新冠肺炎對(duì)我國(guó)傳染病防治法的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)

邱昭繼

〔摘要〕 從法律角度審視，新型冠狀病毒肺炎經(jīng)歷了不明原因肺炎、群體性不明原因疾病、突發(fā)原因不明的傳染病、國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病和乙類甲管的傳染病五種法律身份。我國(guó)《傳染病防治法》在新發(fā)生傳染病面前暴露出許多問(wèn)題和短板，存在概念含混、外延定義的封閉性、新發(fā)生傳染病防治機(jī)制不完善的缺陷。建議全國(guó)人大常委會(huì)修改《傳染病防治法》時(shí)，規(guī)范傳染病防治法律體系中傳染病概念的使用，賦予地方政府更多的決策權(quán)并完善新發(fā)生傳染病的防控機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕 新冠肺炎，傳染病防治法，新發(fā)生傳染病

新冠肺炎疫情是新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)遭遇的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。疫情暴發(fā)以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民堅(jiān)持依法防控，取得重大戰(zhàn)略成果，法治在其中發(fā)揮了重要保障作用。與此同時(shí)，我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，新冠肺炎疫情是對(duì)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的重要考驗(yàn)，是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的一次集中檢驗(yàn)。正如2003年的“非典型肺炎”暴露出我國(guó)傳染病防治法的許多問(wèn)題，新冠肺炎疫情同樣對(duì)傳染病防治法帶來(lái)了諸多挑戰(zhàn)。在疫情防治過(guò)程中暴露出傳染病防治和公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制的許多短板和不足。習(xí)近平指出：“要完善疫情防控相關(guān)立法，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，完善處罰程序，強(qiáng)化公共安全保障，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控法律體系?！?〔1 〕全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王晨強(qiáng)調(diào)，針對(duì)此次疫情暴露出的問(wèn)題和短板，要認(rèn)真梳理涉及疫情防控、公共衛(wèi)生等方面的法律規(guī)定，對(duì)修改傳染病防治法、國(guó)境衛(wèi)生檢疫法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法等進(jìn)行深入評(píng)估 〔2 〕。1989年2月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》（以下簡(jiǎn)稱《傳染病防治法》）是傳染病防治法律體系中的基礎(chǔ)性法律，與之相配套的還有一系列行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和其他規(guī)范性文件。例如，《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》《傳染病防治法實(shí)施辦法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》《關(guān)于疾病預(yù)防控制體系建設(shè)的若干規(guī)定》等。本文無(wú)意對(duì)《傳染病防治法》進(jìn)行全面的審視和評(píng)估，僅以新冠肺炎疫情事件為視角審視《傳染病防治法》在應(yīng)對(duì)新發(fā)生傳染病中暴露出來(lái)的問(wèn)題，并嘗試提出解決此類問(wèn)題的對(duì)策。

一、新冠肺炎成為法定傳染病的法律依據(jù)

2020年1月8日，國(guó)家衛(wèi)健委專家組確認(rèn)新型冠狀病毒為新冠肺炎的病原后，新冠肺炎成為新發(fā)生的傳染病。1月20日，新冠肺炎被納入乙類傳染病并按甲類傳染病管理。

根據(jù)《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和《群體性不明原因疾病應(yīng)急處置方案》（試行）、《全國(guó)不明原因肺炎病例監(jiān)測(cè)實(shí)施方案（試行）》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)不明原因肺炎病例報(bào)告、核實(shí)、檢測(cè)、篩查工作的通知》等法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，新型冠狀病毒肺炎經(jīng)歷了不明原因肺炎、群體性不明原因疾病、突發(fā)原因不明的傳染病、國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病和乙類甲管的傳染病五種法律身份。新冠肺炎最初被診斷為不明原因的肺炎，但不是所有的肺炎都有傳染性。有些肺炎具有傳染性，屬于傳染病，有些肺炎不具有傳染性，不屬于傳染病。由于新冠肺炎是一種新型的肺炎，要成為法定傳染病，首先它得是傳染病。

（一）新冠肺炎成為新發(fā)生傳染病的法律依據(jù)

只有新冠肺炎是一種傳染病，才有可能列入法定傳染病。即新冠肺炎要么是其他傳染病，要么是新發(fā)生的傳染病。新冠肺炎顯然屬于后一種情形。新發(fā)生的突發(fā)傳染病又是由誰(shuí)來(lái)決定呢？《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》對(duì)此都沒(méi)有作出規(guī)定。答案得在國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)頒布的規(guī)章和規(guī)范性文件中尋找。

