黨內(nèi)法規(guī)制度“1+4”體系之我見(jiàn)

韓強(qiáng)

〔摘要〕 “1+4”體系是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的集中概括，也是傳統(tǒng)性、權(quán)威性認(rèn)識(shí)，具有一定的科學(xué)性，在指導(dǎo)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，但是，隨著近年來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)踐展開和研究深化，黨內(nèi)法規(guī)制度“1+4”體系存在的不足日益顯現(xiàn)出來(lái)，完善這一體系顯得愈加重要和緊迫。目前看，這一體系并未全面反映黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的總體情況，難以對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度作出準(zhǔn)確分類，存在交叉重復(fù)問(wèn)題。為此，應(yīng)該建構(gòu)起一個(gè)新的黨內(nèi)法規(guī)制度“1+1+3”體系，其中第一個(gè)“1”是指黨章，第二個(gè)“1”是指一個(gè)中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，“3”是指“綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度”“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度”和“黨的自身建設(shè)法規(guī)制度”。這一體系呈現(xiàn)為三個(gè)層次，具有邏輯和結(jié)構(gòu)上的科學(xué)性和嚴(yán)密性。新體系突出了黨內(nèi)法規(guī)制度制定工作規(guī)劃的地位作用，一定程度上解決了黨內(nèi)法規(guī)制度傳統(tǒng)分類中存在交叉重疊的問(wèn)題，更加重視發(fā)揮綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度的地位作用，有利于促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度理論研究的深化。

〔關(guān)鍵詞〕 黨內(nèi)法規(guī)制度，“1+4”體系，“1+1+3”體系

根據(jù)中共中央2016年12月審議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，所謂黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是指以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體。這一體系可以集中概括為“1+4”體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊 〔1 〕。從此，“1+4”體系成為對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的集中概括，也成為當(dāng)前的傳統(tǒng)性、權(quán)威性認(rèn)識(shí)。近日，中共中央印發(fā)了《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》，其中在“建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)定不移推進(jìn)依規(guī)治黨”的規(guī)劃要求中，也明確提出：不斷完善黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)，構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)體系?？梢哉f(shuō)，迄今為止，黨內(nèi)法規(guī)制度的理論研究和實(shí)踐探索基本都是在這一體系的框架下展開的①，這一分類體系對(duì)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨、促進(jìn)法治人才培養(yǎng)都發(fā)揮了重要作用。但是，隨著近年來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度理論研究的深化和實(shí)踐層面的推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)制度“1+4”體系存在的不足日益顯現(xiàn)出來(lái)，完善這一體系顯得愈加重要和緊迫。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度“1+4”體系存在的不足

黨內(nèi)法規(guī)制度“1+4”體系作為黨的文件統(tǒng)一采用的概括，其規(guī)范指導(dǎo)意義是顯而易見(jiàn)的，但是在運(yùn)用這一框架指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)制度的分類與實(shí)踐時(shí)，人們也發(fā)現(xiàn)了其存在的諸多不足，如有的黨內(nèi)法規(guī)制度難以明確其類別歸屬，有的甚至可以歸屬到兩種以上類別之中;有的類型與其他黨內(nèi)法規(guī)制度類型存在包容關(guān)系等，當(dāng)對(duì)某一具體黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范分類時(shí)，時(shí)常會(huì)產(chǎn)生這樣的困惑。有學(xué)者也開始意識(shí)到這一問(wèn)題，并作了初步分析，如秦強(qiáng)教授在其《以黨內(nèi)法規(guī)扎緊制度籠子》一書中，把這一分類存在的問(wèn)題作了這樣的概括：一是分類標(biāo)準(zhǔn)難以界定厘清。尤其需要界定和厘清黨的組織法規(guī)和自身建設(shè)中的組織建設(shè)法規(guī)的范圍。二是分類內(nèi)容存在交叉重疊。其中紀(jì)律建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)的交叉重疊較明顯。三是分類邏輯存在并列包容關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)與其他黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該是包容關(guān)系，而目前是并列關(guān)系，從而導(dǎo)致在邏輯上存在不足 〔2 〕163-164?？氯A慶教授在其主編的《黨規(guī)黨（黨員干部版）》中，也從“建設(shè)類黨規(guī)”和“領(lǐng)導(dǎo)類黨規(guī)”角度對(duì)黨內(nèi)法規(guī)作了分類。筆者基本認(rèn)同這樣的看法，但同時(shí)認(rèn)為，這一分類體系的不足還并不止于此，主要表現(xiàn)在如下方面：

