高素質(zhì)農(nóng)民培育政策的演變、效果與完善思路

彭超

〔摘要〕 高素質(zhì)農(nóng)民是鄉(xiāng)村人才振興的重要支撐。我國高素質(zhì)農(nóng)民培育政策經(jīng)歷了農(nóng)民培訓、以科技培訓為重點、新型職業(yè)農(nóng)民培訓、高素質(zhì)農(nóng)民培育等四個階段的演變，其主要內(nèi)容包括教育培訓、就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持、職業(yè)技能鑒定、新型經(jīng)營主體培育、社會保障、扶貧培訓等方面。在高素質(zhì)農(nóng)民培育政策助力下，高素質(zhì)農(nóng)民隊伍規(guī)模不斷擴大、務(wù)農(nóng)收入提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)營的重要力量，為解決“誰來種地”“誰來興村”提供了新的有生力量。但目前高素質(zhì)農(nóng)民培育政策體系中存在重培訓、輕培育，重技術(shù)、輕經(jīng)營，培訓多頭供給，高素質(zhì)農(nóng)民返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)有社保方面的壓力，面臨行政和商業(yè)上的不確定性等問題。未來的政策改革方向是，以培訓效果為導向完善高素質(zhì)農(nóng)民培育補貼方式，兼顧技能訓練和經(jīng)營指導提升培育政策內(nèi)容，以政府購買服務(wù)為方向優(yōu)化整合培訓體系，對接高素質(zhì)農(nóng)民的新需求開展創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新培育和扶持，把高素質(zhì)農(nóng)民塑造為市場主體和社會責任主體。

〔關(guān)鍵詞〕 高素質(zhì)農(nóng)民，培育政策，改革方向

一、引言

農(nóng)民是鄉(xiāng)村建設(shè)的主體，人才振興是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，高素質(zhì)農(nóng)民是鄉(xiāng)村人才振興的主體。沒有鄉(xiāng)村人才的振興，鄉(xiāng)村振興就缺乏支撐 〔1 〕。從這個意義上說，高素質(zhì)農(nóng)民為鄉(xiāng)村振興提供了重要支點。高素質(zhì)農(nóng)民主要包括新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營服務(wù)主體經(jīng)營者、精準脫貧和鄉(xiāng)村振興帶頭人、農(nóng)村實用人才帶頭人、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者、專業(yè)種養(yǎng)加能手、農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人及專業(yè)經(jīng)營者。其重要特征：一是有文化。高素質(zhì)農(nóng)民具備一定的知識水平，擁有健康的生活理念，弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，對農(nóng)村精神文明有示范帶動作用，倡導健康的現(xiàn)代物質(zhì)生活方式和精神文化風貌，能夠為鄉(xiāng)村文化振興貢獻力量。二是懂技術(shù)。高素質(zhì)農(nóng)民要掌握先進專業(yè)技術(shù)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律，推動農(nóng)業(yè)新技術(shù)新成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)技術(shù)試驗示范推廣，促進農(nóng)業(yè)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)加快形成，助推現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。三是善經(jīng)營。高素質(zhì)農(nóng)民要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展理念，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，善于開展市場營銷，勇于創(chuàng)新，敢于實踐，帶動小農(nóng)戶和貧困戶共同發(fā)展。四是會管理。高素質(zhì)農(nóng)民要擁有先進的管理理念，具備良好的溝通和協(xié)調(diào)發(fā)展能力，實現(xiàn)專業(yè)化、標準化、規(guī)范化管理，帶動農(nóng)民一起共同致富，在鄉(xiāng)村振興中積極貢獻力量。

高素質(zhì)農(nóng)民具備較高的科技文化素質(zhì)，能夠在提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力、實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動、鞏固拓展脫貧攻堅成果等方面發(fā)揮重要作用，從而為產(chǎn)業(yè)振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興提供強有力的人才支撐，成為加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程的重要引領(lǐng)者。高素質(zhì)農(nóng)民是新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的先行者，新技術(shù)、新裝備的操作者，新主體、新經(jīng)濟的實踐者，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系轉(zhuǎn)型升級，以及發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)揮著重要作用。高素質(zhì)農(nóng)民具有天然的鄉(xiāng)村社區(qū)和組織聯(lián)系，是國家治理體系和治理能力的重要一環(huán)，是推動農(nóng)村實現(xiàn)社會治理秩序轉(zhuǎn)型的重要力量。高素質(zhì)農(nóng)民是農(nóng)民中最具發(fā)展活力的群體，有效帶動了小農(nóng)戶與現(xiàn)代大市場的銜接，帶動貧困戶脫貧致富，擔當起了示范帶動農(nóng)民全面發(fā)展的重任。從上述意義上說，加快培養(yǎng)高素質(zhì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才，推進農(nóng)民的現(xiàn)代化，能夠為鄉(xiāng)村全面振興提供有力抓手。