根據(jù)衛(wèi)生部2004年制定的《全國(guó)不明原因肺炎病例監(jiān)測(cè)實(shí)施方案（試行）》，醫(yī)療機(jī)構(gòu)臨床醫(yī)務(wù)人員發(fā)現(xiàn)符合不明原因肺炎定義的病例后，應(yīng)立即報(bào)告醫(yī)院相關(guān)部門(mén)，由醫(yī)院組織本院專家組進(jìn)行會(huì)診排查，仍不能明確診斷的，應(yīng)立即填寫(xiě)傳染病報(bào)告卡進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直報(bào)，并電話報(bào)告當(dāng)?shù)乜h級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)。縣級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)接到報(bào)告后，應(yīng)盡快組織本轄區(qū)的專家進(jìn)行會(huì)診。縣級(jí)專家會(huì)診后，仍不能明確診斷的，應(yīng)立即報(bào)請(qǐng)地市級(jí)專家組進(jìn)行會(huì)診。做出明確診斷的，由報(bào)告單位訂正為診斷疾病。地市級(jí)專家組無(wú)法排除SARS和人禽流感的，應(yīng)做出預(yù)警病例診斷，由原報(bào)告醫(yī)院在2小時(shí)內(nèi)進(jìn)行訂正報(bào)告（將原報(bào)告不明原因肺炎的病例更改為SARS預(yù)警病例或人禽流感預(yù)警病例）?？梢耘懦齋ARS和人禽流感的，由報(bào)告單位訂正為診斷疾病或“其他不明原因疾病”。按照方案規(guī)定，如果專家會(huì)診后明確不明原因肺炎是流感、人禽流感或SARS，就按確定的傳染病訂正報(bào)告。在地市級(jí)專家組會(huì)診后，不明原因肺炎可以排除SARS和人禽流感的，由原報(bào)告單位訂正為診斷疾病或“其他不明原因疾病”。不明原因肺炎排除了流感、禽流感和SARS等呼吸道傳染病，于是可以被診斷為“其他不明原因疾病”。不明原因肺炎被診斷為“其他不明原因疾病”后，是否為突發(fā)原因不明的傳染??？由誰(shuí)來(lái)判斷是不是突發(fā)原因不明的傳染??？《全國(guó)不明原因肺炎病例監(jiān)測(cè)實(shí)施方案（試行）》對(duì)此沒(méi)有作出規(guī)定。

答案得從衛(wèi)生部2007年制定的《群體性不明原因疾病應(yīng)急處置方案》（試行）中尋找。隨著病例的增多，不明原因肺炎就成為《群體性不明原因疾病應(yīng)急處置方案》（試行）中的“群體性不明原因疾病”。群體性不明原因疾病具有臨床表現(xiàn)相似性、發(fā)病人群聚集性、流行病學(xué)關(guān)聯(lián)性、健康損害嚴(yán)重性等特點(diǎn)。這類疾病可能是傳染?。òㄐ掳l(fā)傳染?。?。群體性不明原因疾病事件發(fā)生后，醫(yī)療機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)病例（疫情）的診斷和報(bào)告，并開(kāi)展臨床救治。疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)進(jìn)行群體性不明原因疾病事件的流行病學(xué)和衛(wèi)生學(xué)調(diào)查、實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)樣本的采集和檢測(cè)等工作。衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)群體性不明原因疾病的核實(shí)與判斷。衛(wèi)生行政部門(mén)根據(jù)核實(shí)結(jié)果進(jìn)行綜合分析，初步判斷群體性不明原因疾病是否存在，若確認(rèn)疫情存在，應(yīng)對(duì)群體性不明原因疾病的性質(zhì)、規(guī)模、種類、嚴(yán)重程度、高危人群、發(fā)展階段和趨勢(shì)進(jìn)行初步判斷。判斷群體性不明原因疾病的性質(zhì)是要判斷疾病是感染性疾病還是非感染性疾病，如果為感染性疾病，需考慮是否具有傳染性。由此看來(lái)，群體性不明原因疾病是否具有傳染性、是否構(gòu)成疫情的初步判斷權(quán)歸屬于衛(wèi)生行政部門(mén)。但處置方案沒(méi)有明確由哪一級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)行使判斷權(quán)。傳染病是指一類具有傳染性的疾病 〔3 〕156。如果群體性不明原因疾病具有傳染性，那它就是《傳染病防治法》規(guī)定的“突發(fā)原因不明的傳染病”。

（二）新冠肺炎成為乙類甲管傳染病的法律依據(jù)

國(guó)家衛(wèi)健委確認(rèn)新型冠狀病毒為不明原因病毒性肺炎的病原后，新冠肺炎的法律身份從“突發(fā)原因不明的傳染病”變成“國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病”。1月20日下午，在國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)高級(jí)別專家組就新型冠狀病毒感染的肺炎疫情答記者問(wèn)上，專家組組長(zhǎng)鐘南山院士證實(shí)了新冠肺炎有人傳人的傳染，也證實(shí)了有醫(yī)務(wù)人員的感染。當(dāng)日國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布公告將新冠肺炎納入乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。國(guó)家衛(wèi)健委作出這一決定依據(jù)的是《傳染病防治法》。《傳染病防治法》第三條規(guī)定，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)根據(jù)傳染病暴發(fā)、流行情況和危害程度，可以決定增加、減少或者調(diào)整乙類、丙類傳染病病種并予以公布。根據(jù)這條規(guī)定，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)作為國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門(mén)，可以決定增加、減少或者調(diào)整傳染病病種。國(guó)家衛(wèi)健委2020年1號(hào)公告將新冠肺炎納入乙類傳染病的同時(shí)，決定對(duì)新冠肺炎采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。這個(gè)決定的依據(jù)是《傳染病防治法》第四條。第四條規(guī)定，其他乙類傳染病和突發(fā)原因不明的傳染病需要采取本法所稱甲類傳染病的預(yù)防、控制措施的，由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)及時(shí)報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后予以公布、實(shí)施。新冠肺炎屬于這一條規(guī)定中的“其他乙類傳染病”，因而對(duì)新冠肺炎采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施需要報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。新冠肺炎納入甲類傳染病管理后，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、地方政府就可以采取《傳染病防治法》規(guī)定的隔離措施和緊急措施。