第一，“1+4”體系并未全面反映近年來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的總體情況。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的概括表明了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本方向，也為我們把握黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)涵提供了總體思路。目前的黨內(nèi)法規(guī)制度總體上呈現(xiàn)為七類黨內(nèi)法規(guī)和大量的規(guī)范性文件，按照“1+4”體系的內(nèi)涵，現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度應(yīng)該均能納入這一體系，這是體系規(guī)范性所要求的。但是，我們?cè)谘芯恐锌梢园l(fā)現(xiàn)，這一體系概括目前主要適用于黨內(nèi)條例，因?yàn)楝F(xiàn)行有效的3部準(zhǔn)則難以呈現(xiàn)出這一體系的屬性，即使按照預(yù)期，黨內(nèi)法規(guī)制度體系達(dá)到五六部準(zhǔn)則 〔3 〕的程度，準(zhǔn)則的原則性、宏觀性也決定了其具有綜合性質(zhì)，難以歸入具體的四大體系之一。只有現(xiàn)行有效的48部條例②可以作出大致的四個(gè)體系的分類。此外，規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則四類并非主干黨內(nèi)法規(guī)，其體系性也并不明顯，在適用這一體系進(jìn)行分類時(shí)面臨一定的困難。也就是說(shuō)，在黨內(nèi)法規(guī)制度中，存在一定數(shù)量的具有綜合性、宏觀性的黨內(nèi)法規(guī)制度，難以在現(xiàn)有體系中作出明確歸屬。因此，不能把黨內(nèi)法規(guī)制度體系完全等同于“1+4”體系，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的外延要大于“1+4”體系的外延，“1+4”體系只是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的集中體現(xiàn)，并非黨內(nèi)法規(guī)制度體系的代名詞。如果不認(rèn)清這一點(diǎn)，必然極大地禁錮研究的視野和建設(shè)的思路。

第二，“1+4”體系難以對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度作出準(zhǔn)確分類?！?+4”體系中黨章的統(tǒng)領(lǐng)作用是毫無(wú)疑義的，而對(duì)作為主體的黨的組織、領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)、監(jiān)督保障4大板塊法規(guī)制度的分類則應(yīng)更科學(xué)和審慎。從理論上講，科學(xué)的分類應(yīng)該使所有黨內(nèi)法規(guī)制度都能夠在這四種類型中找到合適的位置，但是，現(xiàn)實(shí)地看，在分類中做到這一點(diǎn)困難還很多。比如，有的就難以歸入其中任何一類，如作為主干黨內(nèi)法規(guī)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，還有《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》等規(guī)范性文件也是如此。再者，有的黨內(nèi)法規(guī)制度可以歸屬于其中的兩類或兩類以上，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《干部教育培訓(xùn)工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨校（行政學(xué)院）工作條例》既是黨的組織法規(guī)，也是黨的自身建設(shè)法規(guī)。而實(shí)際上，黨的組織和自身建設(shè)本身就是兩個(gè)難以截然分開的概念，相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)制度往往既要從組織角度規(guī)定其組成與職責(zé)定位，又要規(guī)定其如何發(fā)揮作用，這又具備了建設(shè)的屬性。類似的問(wèn)題在其他黨內(nèi)法規(guī)制度的劃分中也同樣存在。