本文接下來的內(nèi)容首先描述性整理高素質(zhì)農(nóng)民培育政策的演變脈絡(luò)和現(xiàn)有政策框架，之后在對大樣本數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)相關(guān)政策的實施效果，分析現(xiàn)有政策的未盡之處和改革方向，最后提出高素質(zhì)農(nóng)民培育政策改革的思路。

二、高素質(zhì)農(nóng)民培育政策的演變

從時間維度上看，我國高素質(zhì)農(nóng)民培育政策經(jīng)歷了職業(yè)農(nóng)民、新型農(nóng)民、新型職業(yè)農(nóng)民、高素質(zhì)農(nóng)民四個階段的演變 〔2 〕。當前主要政策框架包括教育培訓、就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持、職業(yè)技能鑒定、新型經(jīng)營主體培育、社會保障、扶貧培訓等方面。

（一）我國高素質(zhì)農(nóng)民培育政策大體經(jīng)歷了四個階段

上世紀90年代到世紀之交，農(nóng)民培訓試點剛剛起步。1990年，原農(nóng)業(yè)部開始在全國開展“農(nóng)民綠色證書”培訓試點工作。1994年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了農(nóng)業(yè)部關(guān)于實施“綠色證書培訓工程”的意見，在國家層面上提出培養(yǎng)技術(shù)性較強的“從業(yè)農(nóng)民”。當時明確的對象為初中及以上文化程度的鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)人員、專業(yè)戶、示范戶等。2002年“農(nóng)民綠色證書培訓”被寫入《農(nóng)業(yè)法》，并沿用至今。

世紀之交到2012年，扶持政策開始關(guān)注“新型農(nóng)民”。1999年開始，農(nóng)業(yè)部、財政部和共青團中央共同組織實施了“跨世紀青年科技培訓工程”試點。當時的提法叫作“新型農(nóng)民”，相關(guān)政策旨在對具有較高學歷的青年農(nóng)民進行實用技術(shù)、經(jīng)營管理等知識培訓，政策目標是為農(nóng)業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營培養(yǎng)造就一大批覺悟高、懂科技、善經(jīng)營的人才。

2012-2019年，新型職業(yè)農(nóng)民成為培育重點。2012年“新型職業(yè)農(nóng)民”概念第一次出現(xiàn)在中央文件，并且引入了“職業(yè)”概念 〔3 〕。這是中央立足中國農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)的新變化，著眼現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新需求，培養(yǎng)未來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主體作出的戰(zhàn)略決策，在傳統(tǒng)農(nóng)民“去身份化”轉(zhuǎn)向新型職業(yè)農(nóng)民的過程中具有重要的里程碑意義。陽光培訓工程明確提出向培育新型職業(yè)農(nóng)民傾斜，并對全國100個新型職業(yè)農(nóng)民培育試點的2萬名新型職業(yè)農(nóng)民培育對象開展系統(tǒng)培訓。

2019年之后，正式提出“高素質(zhì)農(nóng)民”概念。2019年8月19日，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》正式實施?！稐l例》明確提出“培養(yǎng)一支有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理的高素質(zhì)農(nóng)民隊伍，造就更多鄉(xiāng)土人才”?！案咚刭|(zhì)農(nóng)民”這一概念，更加尊重農(nóng)民農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的主體地位和首創(chuàng)精神，體現(xiàn)了中央切實保障農(nóng)民物質(zhì)利益和民主權(quán)利的考慮。同年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳、教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好高職擴招培養(yǎng)高素質(zhì)農(nóng)民有關(guān)工作的通知》，啟動實施“百萬高素質(zhì)農(nóng)民學歷提升行動計劃”。隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化推進步伐加快，高素質(zhì)農(nóng)民培育已經(jīng)越來越提上議程。