二、傳染病防治法在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情中暴露出的問(wèn)題

（一）“傳染病”概念的邏輯缺陷

清晰性是法律的一項(xiàng)最基本的要求，含糊和語(yǔ)無(wú)倫次的法律會(huì)使合法成為任何人都無(wú)法企及的目標(biāo) 〔4 〕76。清晰性是法律的內(nèi)在道德?！秱魅静》乐畏ā分械摹皞魅静　备拍顩](méi)有滿足這項(xiàng)基本要求。《傳染病防治法》中的“傳染病”概念包括如下種類：傳染病、甲類傳染病、乙類傳染病、丙類傳染病、其他傳染病、地方性傳染病、國(guó)外發(fā)生國(guó)內(nèi)尚未發(fā)生的傳染病、國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病、突發(fā)原因不明的傳染病等。

《傳染病防治法》第三條第一款規(guī)定，本法規(guī)定的傳染病分為甲類、乙類和丙類。第二款用外延定義的方式分別界定了甲類傳染病、乙類傳染病和丙類傳染病。從第一款的規(guī)定看，《傳染病防治法》調(diào)整的對(duì)象就是甲類、乙類和丙類傳染病。第一款中的“傳染病”是指甲類、乙類和丙類傳染病，即法定傳染病。該條第三款規(guī)定，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)根據(jù)傳染病暴發(fā)、流行情況和危害程度，可以決定增加、減少或者調(diào)整乙類、丙類傳染病病種并予以公布。顯然這三款中的“傳染病”概念是既可以指法定傳染病，又可以指法定傳染病以外的其他傳染病。比如，2009年衛(wèi)生部決定將手足口病列入丙類傳染病，這是將其他傳染病增加為法定傳染病的情形。2013年10月，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委將甲型H1N1流感從乙類傳染病調(diào)整為丙類傳染病并納入現(xiàn)有流行性感冒進(jìn)行管理，這是將乙類傳染病調(diào)整為丙類傳染病的情形。也就是說(shuō)，第三條第一款的“傳染病”和第三款中的“傳染病”概念的外延是不一樣的，兩者是一種包含關(guān)系。這違反了同一律的要求。同一律要求，一個(gè)概念如果反映某類事物，那么，它就必須反映這類事物。同一律要求思想必須有確定性 〔5 〕264。就“傳染病”概念而言，“傳染病”概念如果反映法定傳染病，那么它就必須反映法定傳染病，而不能是法定傳染病和其他傳染病?！皞魅静　笔恰秱魅静》乐畏ā纷钪匾囊粋€(gè)概念，在這部法律中反復(fù)出現(xiàn)，如果概念指代不明，將導(dǎo)致法律規(guī)定適用上的混亂。

《傳染病防治法》第四條第三款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)常見(jiàn)、多發(fā)的其他地方性傳染病，可以根據(jù)情況決定按照乙類或者丙類傳染病管理并予以公布，報(bào)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)備案。根據(jù)這一條規(guī)定，其他地方性傳染病是指省、自治區(qū)、直轄市的行政區(qū)域內(nèi)常見(jiàn)、多發(fā)的法定傳染病以外的傳染病。其他地方性傳染病與法定傳染病之間是一種全異關(guān)系。省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定按照乙類或丙類傳染病管理其他地方性傳染病。但是省、自治區(qū)、直轄市人民政府無(wú)權(quán)決定其他地方性傳染病為法定傳染病。納入乙類或丙類傳染病管理的其他地方性傳染病是《傳染病防治法》的調(diào)整對(duì)象，但這類傳染病并不是法定的乙類或丙類傳染病。

《傳染病防治法》第十七條第三款規(guī)定，各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)對(duì)傳染病的發(fā)生、流行以及影響其發(fā)生、流行的因素，進(jìn)行監(jiān)測(cè);對(duì)國(guó)外發(fā)生、國(guó)內(nèi)尚未發(fā)生的傳染病或者國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病，進(jìn)行監(jiān)測(cè)。第三十條規(guī)定，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和采供血機(jī)構(gòu)及其執(zhí)行職務(wù)的人員發(fā)現(xiàn)本法規(guī)定的傳染病疫情或者發(fā)現(xiàn)其他傳染病暴發(fā)、流行以及突發(fā)原因不明的傳染病時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循疫情報(bào)告屬地管理原則，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的或者國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)規(guī)定的內(nèi)容、程序、方式和時(shí)限報(bào)告。這兩條規(guī)定中出現(xiàn)了四個(gè)新概念，分別是“國(guó)外發(fā)生、國(guó)內(nèi)尚未發(fā)生的傳染病”“國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病”“其他傳染病”“突發(fā)原因不明的傳染病”。2013年12月在幾內(nèi)亞暴發(fā)埃博拉出血熱就屬于國(guó)外發(fā)生、國(guó)內(nèi)尚未發(fā)生的傳染病。新冠肺炎屬于新發(fā)生的傳染病，在病原沒(méi)有確定之前屬于突發(fā)原因不明的傳染病?！秱魅静》乐畏ā穼?duì)“國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病”“突發(fā)原因不明的傳染病”這兩個(gè)概念沒(méi)有作出界定。其他傳染病是指《傳染病防治法》規(guī)定的甲類、乙類和丙類傳染病以外的傳染病，比如中東呼吸綜合癥、水痘、尖銳濕疹、軟下疳、非淋菌性尿道炎、生殖器皰疹等。根據(jù)第十七條第三款的規(guī)定，“傳染病”“國(guó)外發(fā)生、國(guó)內(nèi)尚未發(fā)生的傳染病”“國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病”這三個(gè)概念是析取關(guān)系，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)對(duì)后兩種傳染病有監(jiān)測(cè)義務(wù)。根據(jù)第三十條的規(guī)定，“傳染病”與“其他傳染病”是析取關(guān)系，“傳染病”與“突發(fā)原因不明的傳染病”也是析取關(guān)系，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和采供血機(jī)構(gòu)及其執(zhí)行職務(wù)的人員對(duì)其他傳染病以及突發(fā)原因不明的傳染病負(fù)有報(bào)告義務(wù)。由此可以判斷，在《傳染病防治法》沒(méi)有特別注明的地方，“傳染病”就是指法定的甲類、乙類和丙類傳染病。在這些概念中，其他傳染病包含國(guó)外發(fā)生、國(guó)內(nèi)尚未發(fā)生的傳染病、國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病以及突發(fā)原因不明的傳染病。國(guó)外發(fā)生、國(guó)內(nèi)尚未發(fā)生的傳染病與國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病以及突發(fā)原因不明的傳染病是全異關(guān)系。國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病與突發(fā)原因不明的傳染病是包含關(guān)系。