第三，“1+4”體系存在交叉重復(fù)，系統(tǒng)性有待增強(qiáng)。我們之所以用體系化來(lái)要求黨內(nèi)法規(guī)制度，就是要理順并優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度的結(jié)構(gòu)和關(guān)系，克服過(guò)去交叉重復(fù)、矛盾較多的問(wèn)題，便于形成整體合力，目前的“1+4”體系更多的是基于黨內(nèi)法規(guī)制度的現(xiàn)狀作出的概括，并非提前進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的結(jié)果。在《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》首次提出這一體系之前，學(xué)術(shù)界對(duì)此進(jìn)行了一定的研究，但并未提出與之相同的觀點(diǎn)，而是較多地主張把黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、黨內(nèi)組織法規(guī)、黨的行為法規(guī)、黨內(nèi)程序法規(guī)、黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)等。也有的主張根據(jù)黨務(wù)工作的特點(diǎn)，把黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、黨員權(quán)利義務(wù)法規(guī)、黨內(nèi)組織法規(guī)、黨務(wù)管理法規(guī)、黨紀(jì)檢查法規(guī)等 〔4 〕。還有的主張參照國(guó)家法律的體系構(gòu)成，把黨內(nèi)法規(guī)分為具有“憲法”功能的黨章、具有“刑法”功能的黨內(nèi)監(jiān)督條例和紀(jì)律處分條例、具有“民法”功能的保障黨員黨內(nèi)民主權(quán)利的相關(guān)法規(guī)、具有“行政法”功能的領(lǐng)導(dǎo)干部管理制度、具有“訴訟法”功能的黨內(nèi)程序性規(guī)范和保障性規(guī)范等 〔5 〕。此外，2013年頒布的第一個(gè)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》也未采用與“1+4”體系相近的分類，而是將黨內(nèi)法規(guī)體系分為黨章及相關(guān)法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面法規(guī)、思想建設(shè)方面法規(guī)、組織建設(shè)方面法規(guī)、作風(fēng)建設(shè)方面法規(guī)、反腐倡廉建設(shè)方面法規(guī)、民主集中制建設(shè)方面法規(guī)、機(jī)關(guān)工作方面法規(guī)這樣八個(gè)部分 〔6 〕?？梢?jiàn)，“1+4”體系并非當(dāng)時(shí)學(xué)術(shù)界的共識(shí)。目前看，“1+4”體系中存在的黨內(nèi)法規(guī)制度交叉重復(fù)問(wèn)題主要集中在如下方面：一是在黨的領(lǐng)導(dǎo)體系中黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度與黨的自身建設(shè)法規(guī)制度存在交叉，因?yàn)辄h的領(lǐng)導(dǎo)既有對(duì)政府和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，也有對(duì)自身組織和黨員干部的領(lǐng)導(dǎo);二是在黨的建設(shè)體系中黨的自身建設(shè)法規(guī)制度與黨的組織法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度存在包容;三是黨的紀(jì)律建設(shè)法規(guī)制度與黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度存在重疊;四是黨的組織、領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度之間的邏輯不夠清晰。解決這些問(wèn)題迫切需要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系進(jìn)行新的建構(gòu)。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度新體系的架構(gòu)

基于以上分析，我們認(rèn)為應(yīng)該建構(gòu)起一個(gè)新的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，以適應(yīng)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的需要，對(duì)此我們主張把它概括為“1+1+3”體系，其中第一個(gè)“1”是指黨章，第二個(gè)“1”是指一個(gè)規(guī)劃，即中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，“3”是指“綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度”“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度”和“黨的自身建設(shè)法規(guī)制度”。這一體系呈現(xiàn)為三個(gè)層次，具有邏輯和結(jié)構(gòu)上的科學(xué)性和嚴(yán)密性。

第一，關(guān)于黨章。黨章載明了黨的性質(zhì)、指導(dǎo)思想、綱領(lǐng)任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、組織制度，黨員的條件、權(quán)利、義務(wù)和紀(jì)律等內(nèi)容，是全黨的行為規(guī)范和行動(dòng)指南。黨章是全黨的總章程，對(duì)于保證全黨在政治上、思想上的一致和組織上、行動(dòng)上的統(tǒng)一具有根本意義。同時(shí)，黨章也是黨的根本大法，是其他黨內(nèi)法規(guī)制度制定的總依據(jù)，不管在“1+4”體系還是“1+1+3”體系中，黨章都居于根本地位。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)必須依照黨章原則和規(guī)定而制定，這一點(diǎn)在所有主干黨內(nèi)法規(guī)制度中都有明確的表述。

