能力;同時可以制定財務(wù)人員專業(yè)能力考核制度，每年進行業(yè)務(wù)技能比拼，針對會計核算的熟練程度以及一些較常出錯的問題進行考核，并將考核結(jié)果與人員績效或晉升掛鉤，充分調(diào)動財會人員積極性。

（四）完善財務(wù)管理制度，加強內(nèi)部控制體系建設(shè)

高校財務(wù)部門應(yīng)協(xié)同資產(chǎn)管理部門，梳理固定資產(chǎn)的有關(guān)信息，完善資產(chǎn)管理系統(tǒng)。如高?？梢园凑展潭ㄙY產(chǎn)使用部門區(qū)分業(yè)務(wù)活動費用、單位管理費用或是經(jīng)營費用，在操作上工作量會非常大，因為涉及以前年度所有資產(chǎn)都要進行歸類，后期還是應(yīng)該以完善資產(chǎn)管理系統(tǒng)為主，通過系統(tǒng)抓取相關(guān)數(shù)據(jù)。應(yīng)當(dāng)建立完善的合同管理制度，統(tǒng)一合同歸口管理部門，規(guī)范校內(nèi)合同簽訂流程，加強內(nèi)部控制，滿足政府會計制度對于收入確認的要求。如高?？梢栽谝?guī)范合同管理的基礎(chǔ)上，假設(shè)科研活動是按時間勻速進行，可以按時間長度，合同期在一年以內(nèi)的收到款項時確認;合同期在一年以上的按合同年限分年確認收入。

（五）加強財務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)

高校與軟件公司之間要多溝通、交流，不斷完善信息系統(tǒng)，一方面要通過合理有效的設(shè)置，實現(xiàn)由財務(wù)會計分錄自動觸發(fā)預(yù)算會計分錄，減少人為判斷（選擇），做到單記賬憑證上的雙分錄，避免因系統(tǒng)設(shè)置不當(dāng)?shù)仍驅(qū)е仑攧?wù)會計與預(yù)算會計差異的產(chǎn)生;另一方面，對已產(chǎn)生的差異要能利用信息化手段在財務(wù)系統(tǒng)中查詢對應(yīng)的差異憑證，然后分析查找差異原因，保證財務(wù)數(shù)據(jù)準確。

五、結(jié)束語

政府會計制度的實施，能夠促進高校財務(wù)管理工作的有效提升，不過制度內(nèi)容的變化也給財務(wù)管理工作帶來了極大的挑戰(zhàn)。高校從完全的收付實現(xiàn)制變革到權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實現(xiàn)制并存，實施過程中肯定會有一些問題，這必定是一個長期動態(tài)調(diào)整與磨合的過程。高校要以此為契機，結(jié)合自身實際，從會計制度的變革延伸到財務(wù)治理體系的變革。通過組織人員培訓(xùn)，加大信息化建設(shè)力度，掌握先進的管理方式和理念，完善財務(wù)管理制度，不斷提升財務(wù)管理水平。

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作者單位：浙江工業(yè)大學(xué)