（二）高素質(zhì)農(nóng)民培育政策的具體內(nèi)容

1.教育培訓。農(nóng)民教育培訓工作基本形成各級黨委政府主導，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭，公益性培訓機構(gòu)為主體，市場力量和多方資源共同參與的農(nóng)民教育培訓體系。以全國范圍的農(nóng)民教育培訓專項工程為引領(lǐng)，帶動各地多渠道、多形式、多層次推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村實用技術(shù)和經(jīng)營技能培訓。分層次、分區(qū)域、分對象對高素質(zhì)農(nóng)民進行培訓 〔4 〕，主要包括對務(wù)農(nóng)農(nóng)民的教育培訓、對返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新主體的培訓，還包括對認定后的高素質(zhì)農(nóng)民進行經(jīng)常性的教育培訓等。近年來，各地各部門以穩(wěn)定地從事某項農(nóng)業(yè)勞動作業(yè)的主體、雇工等為主要培訓對象，讓這些生產(chǎn)經(jīng)營者掌握從事某項農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的專業(yè)理論知識，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全常識、農(nóng)業(yè)生態(tài)和可持續(xù)發(fā)展知識、職業(yè)道德等，熟練掌握相關(guān)的技術(shù)技能。例如，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于做好2020年高素質(zhì)農(nóng)民培育工作的通知》，要求以種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)大戶為重點，圍繞復工復產(chǎn)、保糧保供，加大專項技術(shù)技能培訓，提升產(chǎn)業(yè)效益，促進農(nóng)民增收。

2.就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持。就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持基本形成了以高素質(zhì)農(nóng)民為主要對象，與項目制補貼相結(jié)合，通過政府購買服務(wù)、以獎代補、先建后補等方式，支持鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)的扶持體系。與整個國家大的就業(yè)政策類似，這實際上是一種主動創(chuàng)造就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會的積極培育政策 〔5 〕。在當前“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的大背景下，各級政府結(jié)合返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)特點、需求和地域經(jīng)濟特色，積極組織實施農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)專項培訓計劃，對返鄉(xiāng)農(nóng)民工給予創(chuàng)業(yè)培訓補貼。例如，從2016年開始，每年四川省財政設(shè)立2000萬元的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓資金，專項用于開展返鄉(xiāng)農(nóng)民工初創(chuàng)培訓、創(chuàng)業(yè)輔導、創(chuàng)業(yè)提升培訓等示范培訓工作，開展了項目推介、開業(yè)指導、小額信貸等創(chuàng)業(yè)服務(wù)，增強農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)水平和抗風險能力。以江油市為例，中級以上高素質(zhì)農(nóng)民開展的糧食規(guī)?；a(chǎn)符合糧食規(guī)模種植（50畝以上）補貼政策的，享受提高10%的補貼政策，返鄉(xiāng)領(lǐng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)企業(yè)給予一次性1萬元獎勵，高素質(zhì)農(nóng)民經(jīng)市校企聯(lián)合培養(yǎng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域在職碩士計劃的高?？荚囦浫?，攻讀農(nóng)業(yè)推廣碩士且服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，按不超過學費的50%給予學費資助。

3.職業(yè)技能鑒定。按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)化分工、主體自身需求和用工崗位合理選擇職業(yè)技能，初步形成了以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村技能人才隊伍建設(shè)，以熟練掌握某項或某方面生產(chǎn)技能為基本目標，結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村關(guān)鍵生產(chǎn)環(huán)節(jié)分段進行認證的制度。例如，原農(nóng)業(yè)部早在2000年對農(nóng)業(yè)行業(yè)農(nóng)作物種子繁育員、農(nóng)作物植保員、橡膠制膠工、乳品檢驗工、動物疫病防治員、動物檢疫檢驗員、水生動物飼養(yǎng)工、漁業(yè)生產(chǎn)船員、農(nóng)機修理工、飼料檢驗化驗員、飼料廠中心控制室操作工、飼料加工設(shè)備維修工、沼氣生產(chǎn)工、太陽能利用工等要求必須經(jīng)過相應(yīng)培訓，取得職業(yè)資格證書后方可就業(yè)上崗。2015年原農(nóng)業(yè)部根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，將農(nóng)村土地糾紛仲裁員、農(nóng)產(chǎn)品食品檢驗員、農(nóng)村環(huán)保工和休閑農(nóng)業(yè)服務(wù)員等新增認定為列入《職業(yè)分類大典》中的農(nóng)業(yè)職業(yè)，根據(jù)實際又將農(nóng)業(yè)經(jīng)理人列為新職業(yè)。圍繞職業(yè)資格認定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門建設(shè)職業(yè)標準、鑒定工作隊伍和質(zhì)量體系，規(guī)范農(nóng)業(yè)職業(yè)技能鑒定，不斷提升鑒定質(zhì)量。

4.新型經(jīng)營主體培育。新型經(jīng)營主體培育的一個重要內(nèi)容就是，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人等提升技術(shù)應(yīng)用和生產(chǎn)經(jīng)營能力。近年來，國家要求地方支持農(nóng)民合作社示范社（聯(lián)合社）和示范家庭農(nóng)場改善生產(chǎn)條件，應(yīng)用先進技術(shù)，提升規(guī)?；⒕G色化、標準化、集約化生產(chǎn)能力，建設(shè)清選包裝、烘干等產(chǎn)地初加工設(shè)施，提高產(chǎn)品質(zhì)量水平和市場競爭力。鼓勵各地為農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場提供財務(wù)管理、技術(shù)指導等服務(wù)。除了技術(shù)和經(jīng)營能力提升外，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門還支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，這實際已經(jīng)形成了對高素質(zhì)農(nóng)民“真金白銀”的支持。例如，聚焦鮮活農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地“最先一公里”問題，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地倉儲保鮮設(shè)施。再如，對具有種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營許可證的種豬場（含地方豬保種場）及年出欄500頭以上的規(guī)模豬場給予貸款貼息支持。