第二，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃。規(guī)劃是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)保證黨內(nèi)法規(guī)制度的系統(tǒng)性、科學(xué)性具有特別重要的意義。對(duì)此，我們黨先后制定了兩個(gè)五年規(guī)劃，一個(gè)是2013年11月中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，另一個(gè)是2018年2月中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》。兩個(gè)規(guī)劃前后相繼，既立足于對(duì)五年內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，明確指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、重點(diǎn)項(xiàng)目和落實(shí)要求，又著眼于到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的階段性進(jìn)程。兩個(gè)規(guī)劃都是推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要指導(dǎo)性文件，也標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)達(dá)到了一個(gè)新水平。在現(xiàn)有“1+4”體系中，并未把規(guī)劃納入其中，由此導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制度體系過(guò)于平面化，影響了體系的層次性、系統(tǒng)性，這不能不說(shuō)是一個(gè)明顯的缺憾。

就目前正在執(zhí)行的第二個(gè)五年規(guī)劃而言，它制定出臺(tái)既晚于中共中央2016年12月召開的我黨歷史上第一次全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議，也晚于中共中央2016年12月通過(guò)、2017年6月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，這就使這一規(guī)劃很好地貫徹了上述會(huì)議和意見(jiàn)的精神，也吸收了更多理論研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)有著更為突出的指導(dǎo)意義。在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，兩個(gè)規(guī)劃發(fā)揮著進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的作用，其地位是非常獨(dú)特和無(wú)可代替的，理應(yīng)在其中占有重要地位。

隨著近日《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》和《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020-2025年）》的相繼出臺(tái)，規(guī)劃的重要性正與日俱增，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中必須更加高度重視規(guī)劃的地位作用。

第三，關(guān)于綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度。正如一個(gè)機(jī)構(gòu)總會(huì)設(shè)置綜合性部門一樣，綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度作為具有基礎(chǔ)性、協(xié)調(diào)性地位作用的黨內(nèi)法規(guī)制度，其設(shè)置具有必然性。其中最具代表性的是作為黨內(nèi)立法法的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》。這一條例的最初形式是1990年7月的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，該條例為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)科學(xué)化、規(guī)范化提供了基本的基礎(chǔ)和前提。該條例共分總則、規(guī)劃、起草、發(fā)布、附則5章33條，規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的概念、范圍、類型、主體、程序等基本問(wèn)題，是規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的綜合性黨內(nèi)法規(guī)，也是我黨制定的第一部關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的正式文件，在地位作用及分類上均具有獨(dú)特性。經(jīng)過(guò)多年的試行，2012年5月中共中央修訂了這一條例，并頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，這一條例進(jìn)一步明確了黨內(nèi)法規(guī)的概念內(nèi)涵，提出了構(gòu)建“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的任務(wù)，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)開始進(jìn)入體系化的新時(shí)期。該條例共分總則、規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評(píng)估、附則7章36條，進(jìn)一步規(guī)范了黨內(nèi)法規(guī)立、改、廢、釋等一系列基本問(wèn)題，使黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化、體系化程度得到新的進(jìn)一步提升。此后，中共中央政治局會(huì)議于2019年8月對(duì)這一條例進(jìn)行了第二次修訂，2019年9月中共中央印發(fā)了修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》。該條例基本維持《條例》原有框架，在充實(shí)總體要求、明確制定權(quán)限、完善制定程序、健全保障機(jī)制四個(gè)方面作了重點(diǎn)完善。

從較早制定、中央兩次修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及其內(nèi)容定位來(lái)看，該條例作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基礎(chǔ)性法規(guī)，在1990年以來(lái)的三十年時(shí)間里，與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)相同步，對(duì)提高黨內(nèi)法規(guī)工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化水平，發(fā)揮了重要作用，是綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度的典型代表。在“1+4”體系中，目前沒(méi)有任何一類黨內(nèi)法規(guī)可以非常準(zhǔn)確地把其納入其中，為此應(yīng)該單獨(dú)為其設(shè)立一類綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度。此外，近年來(lái)中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見(jiàn)》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》等法規(guī)文件，雖然屬于規(guī)范性文件，但也應(yīng)納入綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度的范疇。而且用發(fā)展的眼光看，今后綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度制定工作還要加強(qiáng)，以充分發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)功能，進(jìn)一步處理好黨內(nèi)法規(guī)制度之間的相互關(guān)系，化解可能的矛盾，形成整體合力。因此，賦予起協(xié)調(diào)作用的綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度以獨(dú)立地位是非常必要的，也是完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的應(yīng)有之義。