新冠肺炎暴發(fā)之初的法律身份是“其他不明原因疾病”和“群體性不明原因疾病”，還不是“突發(fā)原因不明的傳染病”和“國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病”，不屬于《傳染病防治法》的調(diào)整對(duì)象，這個(gè)階段適用的是突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面的法律法規(guī)。2020年1月1日到19日這個(gè)時(shí)期新冠肺炎的法律身份變成“突發(fā)原因不明的傳染病”和“國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病”。只有《傳染病防治法》第十七條和第三十條可以適用于新冠肺炎。第四章疫情控制部分規(guī)定的各類措施是否可以用來(lái)調(diào)整突發(fā)原因不明的傳染病和國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病呢？答案是否定的。第四章多數(shù)條款規(guī)定的控制措施針對(duì)的是甲類傳染病或乙類傳染病或丙類傳染病。第四章的其他條文只是籠統(tǒng)地提及傳染病，沒(méi)有明確是甲類、乙類還是丙類傳染病。根據(jù)前面的分析，筆者認(rèn)為，這些條文中的傳染病也是指法定傳染病。當(dāng)然，這未必是立法者的原意，但從文本表達(dá)的客觀意義來(lái)講，應(yīng)當(dāng)這樣來(lái)理解。這意味著《傳染病防治法》中的“傳染病”不包括國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病和突發(fā)原因不明的傳染病。因此，在2020年1月1日至19日這段時(shí)間，《傳染病防治法》第四章規(guī)定的疫情控制措施也不適用于新冠肺炎。

（二）用外延定義“傳染病”的局限

《傳染病防治法》采用外延定義界定傳染病的范圍。“外延定義是用簡(jiǎn)短的語(yǔ)言揭示被定義項(xiàng)的對(duì)象范圍的定義” 〔6 〕165?！秱魅静》乐畏ā返谌龡l規(guī)定，本法規(guī)定的傳染病分為甲類、乙類和丙類。然后把甲類傳染病、乙類傳染病和丙類傳染病的病種一一列舉出來(lái)。目前我國(guó)共有法定傳染病40種，其中甲類2種、乙類27種、丙類11種。只有診斷為甲類、乙類和丙類的傳染病才是法定傳染病，其他的傳染病都不是法定傳染病。這體現(xiàn)了“傳染病”概念的封閉性。外延定義的優(yōu)點(diǎn)是明確界定了被定義項(xiàng)的范圍，一目了然地揭示了被定義項(xiàng)所指稱的對(duì)象。一提到《傳染病防治法》規(guī)定的傳染病，我們很清楚是指甲類、乙類和丙類傳染病，也很清楚甲類、乙類和丙類傳染病是指哪些病種。但外延定義的局限性也很明顯。

外延定義沒(méi)有揭示傳染病概念的核心要素和邏輯結(jié)構(gòu)?！秱魅静》乐畏ā凡](méi)有告訴人們傳染病的核心要素是什么。雖然《傳染病防治法》的附則對(duì)傳染病病人、疑似傳染病病人作出了界定，指出傳染病病人、疑似傳染病病人是指根據(jù)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)發(fā)布的《中華人民共和國(guó)傳染病防治法規(guī)定管理的傳染病診斷標(biāo)準(zhǔn)》，符合傳染病病人和疑似傳染病病人診斷標(biāo)準(zhǔn)的人。這個(gè)診斷標(biāo)準(zhǔn)也只是針對(duì)各種法定傳染病病種給出的診斷依據(jù)、診斷原則和診斷標(biāo)準(zhǔn)?！秱魅静》乐畏ā肥冀K沒(méi)有回答“傳染病是什么？”這個(gè)問(wèn)題。對(duì)于法定傳染病和法定傳染病以外的其他傳染病而言，這個(gè)問(wèn)題有沒(méi)有給出答案都不影響傳染病的認(rèn)定，因?yàn)橐呀?jīng)制定出了明確的診斷標(biāo)準(zhǔn)。但是，對(duì)于突發(fā)原因不明的傳染病和新發(fā)生的傳染病而言，明確傳染病的核心要素是判斷一種疾病是不是新發(fā)生的傳染病的前提。在傳染病學(xué)家看來(lái)，傳染病是指由病原微生物和寄生蟲(chóng)感染人體后產(chǎn)生的具有傳染性并在一定條件下可造成流行的疾病 〔7 〕1。從這個(gè)定義看，病原體、傳染性、流行性構(gòu)成了傳染病的核心要素。因而，判斷一種疾病是否可以歸于“傳染病”這個(gè)概念之下要從這三個(gè)方面來(lái)考察。外延定義顯然無(wú)法解決新發(fā)生的傳染病的認(rèn)定問(wèn)題。