5.社會保障。部分地區(qū)已經(jīng)開始探索把高素質(zhì)農(nóng)民作為一種新的職業(yè)群體，允許享受城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保障待遇，提高社會保障水平，解決相關(guān)后顧之憂。上海市金山區(qū)對本市戶籍獲生產(chǎn)經(jīng)營型高素質(zhì)農(nóng)民證書、在金山區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員，并且繳納城鎮(zhèn)職工社會保險三個月以上，按上海市社會保障部門確定的職工社會保險基數(shù)下限中單位繳費部分的80%給予補貼。

6.扶貧培訓。主要是聚焦深度貧困地區(qū)，加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)培訓力度。例如，湖北省開展“巾幗電商培訓助扶貧”專題培訓班，重點培訓幫扶農(nóng)村婦女從事電商。又如，陜西省扎實開展產(chǎn)業(yè)扶貧技術(shù)培訓百日大行動，確保產(chǎn)業(yè)脫貧戶技術(shù)服務(wù)全覆蓋。再如，甘肅省圍繞建檔立卡貧困戶開展一戶一個“科技明白人”的普及培訓，把產(chǎn)業(yè)扶貧落實到“扶智、扶技”中。

三、高素質(zhì)農(nóng)民培育政策的效果

高素質(zhì)農(nóng)民培育政策的主要目標是解決農(nóng)業(yè)人力資本提升的問題 〔6 〕。因此，政策效果應(yīng)該從人力資本的存量、質(zhì)量等方面評價，還應(yīng)當對培育體系的可持續(xù)性進行適當評估。在高素質(zhì)農(nóng)民培育政策助力下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村正在逐步變成一個對高素質(zhì)人力資源有吸引力的領(lǐng)域。

（一）高素質(zhì)農(nóng)民隊伍規(guī)模不斷擴大

隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程推進，在高素質(zhì)農(nóng)民培育政策助力下，高素質(zhì)農(nóng)民隊伍不斷壯大。農(nóng)村實用人才帶頭人、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新帶頭人、鄉(xiāng)村振興帶頭人、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧帶頭人、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人、農(nóng)業(yè)經(jīng)理人等六類群體數(shù)量不斷擴充。以農(nóng)村實用人才為例，2020年全國登記農(nóng)村可用的“實用型”人才數(shù)量達2254萬，比2015年的1272萬人增長77.2%（見圖1）。

（二）高素質(zhì)農(nóng)民已經(jīng)達到了一定比例

如表1所示，根據(jù)2018年全國農(nóng)村固定觀察點對80593個農(nóng)村居民調(diào)查，有7.1%的農(nóng)村居民接受過各類高素質(zhì)農(nóng)民培訓。其中，西部地區(qū)農(nóng)戶接受高素質(zhì)農(nóng)民培訓的比例高于全國平均水平，占比為9.0%，東北、中部及東部占比依次降低且均低于全國平均水平，分別為6.4%、6.3%和5.9%。接受過現(xiàn)代青年農(nóng)場主培訓的，全國各地區(qū)占比大多在1%左右。有2.2%的農(nóng)戶接受過農(nóng)村實用人才帶頭人培訓，西部地區(qū)占比最高，約為4%，其他地區(qū)占比均不足2%。有1.1%的農(nóng)戶接受過新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人培訓，西部地區(qū)占比最高，為1.6%，其他地區(qū)占比大多為1%。有1%的農(nóng)戶接受過農(nóng)機大戶和農(nóng)機合作社帶頭人培訓，西部地區(qū)占比仍然最高，為2.1%，東部、東北及中部地區(qū)占比分別為0.7%、0.5%和0.3%。西部地區(qū)較高，實際上是與西部地區(qū)高素質(zhì)農(nóng)民培訓高投入有關(guān)。

（三）高素質(zhì)農(nóng)民讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營“后繼有人”