第四，關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)是指馬克思主義政黨對(duì)無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命事業(yè)和社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的引領(lǐng)和導(dǎo)向作用，特指中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)和各種企事業(yè)單位、社會(huì)組織等的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九大作出了堅(jiān)持加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重大論斷，黨的十九大修訂的黨章也作出了相應(yīng)規(guī)定，強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的 〔7 〕22-23。黨的十九屆四中全會(huì)決定進(jìn)一步指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的根本制度，是社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)所在，因此，健全完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)制度以便為黨的領(lǐng)導(dǎo)提供制度保障，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要任務(wù)。也正是基于此，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度成為具有獨(dú)立地位的黨內(nèi)法規(guī)制度類型。從目前情況看，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度建設(shè)的重點(diǎn)是完善黨對(duì)各方面領(lǐng)導(dǎo)作出明確規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)制度，以彌補(bǔ)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度相對(duì)缺乏的不足，特別是根據(jù)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》提出的“完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”任務(wù)，為了“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨對(duì)各方面工作的制度，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，提高執(zhí)政本領(lǐng)，不斷增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方落到實(shí)處” 〔8 〕，需要制定9個(gè)條例，修訂1個(gè)條例，制定3個(gè)規(guī)定，目前看，多數(shù)已制定修訂完成。如近年來(lái)先后出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)報(bào)告條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨宣傳工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》等，極大地促進(jìn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的完善。總體而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度此前一直是一個(gè)短板，經(jīng)過(guò)近兩年的重點(diǎn)制定，其數(shù)量和體系化水平已有了明顯改觀。今后還要圍繞存在的短板和弱項(xiàng)進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，在解決制度空白的基礎(chǔ)上提高制度的科學(xué)化規(guī)范化水平，以更好地保障黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)。

第五，關(guān)于黨的自身建設(shè)法規(guī)制度。黨的建設(shè)是指馬克思主義政黨在馬克思主義黨的學(xué)說(shuō)指導(dǎo)下進(jìn)行的領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家、社會(huì)和提高自身生機(jī)與活力的理論和實(shí)踐活動(dòng)，它從理論上闡明了工人階級(jí)為什么需要建立一個(gè)黨、要建立一個(gè)什么樣的黨、怎樣建設(shè)黨、這個(gè)黨如何實(shí)現(xiàn)對(duì)無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)作用等根本問(wèn)題 〔9 〕2。黨的建設(shè)的根本任務(wù)在于通過(guò)加強(qiáng)黨的政治、思想、組織等各方面建設(shè)，使黨永遠(yuǎn)保持先進(jìn)性純潔性，不斷提高執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，始終踐行立黨為公、執(zhí)政為民宗旨，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期執(zhí)政的歷史使命。黨的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)，只有建設(shè)一個(gè)先進(jìn)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位才能鞏固，黨才能更好地團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)人民實(shí)現(xiàn)奮斗目標(biāo)。因此，只有健全完善黨的自身建設(shè)的法規(guī)制度，才能為黨的自身建設(shè)提供有力的制度保障，才能保證黨的建設(shè)的正確方向和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。因此，黨的自身建設(shè)法規(guī)制度理應(yīng)與黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度相并列，賦予同等地位。但是，目前在黨內(nèi)法規(guī)制度“1+4體系”中，黨的自身建設(shè)法規(guī)制度與黨的組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督保障法規(guī)制度是并列的，而黨的自身建設(shè)包括黨的組織建設(shè)，黨的組織法規(guī)制度實(shí)際上是黨的組織建設(shè)的制度保障，是對(duì)黨組織設(shè)置、活動(dòng)的基本規(guī)則和目標(biāo)、程序進(jìn)行的基本規(guī)定，正是基于這樣的設(shè)計(jì)，我們黨先后制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》等一批組織工作條例，因此，黨的組織法規(guī)制度應(yīng)當(dāng)包括在黨的自身建設(shè)法規(guī)制度之中。與之類似，黨的監(jiān)督保障也具有黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的自身建設(shè)的雙重內(nèi)涵，也就是說(shuō)，黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度一部分從屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)，如黨內(nèi)法規(guī)制度中均有關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的明確要求，可以從堅(jiān)持加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的角度進(jìn)行建構(gòu)，也有一部分本身就是黨的建設(shè)的范疇，如黨的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的自身建設(shè)、黨的監(jiān)督紀(jì)律建設(shè)、黨的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)、黨的監(jiān)督干部隊(duì)伍建設(shè)、發(fā)揮黨的監(jiān)督的權(quán)力制約與反腐敗功能等等。有鑒于此，黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度難以作為基本類型獨(dú)立存在，而應(yīng)分別并入相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)制度類型之中。