（三）新發(fā)生的傳染病防治體制不完善

新發(fā)生的傳染病是指新識(shí)別的和以往未知的傳染病，常由新種或新型病原微生物所引起。新發(fā)生傳染病的出現(xiàn)，可能是由以前未知的病原體，或先前與此病無(wú)關(guān)的病原體，或發(fā)生了變異的病原體所致 〔8 〕1-2。傳染病是一種不斷變化的疾病。隨著自然環(huán)境和人類行為的變化，新發(fā)生傳染病還在不斷出現(xiàn)，從艾滋病、SARS到人禽流感，從引發(fā)世界恐慌的甲型H1N1流感到今天肆虐的新冠肺炎，可謂層出不窮、變化多端。由于事物本身的變化，反映事物的概念也應(yīng)隨之發(fā)生變化。用外延的方式定義傳染病顯然無(wú)法有效解決新發(fā)生傳染病和突發(fā)原因不明的傳染病的認(rèn)定問(wèn)題。2002年底，SARS在廣東暴發(fā)時(shí)，1989年制定的《傳染病防治法》概莫能助，因?yàn)镾ARS作為一種新發(fā)生的傳染病并不屬于這部法律的調(diào)整對(duì)象。

新冠肺炎暴發(fā)時(shí)也遭遇同樣的問(wèn)題，由于新冠肺炎在那個(gè)時(shí)間段的法律身份只是“不明原因肺炎”，還不屬于《傳染病防治法》的調(diào)整對(duì)象。雖然2004年修訂后《傳染病防治法》規(guī)定了新發(fā)生傳染病的報(bào)告、監(jiān)測(cè)和納入法定傳染病的機(jī)制，但是如何認(rèn)定新發(fā)生傳染病的機(jī)制問(wèn)題并沒(méi)有解決?！秱魅静》乐畏ā窙](méi)有規(guī)定新發(fā)生傳染病認(rèn)定的內(nèi)容、程序、方式和時(shí)限。根據(jù)《傳染病防治法》，一種傳染病只有成為法定傳染病之后才屬于這部法律的調(diào)整對(duì)象，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和各級(jí)政府部門(mén)才會(huì)履行防治這種傳染病的職責(zé)。2004年修訂后的《傳染病防治法》建立了一套比較完善的傳染病預(yù)防制度，疫情報(bào)告、通報(bào)和公布制度，傳染病的控制制度，醫(yī)療救治制度，以及傳染病防治的保障制度。遺憾的是，《傳染病防治法》沒(méi)有解決傳染病的認(rèn)定這個(gè)前提性問(wèn)題，判斷一種原因不明的疾病為突發(fā)原因不明的傳染病或國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病認(rèn)定主體和程序是不清楚的。

新發(fā)生的傳染病往往是病原體尚未找到的不明原因疾病。不明原因疾病是否具有傳染性需要專業(yè)人士進(jìn)行診斷、調(diào)查和觀察并由衛(wèi)生行政部門(mén)核實(shí)判斷。根據(jù)《群體性不明原因疾病應(yīng)急處置方案》（試行）的規(guī)定，群體性不明原因疾病是否具有傳染性、是否構(gòu)成疫情的初步判斷權(quán)歸屬于衛(wèi)生行政部門(mén)。但是處置方案并沒(méi)有明確哪一級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)具有判斷傳染病的權(quán)力，也沒(méi)有規(guī)定衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)何種程序認(rèn)定一種疾病是否為傳染病?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第三十七條又規(guī)定，對(duì)新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病、不明原因的群體性疾病，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)盡快組織力量制定相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和控制措施。根據(jù)這一條規(guī)定，新發(fā)生的傳染病的診斷標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)組織力量制定。診斷標(biāo)準(zhǔn)是判斷一種疾病是否為新發(fā)生的傳染病的醫(yī)學(xué)依據(jù)。由此看來(lái)，一種疾病是否為新發(fā)生的傳染病的最終判斷權(quán)歸屬國(guó)家衛(wèi)生行政部門(mén)，地方衛(wèi)生行政部門(mén)擁有初步判斷權(quán)。另外，“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)盡快組織力量制定相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”是相當(dāng)模糊的表達(dá)?！氨M快”是多長(zhǎng)時(shí)間？“力量”是指何種力量？“相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”都包括哪些標(biāo)準(zhǔn)？法言法語(yǔ)的模糊會(huì)導(dǎo)致實(shí)際操作過(guò)程中的無(wú)所適從。因而，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)于這些模糊的規(guī)定都應(yīng)制定更為具體的可操作標(biāo)準(zhǔn)。