高素質(zhì)農(nóng)民年齡結(jié)構(gòu)較為合理、文化水平較高，且多數(shù)從事農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營。根據(jù)1700多萬農(nóng)村實用人才大數(shù)據(jù)顯示，全國代表性的高素質(zhì)農(nóng)民以青壯年為主。如表2所示，2018年55歲以下農(nóng)村實用人才占比達到88.9%，幾年來一直穩(wěn)定在88%以上，高中及以上學歷實用人才已經(jīng)達到31.1%。一般而言，高中畢業(yè)生掌握數(shù)學、物理、化學等基本科學原理，并且語言習得和表達能力已經(jīng)提升到一個層次，對新知識和新技能的接受能力要比初中畢業(yè)生成幾何級數(shù)增長。根據(jù)上述全國農(nóng)村固定觀察點調(diào)查，高素質(zhì)農(nóng)民中家庭經(jīng)營農(nóng)業(yè)勞動者占比最高，達到56.6%，高于普通農(nóng)民的42.6%（見表3）。在大量青壯年勞動力流出農(nóng)業(yè)農(nóng)村的背景下，高素質(zhì)農(nóng)民隊伍發(fā)展壯大，讓解決“誰來種地”“誰來養(yǎng)豬”“誰來興村”等問題有了新的方案。

（四）高素質(zhì)農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入較高

高素質(zhì)農(nóng)民群體通過規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)、節(jié)本增效、提高供給側(cè)質(zhì)量等，提高了務(wù)農(nóng)收入，實現(xiàn)了務(wù)農(nóng)種糧與收入提高的統(tǒng)一。根據(jù)中央農(nóng)廣校對全國30個省164個縣（市、區(qū)）的9510個高素質(zhì)農(nóng)民調(diào)查，2019年高素質(zhì)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營純收入達到每年3.3萬元，相當于同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入4.24萬元的77.8%，是農(nóng)村居民人均可支配收入1.6萬元的約2.06倍（見圖2）。27.8%的高素質(zhì)農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營純收入大于等于同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入 〔7 〕22。

（五）高素質(zhì)農(nóng)民帶動能力較強

根據(jù)上述高素質(zhì)農(nóng)民調(diào)查，2019年66.4%的高素質(zhì)農(nóng)民對周邊農(nóng)戶起到了輻射帶動作用，平均每個高素質(zhì)農(nóng)民帶動40個農(nóng)戶。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學院在針對1129個“新農(nóng)人”的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，高素質(zhì)農(nóng)民中的“新農(nóng)人”群體帶動作用更為明顯，平均每個“新農(nóng)人”所在的單位帶動348個小農(nóng)戶進入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。在產(chǎn)業(yè)扶貧中，“新農(nóng)人”群體的帶動作用也非常明顯，平均每個“新農(nóng)人”所在單位帶動105個貧困戶銷售產(chǎn)品或就業(yè)創(chuàng)業(yè)，這105個農(nóng)村貧困家庭脫貧就意味著289個貧困人口脫貧（見表4）。

（六）高素質(zhì)農(nóng)民教育培訓體系基本形成

高素質(zhì)農(nóng)民培訓覆蓋面較廣，初中高級培訓層也比較齊全，基本形成了以各級農(nóng)廣校為主體，以農(nóng)業(yè)院校、科研部門和推廣服務(wù)機構(gòu)為補充，以農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社為基地，多層次、廣覆蓋、制度化的高素質(zhì)農(nóng)民培訓體系。農(nóng)民教育培訓專項資金不斷增加，2018年和2019年，中央財政投入每年均達到20億元。配合高素質(zhì)農(nóng)民培訓工程，重點推進的縣（市、區(qū)）基本都建立了多媒體資源庫、雙向衛(wèi)星遠端站等信息化設(shè)施。農(nóng)業(yè)農(nóng)村開發(fā)了農(nóng)業(yè)科教云平臺，還針對農(nóng)民用戶開發(fā)了專供智能手機的云上智農(nóng)APP，在培訓內(nèi)容上普遍加入對以上平臺的應(yīng)用教授課程。目前，培訓機構(gòu)的硬件已經(jīng)比較強，例如，農(nóng)廣校系統(tǒng)中央校1所，省級校34所，地級校280所，縣級校1922所，農(nóng)民田間學校（鄉(xiāng)村教學點）2.4萬個。

四、高素質(zhì)農(nóng)民培育政策體系中存在的問題

高素質(zhì)農(nóng)民培育政策措施不同，效果各異，發(fā)揮作用有一定的時效性。國際經(jīng)驗表明，各種就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓、崗位創(chuàng)造的直接補助、提高勞動力匹配等政策帶來的效果是不同的 〔8 〕 〔9 〕。目前，高素質(zhì)農(nóng)民培育仍然存在“重培訓、輕培育”“重技術(shù)、輕經(jīng)營”等問題，高素質(zhì)農(nóng)民返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)有社保方面的壓力，面臨行政和商業(yè)上的不確定性，自身社會公民意識也需要加強。

（一）高素質(zhì)農(nóng)民培育政策“重培”“輕育”