從目前情況看，新的“1+1+3”體系顯然涵蓋性更強(qiáng)，更少內(nèi)部交叉重疊，內(nèi)在關(guān)系更順暢，可以逐步取代“1+4”體系的概括，成為黨內(nèi)法規(guī)制度分類的基本依據(jù)。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度新體系的創(chuàng)新意義

黨內(nèi)法規(guī)制度的多樣性決定了分類的復(fù)雜性，隨著依規(guī)治黨的全面推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)制度的迅速增加態(tài)勢(shì)也日益明顯，這一工作的難度也越來(lái)越大。在此背景下，應(yīng)該本著客觀、科學(xué)、集約的原則進(jìn)行分類，從源頭上解決交叉重疊問(wèn)題，為黨內(nèi)法規(guī)制度的科學(xué)化推進(jìn)提供有效支撐。當(dāng)然，隨著研究和認(rèn)識(shí)的深化，黨內(nèi)法規(guī)制度分類也不應(yīng)一勞永逸，應(yīng)該圍繞“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完善、運(yùn)行有效”的基本目標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，更加注重科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，這樣才能避免“急用先立”帶來(lái)的各種問(wèn)題。從這樣的視角看，黨內(nèi)法規(guī)制度“1+1+3”體系的創(chuàng)新意義是顯而易見(jiàn)的。

第一，新體系突出了發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度制定工作規(guī)劃作用的重要性。在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中，規(guī)劃是獨(dú)一無(wú)二的，只有做到科學(xué)規(guī)劃，才能使黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在各個(gè)層面有序展開，也才能實(shí)現(xiàn)“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完善、運(yùn)行有效”的目標(biāo)。近年來(lái)我們雖然更加注重頂層設(shè)計(jì)，并先后制定實(shí)施了兩個(gè)規(guī)劃，但是并未把規(guī)劃明確納入黨內(nèi)法規(guī)制度體系，明確其定位，這就使這一基本工作難以得到高度重視，也難以發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用。而新體系把規(guī)劃放在僅次于黨章的位置，明確了規(guī)劃的地位作用，有利于人們更加重視規(guī)劃，促進(jìn)規(guī)劃的民主科學(xué)制定和有效實(shí)施，從而有利于引導(dǎo)推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的開展。這一思路與中央高度重視規(guī)劃的地位作用是一致的，近日中共中央連續(xù)印發(fā)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》和《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020-2025年）》，充分體現(xiàn)了這一思路。