新發(fā)生傳染病納入乙類或丙類傳染病的依據(jù)是《傳染病防治法》第三條。第三條規(guī)定，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)根據(jù)傳染病暴發(fā)、流行情況和危害程度，可以決定增加、減少或者調(diào)整乙類、丙類傳染病并予以公布。這一條包含“暴發(fā)”、“流行”和“危害程度”這三個(gè)模糊語(yǔ)詞。根據(jù)1991年制定的《中華人民共和國(guó)傳染病防治法實(shí)施辦法》的用語(yǔ)界定，“暴發(fā)”是指在1個(gè)局部地區(qū)短期內(nèi)突然發(fā)生多例同1種傳染病病人，“流行”是指1個(gè)地區(qū)某種傳染病發(fā)病率顯著超過(guò)該病歷年的一般發(fā)病率水平。但是，立法者在界定這兩個(gè)概念的時(shí)候仍然使用了“短期內(nèi)”“突然”“多例”“顯著超過(guò)”之類的模糊語(yǔ)詞，使得這兩個(gè)概念的含義仍然模糊不清。概念的含義模糊不清時(shí)就需要官員行使自由裁量權(quán) 〔9 〕131。對(duì)不同的地區(qū)，“暴發(fā)”“流行”和“危害程度”的含義是不一樣的。對(duì)于一個(gè)地級(jí)市而言，可能相繼出現(xiàn)20例新發(fā)生傳染病病例就算暴發(fā)流行了，其中死亡和重癥病例超過(guò)3例就算危害大了。對(duì)于一個(gè)省而言，在3個(gè)區(qū)縣出現(xiàn)50例新發(fā)生傳染病病例就算暴發(fā)流行了，其中死亡和重癥病例超過(guò)10例就算危害大了。對(duì)于全國(guó)而言，在兩個(gè)以上的省份出現(xiàn)100例新發(fā)生傳染病病例就算暴發(fā)流行了，其中死亡和重癥病例超過(guò)20例就算危害大了。根據(jù)《傳染病防治法》第四條的規(guī)定，突發(fā)原因不明的傳染病需要采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施的，由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后予以公布、實(shí)施。地方政府及其衛(wèi)生行政部門(mén)無(wú)權(quán)將新發(fā)生的傳染病納入法定傳染病，也無(wú)權(quán)對(duì)其采取法定傳染病的控制措施。在新發(fā)生傳染病被納入法定傳染病病種和管理之前，地方政府在防控新發(fā)生傳染病時(shí)只能依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等應(yīng)急類法律法規(guī)。而應(yīng)急類法律法規(guī)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理措施又比較籠統(tǒng)。傳染病防治的關(guān)鍵在于早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早診斷、早治療。法定傳染病病種的增加、減少和調(diào)整權(quán)以及按照法定傳染病管理的決定權(quán)歸屬中央政府不利于地方政府及時(shí)采取措施控制和消除傳染病的暴發(fā)和流行。

三、應(yīng)對(duì)之策

（一）規(guī)范傳染病防治法律體系中傳染病概念的使用

法律概念是法律的基石，法律概念不明確不清晰會(huì)讓整個(gè)法律體系大廈根基不牢。傳染病防治法律體系中，先后出現(xiàn)了如下與“傳染病”概念相關(guān)的概念：甲類傳染病，乙類傳染病，丙類傳染病，法定傳染病，其他傳染病，地方性傳染病，國(guó)外發(fā)生、國(guó)內(nèi)尚未發(fā)生的傳染病，國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病，突發(fā)原因不明的傳染病，新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病，不明原因的群體性疾病，不明原因疾病。非常遺憾的是，無(wú)論是《傳染病防治法》還是其他相關(guān)的法規(guī)和部門(mén)規(guī)章在概念使用上都不夠嚴(yán)謹(jǐn)。比如，《傳染病防治法》中的“國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病”在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中表述為“新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病”?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二條中的“群體性不明原因疾病”在第十九條中表述為“不明原因的群體性疾病”。根據(jù)下位法不得與上位法相沖突原則，行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章中使用的概念應(yīng)該與《傳染病防治法》中使用的概念保持一致。《傳染病防治法》內(nèi)部，分則中使用的概念應(yīng)該與總則中使用的概念保持一致。

鑒于《傳染病防治法》內(nèi)部“傳染病”概念不一致的情況，建議將《傳染病防治法》第三條第一款修改為“本法規(guī)定的傳染病分為甲類、乙類、丙類和其他傳染病”。其他傳染病可以將“突發(fā)原因不明的傳染病”“地方性傳染病”“國(guó)外發(fā)生、國(guó)內(nèi)尚未發(fā)生的傳染病”“國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病”都涵攝進(jìn)來(lái)。如此一來(lái)，所有的傳染病都成為《傳染病防治法》的調(diào)整對(duì)象，也不會(huì)出現(xiàn)傳染病概念不一致的情況。當(dāng)然，這也為新發(fā)生傳染病的預(yù)防和控制提供了一個(gè)堅(jiān)實(shí)的概念基礎(chǔ)。而且將其他傳染病加進(jìn)來(lái)并不會(huì)對(duì)整個(gè)傳染病防治法造成多大的沖擊?？倓t部分規(guī)定的政府、衛(wèi)生行政主管部門(mén)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的職責(zé)本來(lái)就包括了其他傳染病的防治。第二章規(guī)定傳染病預(yù)防制度本來(lái)就包含其他傳染病的預(yù)防，第三章的疫情報(bào)告、通報(bào)和公布制度同樣如此。第四章的疫情控制制度多數(shù)都明確了何種類別的傳染病采取何種措施，沒(méi)有明確針對(duì)何種類別傳染病的措施也是針對(duì)甲類、乙類或丙類傳染病的，只需在這些條文的“傳染病”前加上相應(yīng)的傳染病病種即可。