高素質(zhì)農(nóng)民培育政策的衡量指標停留在“發(fā)了多少結(jié)業(yè)證”上，以及相關(guān)補貼的發(fā)放依據(jù)以培訓人年數(shù)為標準等，而忽視對培訓效果的考核。因此，高素質(zhì)農(nóng)民培訓機構(gòu)缺乏動力對培訓后端管理，即缺乏培訓后的跟蹤服務(wù)。接受過培訓的農(nóng)民在生產(chǎn)經(jīng)營過程中遇到問題，很難找到人咨詢，市場產(chǎn)銷對接更是依靠個人摸索。例如，近年來稻蝦共育、稻魚共育發(fā)展迅速，多地也開展了針對大戶的培訓。然而，養(yǎng)殖大戶仍然反映，雖然參加過高素質(zhì)農(nóng)民培訓，但是在養(yǎng)殖過程中遇到了魚蝦的疫病，還是主要通過微信上與賣獸藥、飼料的技術(shù)人員和同行交流，產(chǎn)銷對接基本上依靠親戚朋友介紹。很多地方的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門實際上為高素質(zhì)農(nóng)民對接了實訓種植和養(yǎng)殖基地，學員可以不定期到現(xiàn)場學習并獲得指導，實訓效果比較明顯，但是目前種養(yǎng)主體出于自身經(jīng)營秩序、同業(yè)競爭、知識產(chǎn)權(quán)保護等考慮，對大批學員現(xiàn)場學習并不歡迎。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學院對1342位農(nóng)村“雙創(chuàng)”導師的調(diào)查，當前對地方創(chuàng)業(yè)農(nóng)廣校人才孵化基地、創(chuàng)業(yè)協(xié)會等平臺的總體效果評價多數(shù)為一般，比例達到59.4%（見圖3）。

（二）高素質(zhì)農(nóng)民教育培育內(nèi)容“重技”“輕經(jīng)”

目前的高素質(zhì)農(nóng)民培訓以應(yīng)用型技能為主，諸如高效種養(yǎng)技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品加工技術(shù)、電子商務(wù)開辦技巧等內(nèi)容很多。但是，培訓所涉及的內(nèi)容中缺乏經(jīng)營管理和法律法規(guī)方面的指導，尤其是現(xiàn)在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍關(guān)心的“和誰產(chǎn)銷對接”“怎樣申請貸款”“如何爭取補貼自己”“商業(yè)糾紛怎么調(diào)處”等等，公辦的培訓班涉及不多。以四川省為例，該省農(nóng)村固定觀察站對383個農(nóng)戶進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在獲得經(jīng)營管理知識的渠道方面，38.5%的農(nóng)戶是從親戚朋友同行交流獲得的，32.2%是依靠自己摸索，只有23.7%是從政府主辦的培訓班上獲得的。以經(jīng)營管理信息化能力培養(yǎng)為例，高素質(zhì)農(nóng)民培訓環(huán)節(jié)上設(shè)計了很多信息化的內(nèi)容，但是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民年齡偏大，缺乏使用智能手機和信息化平臺的能力，所以信息化培訓的效果打了折扣。根據(jù)四川省固定觀察站的上述調(diào)查，383個接受調(diào)查的農(nóng)戶中使用過“云上智農(nóng)”APP的只有兩個。在高素質(zhì)農(nóng)民培訓中，甚至出現(xiàn)這樣一種局面：一方面，政府部門舉辦的、幾乎免費的高素質(zhì)農(nóng)民培訓招生困難;另一方面，很多社會培訓機構(gòu)舉辦的、需要自費承擔成本的培訓班報名卻極為火爆。

（三）高素質(zhì)農(nóng)民培訓有多頭供給的情況

根據(jù)西部某地級市高素質(zhì)農(nóng)民培訓部門梳理，涉及高素質(zhì)農(nóng)民培訓的項目有：農(nóng)業(yè)部門的陽光工程、職業(yè)農(nóng)民培育，人力資源與社會保障部門的就業(yè)再就業(yè)培訓，總工會的農(nóng)民工技能培訓，扶貧開發(fā)局的扶貧培訓，組織部、共青團、婦聯(lián)都有針對農(nóng)村勞動力的培訓，此外還有社會科普培訓。根據(jù)上述全國固定觀察點調(diào)查體系的調(diào)查，2018年一個農(nóng)村居民平均參加培訓0.537天，其中農(nóng)業(yè)部門組織的高素質(zhì)農(nóng)民培訓為0.054天，人力資源和社會保障部門組織就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓0.038天，扶貧培訓0.227天，共青團、婦聯(lián)組織的農(nóng)業(yè)培訓0.021天，農(nóng)技推廣現(xiàn)場培訓0.071天，社會機構(gòu)組織的培訓0.033天（見表5）。實際上，多頭供給導致涉農(nóng)培訓資金分散、效果打了折扣。