第二，新體系一定程度上解決了黨內(nèi)法規(guī)制度傳統(tǒng)分類中存在交叉重疊的問(wèn)題。黨內(nèi)法規(guī)制度“1+4”體系的提出，在當(dāng)時(shí)缺乏科學(xué)分類、學(xué)術(shù)界觀點(diǎn)多樣的情況下其意義是顯而易見(jiàn)的，也體現(xiàn)了體系化、科學(xué)化的要求，而且《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》就是在這一框架下進(jìn)行設(shè)計(jì)規(guī)劃的。但是，隨著黨內(nèi)法規(guī)制度研究和建設(shè)的開展，分類工作越來(lái)越不可回避，在分類中的問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)出來(lái)，日益突出的交叉重疊問(wèn)題已嚴(yán)重制約黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)容設(shè)計(jì)、地位作用和相互關(guān)系，也影響到黨內(nèi)法規(guī)制度體系的科學(xué)化系統(tǒng)化水平。其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度與黨的自身建設(shè)法規(guī)制度的區(qū)分，以及黨的組織法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度與黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度的關(guān)系最具代表性。對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度與黨的自身建設(shè)法規(guī)制度的區(qū)分，過(guò)去是把黨的領(lǐng)導(dǎo)放在黨的建設(shè)的范疇中看待，現(xiàn)在是用黨的全面領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)領(lǐng)黨的建設(shè)，這使黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的重要性得以凸顯，而黨的領(lǐng)導(dǎo)除了對(duì)政府和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，也有一個(gè)黨組織自上而下領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題，同樣需要黨內(nèi)法規(guī)制度加以規(guī)范，加之黨的領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)制度此前相對(duì)薄弱，因此在新的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的建構(gòu)中，黨的領(lǐng)導(dǎo)的定位更加突出，特色也更加鮮明，與黨的自身建設(shè)法規(guī)制度的區(qū)別既更加明顯，聯(lián)系也更加緊密。對(duì)于存在明顯交叉重疊關(guān)系的黨的自身建設(shè)、組織、監(jiān)督保障法規(guī)制度，由于黨的自身建設(shè)從內(nèi)涵上包括了黨的組織和監(jiān)督保障，用黨的自身建設(shè)法規(guī)制度代替黨的組織、監(jiān)督保障法規(guī)制度，就避免了黨內(nèi)法規(guī)制度體系在第一級(jí)層次上的交叉重疊，較好地克服了有些黨內(nèi)法規(guī)制度難以準(zhǔn)確分類定位的問(wèn)題。

第三，新體系更加重視綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度的地位作用。在黨內(nèi)法規(guī)制度體系第一級(jí)層次設(shè)置獨(dú)立的綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度類別，體現(xiàn)了對(duì)這類黨內(nèi)法規(guī)制度的重視和對(duì)其地位作用認(rèn)識(shí)的深化。綜合是指將不同部分、不同事物的屬性合并成為一個(gè)整體來(lái)對(duì)待。實(shí)際上，在任何制度體系中，綜合性制度都是不可或缺的，它起著統(tǒng)籌和規(guī)范協(xié)調(diào)不同制度使之成為一個(gè)整體的作用。在黨內(nèi)法規(guī)制度中，是不是存在綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度，是否應(yīng)該把它單獨(dú)列為一類，對(duì)此，學(xué)術(shù)界并無(wú)相關(guān)觀點(diǎn)。但是，由于像《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)以及《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見(jiàn)》等規(guī)范性文件均很難把它們歸入現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)制度類型中，因此，根據(jù)其具有的綜合性特征和作用為其單獨(dú)設(shè)置一類綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度是合適的。實(shí)際上，此類黨內(nèi)法規(guī)制度的增加是可以預(yù)期的，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)制度越多，越需要處理好其中的上下左右新舊等關(guān)系，越要建立健全矛盾沖突調(diào)處機(jī)制，這種超越具體黨內(nèi)法規(guī)制度之上的黨內(nèi)法規(guī)制度是保持整體性、系統(tǒng)性所必需的。目前此類黨內(nèi)法規(guī)制度還相對(duì)缺乏，也沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，今后理應(yīng)成為黨內(nèi)法規(guī)制度制定的重點(diǎn)。對(duì)此，我們要提前預(yù)判，在頂層設(shè)計(jì)中給予重點(diǎn)關(guān)注。實(shí)際上，我們應(yīng)該著手開展綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度的體系建構(gòu)，特別是在條例及以下效力位階的黨內(nèi)法規(guī)制度中，要從綜合性的角度審視應(yīng)該補(bǔ)齊哪些制度短板，需要制定的要加以制定，需要調(diào)整的要適當(dāng)調(diào)整，要通過(guò)綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度的完善解決科學(xué)定位、規(guī)范制定、理順關(guān)系、保障實(shí)施等一系列問(wèn)題，進(jìn)一步提高黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化水平。