由于“其他傳染病”可以涵攝“其他乙類傳染病”和“突發(fā)原因不明的傳染病”，建議將第四條第一款的第二句話修改為“其他傳染病需要采取本法所稱甲類傳染病的預(yù)防、控制措施的，由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)及時(shí)報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后予以公布、實(shí)施?！倍?，“其他乙類傳染病”和“突發(fā)原因不明的傳染病”的外延比“其他傳染病”的外延小，丙類傳染病和國(guó)外發(fā)生國(guó)內(nèi)尚未發(fā)生的傳染病都不在“其他乙類傳染病”和“突發(fā)原因不明的傳染病”的外延之中。如果丙類傳染病需要采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施，那還得先由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生健康委調(diào)整為乙類傳染病后才能走納入甲類傳染病管理的程序。

（二）賦予地方政府更多的決策權(quán)

《傳染病防治法》第五條規(guī)定，各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)傳染病防治工作。縣級(jí)以上人民政府制定傳染病防治規(guī)劃并組織實(shí)施，建立健全傳染病防治的疾病預(yù)防控制、醫(yī)療救治和監(jiān)督管理體系。對(duì)于甲類、乙類和丙類傳染病而言，地方政府領(lǐng)導(dǎo)傳染病防治工作的機(jī)制是順暢的。但對(duì)于其他傳染病，特別是國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病而言，地方政府的傳染病防治工作受到權(quán)限的制約。新發(fā)生的傳染病暴發(fā)流行的初期，地方政府無(wú)法依據(jù)《傳染病防治法》采取措施迅速地控制疫情。因而，《傳染病防治法》應(yīng)該賦予地方政府更多的決策權(quán)。

其一，賦予地方政府采取乙類或丙類傳染病管理措施的決定權(quán)。根據(jù)《傳染病防治法》的規(guī)定，對(duì)傳染病采取甲類傳染病管理措施的決定權(quán)歸屬全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院，對(duì)傳染病采取乙類和丙類傳染病管理措施的決定權(quán)歸屬國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)。另外，《傳染病防治法》第四條第三款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)常見(jiàn)、多發(fā)的其他地方性傳染病，可以根據(jù)情況決定按照乙類或者丙類傳染病管理并予以公布，報(bào)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)備案。這意味著地方政府無(wú)權(quán)對(duì)法定傳染病以外的其他傳染病（不包括地方性傳染?。┎扇〖最悺⒁翌惡捅悅魅静〉念A(yù)防和控制措施。筆者建議賦予地方政府采取乙類和丙類傳染病管理措施的決定權(quán)。建議將第四條第三款修改為：“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府對(duì)其他傳染病，可以根據(jù)其暴發(fā)、流行情況和危害程度決定按照乙類或者丙類傳染病管理并予以公布，報(bào)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)備案?！边@一舉措也有利于地方政府在重大傳染病疫情暴發(fā)的第一時(shí)間，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并采取措施，遏制其傳播擴(kuò)散，以此降低不必要的損失 〔10 〕。

其二，賦予地方政府傳染病疫情信息公布權(quán)?！秱魅静》乐畏ā返谌藯l第二款規(guī)定，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)定期公布全國(guó)傳染病疫情信息。省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。第三款規(guī)定，傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)向社會(huì)公布傳染病疫情信息，并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)向社會(huì)公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。因?yàn)橐咔榘l(fā)生后，如果地方政府衛(wèi)生行政部門(mén)要層層請(qǐng)示、審批必然耗費(fèi)寶貴的時(shí)間，但病毒傳播、疫情擴(kuò)散不會(huì)等人。建議將第三十八條第二款修改為：“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)定期公布全國(guó)傳染病疫情信息。省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息?！苯ㄗh將第三十八條第三款修改為：“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)向社會(huì)公布傳染病疫情信息，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)向社會(huì)公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息?！钡谌藯l第四款規(guī)定，公布傳染病疫情信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確。賦予地方政府疫情信息公布權(quán)也符合這一條的立法精神。傳染病流行過(guò)程必須具備傳染源、傳播途徑、人群易感性三個(gè)基本環(huán)節(jié)。缺少其中哪個(gè)環(huán)節(jié)都不能引起疾病的流行，或使已流行的疾病被終止 〔11 〕9。盡早控制傳染源、切斷傳播途徑、保護(hù)易感人群是消除傳染病流行的基本方式。疫情的暴發(fā)流行是由點(diǎn)到面的，先是出現(xiàn)疫點(diǎn)，然后才出現(xiàn)疫區(qū)。疫情在某個(gè)范圍較小的疫源地暴發(fā)后，地方政府如能第一時(shí)間向社會(huì)公布疫情，讓群眾知道疫情的發(fā)生和傳染病的嚴(yán)重性，知道怎么來(lái)保護(hù)自己，也有利于迅速控制住疫情。