（四）高素質(zhì)農(nóng)民返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新有“后顧之憂”

一是農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)一段時間之后面臨著貸款難、用地難等“老大難”問題。目前返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)主體投資資金的89%來自家庭積累和親友借款，僅有11%的返鄉(xiāng)農(nóng)民工等主體可以獲得貸款。而且農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)和初加工設(shè)施“建設(shè)場地審批難”“土地出讓手續(xù)繁雜”等問題普遍存在，影響了高素質(zhì)農(nóng)民經(jīng)營規(guī)模的擴大。二是農(nóng)民工等主體返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新缺乏社會保障。農(nóng)民工等主體返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新一般將城鎮(zhèn)中的住房做了抵押，如果創(chuàng)業(yè)失敗，不僅會失去住房，還可能因為戶籍等原因享受不到失業(yè)保險和新型農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險。有高素質(zhì)農(nóng)民反映：“創(chuàng)業(yè)路上沒人扶，創(chuàng)業(yè)家里沒人理，創(chuàng)業(yè)失敗沒人管”。長此以往，高素質(zhì)農(nóng)民主體容易產(chǎn)生群體性受挫“疲勞”，整體就業(yè)創(chuàng)業(yè)積極性下降。三是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶動當?shù)剞r(nóng)民就業(yè)反而可能引起新的勞資矛盾。例如，近期的一個新情況是，隨著農(nóng)村勞動力老齡化加劇和農(nóng)民工等主體返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新增多，合作社、家庭農(nóng)場等作為臨時性、高齡農(nóng)業(yè)勞動者的雇主，社會保障辦理難度較大，其責任風險加大。很多新型經(jīng)營主體領(lǐng)辦人反映，一位高齡勞動者出現(xiàn)工傷，追究雇主責任，就會毀滅一個新型經(jīng)營主體多年的積累。

（五）高素質(zhì)農(nóng)民發(fā)展面臨行政和商業(yè)上的不確定性

大多數(shù)高素質(zhì)農(nóng)民認為不當?shù)男姓深A、利益關(guān)系人或主體的違約、不誠信行為是影響當?shù)厣孓r(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。62.6%的“新農(nóng)人”遭遇過市場風險，59.3%的“新農(nóng)人”遭遇過自然風險，還有17.8%的“新農(nóng)人”遭遇過政策風險，僅有6.1%的“新農(nóng)人”還沒有遭遇過風險。在容易給當?shù)厣孓r(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來風險的幾點因素中，大多數(shù)“新農(nóng)人”認為不當?shù)男姓深A、利益關(guān)系人或主體的違約、不誠信行為是影響當?shù)厣孓r(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。其中，有46.4%的“新農(nóng)人”認為不當?shù)男姓深A是影響當?shù)厣孓r(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的首要因素，37.8%的“新農(nóng)人”則認為利益關(guān)系人或主體的違約和不誠信行為是影響當?shù)厣孓r(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心要素（見圖4）。

（六）高素質(zhì)農(nóng)民現(xiàn)代公民意識仍需強化

大多數(shù)“新農(nóng)人”仍然關(guān)心產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但是對于鄉(xiāng)村振興中的生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕等關(guān)心較少。多數(shù)“新農(nóng)人”認為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中“產(chǎn)業(yè)興旺”最為重要也最難實現(xiàn)。在對上述1129個“新農(nóng)人”的調(diào)查中，其對產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕這“五句話、二十個字”就重要性和實現(xiàn)難度進行了排序。在重要性方面，56.5%的“新農(nóng)人”認為產(chǎn)業(yè)興旺最重要，18.3%的“新農(nóng)人”認為生態(tài)宜居最重要，鄉(xiāng)風文明和生活富裕并列第三，治理有效則普遍被“新農(nóng)人”放在最不重要的位置上。可見，“新農(nóng)人”在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中最關(guān)心的仍然是產(chǎn)業(yè)振興。在實現(xiàn)難易程度上，28.8%的“新農(nóng)人”認為產(chǎn)業(yè)興旺最難實現(xiàn)，鄉(xiāng)風文明次之，達到21.1%，18.5%的“新農(nóng)人”認為治理有效最難實現(xiàn)，認為生態(tài)宜居最難實現(xiàn)的“新農(nóng)人”比例為17.3%，14.3%的“新農(nóng)人”認為生活富裕最難實現(xiàn)（見表6）?？梢?，在“新農(nóng)人”看來，產(chǎn)業(yè)興旺既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點，也是難點，而“新農(nóng)人”對于鄉(xiāng)村生活富裕信心比較充分。