第四，新體系的確立有利于促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度理論研究的深化。目前，“1+4”體系已成為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的代名詞，許多研究也是沿著這一思路展開的，但是，這一思路給研究帶來(lái)的阻礙也日益突出，主要體現(xiàn)在思路的固化束縛了人們的思想，而分類的不暢又制約了頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐展開，同時(shí)也影響了理論的創(chuàng)新。在此，我們不是否定這一分類的價(jià)值和作用，而是從黨內(nèi)法規(guī)制度體系化發(fā)展的視角看，現(xiàn)有的分類仍需進(jìn)一步完善，才能實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。目前看，新的體系設(shè)計(jì)對(duì)于理論研究會(huì)起到更加明顯的促進(jìn)作用，一是鼓勵(lì)研究者以創(chuàng)新的視野和思維對(duì)待黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要與時(shí)俱進(jìn)，不斷提高科學(xué)化系統(tǒng)化水平，才能在管黨治黨、依規(guī)治黨中更好地發(fā)揮作用，而現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)制度既有規(guī)范性的一面，需要研究者作為參照，全黨自覺(jué)遵循，也有不斷創(chuàng)新的一面，需要立足實(shí)踐不斷加以創(chuàng)新和完善，如果因循守舊、固步自封，只會(huì)使依規(guī)治黨走向反面。因此，創(chuàng)新和守規(guī)是統(tǒng)一的，只有不斷在創(chuàng)新中使黨內(nèi)法規(guī)制度適應(yīng)管黨治黨的形勢(shì)變化和現(xiàn)實(shí)需要，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)才能不斷取得成功。二是引導(dǎo)學(xué)術(shù)界開展綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度研究。目前黨內(nèi)法規(guī)制度研究中專門化趨勢(shì)日益明顯，但是對(duì)于有利于發(fā)揮整體效能的綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度的研究還缺乏應(yīng)有的關(guān)注，致使黨內(nèi)法規(guī)制度研究的視野受到局限，整體性功能發(fā)揮受到影響，對(duì)此，必須在頂層設(shè)計(jì)和宏觀研究中，盡快補(bǔ)上綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度這一課，通過(guò)研究和探索，對(duì)綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，促使其更加健全完善、系統(tǒng)配套，從而進(jìn)一步提高黨內(nèi)法規(guī)制度的整體效能。三是促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度關(guān)系理順與銜接問(wèn)題的解決。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要任務(wù)就是處理好不同黨內(nèi)法規(guī)制度之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)不同黨內(nèi)法規(guī)制度的有效銜接，這主要是靠綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這既是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也是一個(gè)理論問(wèn)題，目前迫切需要加強(qiáng)理論研究。學(xué)術(shù)界雖然也有所關(guān)注，但并非是從綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度的角度展開的，從而影響了研究的針對(duì)性和實(shí)施的可靠性。確立新的黨內(nèi)法規(guī)制度分類體系，特別是明確關(guān)系處理方面黨內(nèi)法規(guī)制度的獨(dú)立地位，可以引導(dǎo)形成新的研究領(lǐng)域，多出研究成果，促進(jìn)新問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)和解決，使黨內(nèi)法規(guī)制度更加系統(tǒng)科學(xué)。

總之，在黨內(nèi)法規(guī)制度“1+4”體系日益為大家所接受之時(shí)，能夠看到這一體系存在的不足，并提出新的“1+1+3”體系分類思路，這絕不是單純的標(biāo)新立異，而是著眼黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的體系化目標(biāo)、著眼為全面從嚴(yán)治黨提供更好的制度保障提出的進(jìn)一步健全完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的新的思路，這一思路在建設(shè)視野上有新拓展，在建設(shè)途徑上有新突破，在工作重點(diǎn)上有新思考，其積極作用是顯而易見(jiàn)的。我們要以創(chuàng)新思維推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)理論與實(shí)踐的開拓創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn)。

注 釋：

①宋功德、張文顯主編的《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》作為馬克思主義理論研究和建設(shè)工程項(xiàng)目教材即采用了這一框架。參見(jiàn)宋功德、張文顯：《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》，北京：高等教育出版社，2020年，目錄。

②筆者在《論加強(qiáng)黨內(nèi)條例體系建設(shè)》（《理論探索》2019年第5期）中列出當(dāng)時(shí)現(xiàn)行有效的條例共45個(gè)，因又有增加，目前最新統(tǒng)計(jì)為48個(gè)。

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責(zé)任編輯 陳 鵑