（三）完善新發(fā)生傳染病的防控體制

《傳染病防治法》采取列舉和兜底的方式劃定傳染病范圍，既突出了當(dāng)前工作重點(diǎn)，又為今后可能出現(xiàn)的新情況提供了應(yīng)對(duì)機(jī)制 〔3 〕156?！秱魅静》乐畏ā穼?duì)傳染病采用的是外延定義法，外延定義界定的傳染病范圍是封閉的。根據(jù)外延定義無(wú)法認(rèn)定一種原因不明的疾病是不是傳染病。因而，《傳染病防治法》應(yīng)該通過(guò)外延定義和真實(shí)定義兩種方法界定傳染病。真實(shí)定義（也稱為實(shí)質(zhì)定義）就是揭示事物的特有屬性（固有屬性或本質(zhì)屬性）的定義 〔5 〕44。真實(shí)定義揭示了事物的內(nèi)涵，人們可以根據(jù)真實(shí)定義判斷一個(gè)事物是不是可以歸于這個(gè)概念之下。對(duì)傳染病而言，傳染性就是這種疾病的本質(zhì)屬性，是否可以人傳人是判斷是不是傳染病的標(biāo)準(zhǔn)。比如，日本的《傳染病預(yù)防與傳染病患者醫(yī)療法》第六條第九款規(guī)定，“新發(fā)生傳染病”是指可在人與人之間傳播的疾病，與已知疾病相關(guān)的癥狀和治療結(jié)果明顯不同，并且因?yàn)榱餍新訉?duì)日本公民的生活和健康造成嚴(yán)重危害 〔12 〕?；诖?，建議在《傳染病防治法》附則部分增加“傳染病”和“新發(fā)生傳染病”這兩個(gè)概念并用真實(shí)定義方法界定其含義。

當(dāng)一種原因不明的疾病突然發(fā)生后，由誰(shuí)來(lái)判斷這種疾病是不是新發(fā)生傳染病（或突發(fā)原因不明的傳染?。┠?？《傳染病防治法》對(duì)此沒(méi)有作出規(guī)定，《群體性不明原因疾病應(yīng)急處置方案》（試行）的規(guī)定也語(yǔ)焉不詳。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的疫情防控機(jī)制，醫(yī)療機(jī)構(gòu)和疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)最有資格判斷一種疾病是不是新發(fā)生傳染病?！秱魅静》乐畏ā芬?guī)定，各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)承擔(dān)傳染病監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)、流行病學(xué)調(diào)查、疫情報(bào)告的職責(zé)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)承當(dāng)與醫(yī)療救治有關(guān)的傳染病防治工作和責(zé)任區(qū)域內(nèi)的傳染病預(yù)防工作。醫(yī)療機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)病例（疫情）的診斷、報(bào)告和臨床救治工作。疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病進(jìn)行監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)傳染病疫情時(shí)，對(duì)傳染病疫情進(jìn)行流行病學(xué)調(diào)查，并向衛(wèi)生行政部門(mén)報(bào)告疫情。但是，醫(yī)療機(jī)構(gòu)和疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)只能基于科學(xué)認(rèn)知對(duì)一種疾病是不是新發(fā)生傳染病作出專業(yè)判斷，他們不能對(duì)此作出法律判斷，法律判斷由衛(wèi)生行政部門(mén)作出。專業(yè)判斷主體與法律判斷主體的分離在實(shí)踐中容易導(dǎo)致認(rèn)識(shí)的差異，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)于一種疾病是不是傳染病可能各執(zhí)一詞。因而，突發(fā)重大疫情暴發(fā)后，衛(wèi)生行政部門(mén)要“尊重規(guī)律和科學(xué)，充分發(fā)揮專業(yè)部門(mén)和專業(yè)人員的作用。” 〔10 〕因此，也可以考慮賦予疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)判斷一種疾病是不是新發(fā)生傳染病的法律權(quán)力。根據(jù)《傳染病防治法》規(guī)定，各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)負(fù)有監(jiān)測(cè)國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病的義務(wù)。從邏輯上講，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)只有判斷了一種疾病是新發(fā)生的傳染病之后才能進(jìn)行監(jiān)測(cè)。如果還是由衛(wèi)生行政部門(mén)判定國(guó)內(nèi)新發(fā)生傳染病，也應(yīng)制定一個(gè)詳細(xì)的決策機(jī)制，充分發(fā)揮傳染病專家、臨床醫(yī)生和病毒學(xué)家的作用。

總之，在抗擊疫情過(guò)程中，傳染病防治法暴露出一些核心概念含混不清，一些重要條款過(guò)于原則缺乏可操作性，有些法律條文還存在相互沖突不一致的情況等問(wèn)題。傳染病的增減、管理措施的調(diào)整、疫情預(yù)警、疫情發(fā)布、隔離決定、疫區(qū)宣布的程序都有待完善，這些決策的主體、內(nèi)容、方式、時(shí)限都應(yīng)在法律中明確規(guī)定。在疫情防控機(jī)制體制方面，要進(jìn)一步理順中央和地方的關(guān)系，明確相應(yīng)的傳染病防治權(quán)限范圍和防控責(zé)任，既要堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則，又要賦予地方政府一定的決策權(quán)。同時(shí)也要理順地方政府、衛(wèi)生行政部門(mén)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，形成職責(zé)明確、反應(yīng)及時(shí)、信息透明、統(tǒng)一部署的疫情防控機(jī)制。在個(gè)人權(quán)利保障方面，傳染病防治法要進(jìn)一步細(xì)化保障個(gè)人權(quán)利的條款，明確地方政府保障個(gè)人權(quán)利的主體責(zé)任。

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