五、高素質(zhì)農(nóng)民培育政策的完善思路

習近平總書記指出，完善職業(yè)培訓政策，提高培訓質(zhì)量，造就一支適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的高素質(zhì)職業(yè)農(nóng)民隊伍，并為他們創(chuàng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的素質(zhì)條件和外部環(huán)境，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)提供堅實人力基礎(chǔ)和保障，通過富裕農(nóng)民、提高農(nóng)民、扶持農(nóng)民，讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營有效益，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)。以往的“新型職業(yè)農(nóng)民”概念內(nèi)涵，更加強調(diào)職業(yè)身份，“高素質(zhì)農(nóng)民”概念則既有農(nóng)民職業(yè)身份的含義，又強調(diào)農(nóng)村居民文化素養(yǎng)和道德素質(zhì)的提升。高素質(zhì)農(nóng)民不再僅是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)者，還是現(xiàn)代技術(shù)和現(xiàn)代裝備的操作者，也是現(xiàn)代設(shè)施、現(xiàn)代流通體系的運營維護者，更是現(xiàn)代治理體系的參與者 〔10 〕。再進一步，高素質(zhì)農(nóng)民要做農(nóng)民現(xiàn)代化全面發(fā)展的先行者。當前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化已經(jīng)進入一體設(shè)計、一并推進的新階段。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化不僅是“物”的現(xiàn)代化，更是“人”的現(xiàn)代化。把農(nóng)村居民培養(yǎng)成為現(xiàn)代高素質(zhì)城鄉(xiāng)公民是“人”的現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義 〔11 〕。高素質(zhì)農(nóng)民既包括農(nóng)業(yè)性質(zhì)的教育、科技的教育、發(fā)展理念的教育、文化的教育、合作社管理的教育 〔12 〕，也應(yīng)當包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持、市場主體功能培育，甚至公民意識的培養(yǎng)。從這個意義上說，高素質(zhì)農(nóng)民是現(xiàn)代高素質(zhì)城鄉(xiāng)公民的代表者，能夠為農(nóng)民全面進步提供樣板，也能夠為農(nóng)民現(xiàn)代化提供示范和抓手。

（一）以培訓效果為導向完善高素質(zhì)農(nóng)民培育補貼方式

以高素質(zhì)農(nóng)民上崗率、就業(yè)率等為主要標準，完善高素質(zhì)農(nóng)民培訓補貼的依據(jù)。對希望成為高素質(zhì)農(nóng)民、具備條件、愿意接受學歷教育、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)民，實行農(nóng)學結(jié)合彈性學制，開展以中等職業(yè)教育為主的農(nóng)科專業(yè)學歷教育。根據(jù)地方探索的經(jīng)驗，可以根據(jù)不同的地區(qū)資源和不同的行業(yè)特點，選擇有文化、懂技術(shù)、會生產(chǎn)、善經(jīng)營的“田秀才”“土專家”擔任高素質(zhì)農(nóng)民幫扶導師，借鑒“師傅帶徒弟”的傳統(tǒng)教育方式，對高素質(zhì)農(nóng)民進行精準幫扶指導，依據(jù)培訓效果，為幫扶導師個人、實訓基地等提供獎補。

（二）兼顧技能訓練和經(jīng)營指導提升培育政策內(nèi)容

在未來高素質(zhì)農(nóng)民的培訓內(nèi)容設(shè)計方面，要由財政投入專門資金，研發(fā)對經(jīng)營管理知識的指導內(nèi)容，加強對高素質(zhì)農(nóng)民財稅金融知識、司法程序等的實際訓練。優(yōu)先選擇企業(yè)化程度較高的行業(yè)和專業(yè)進行改進和完善，可先行試點，集中精力開發(fā)3-5個符合行業(yè)發(fā)展需求的經(jīng)濟、管理、法律、政策實操課程，精心組織實施，在此基礎(chǔ)上逐步擴大到其他農(nóng)業(yè)行業(yè)。探索相關(guān)的財政獎補機制和人事管理機制，參考美國和日本的經(jīng)驗，在涉農(nóng)高等院校和研究單位中設(shè)立經(jīng)濟管理和法律法規(guī)推廣教授、研究員的崗位，專門負責某一區(qū)域某一行業(yè)的經(jīng)營指導，下到村組田間地頭，與農(nóng)民面對面交流、手把手教授，實現(xiàn)從理論灌輸向?qū)I(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)變。在課程中設(shè)計學員項目介紹和路演環(huán)節(jié)，以風險投資路演、私董會等形式，直接邀請投資人、銀行貸款部門等現(xiàn)場與高素質(zhì)農(nóng)民對接業(yè)務(wù)。

（三）以政府購買服務(wù)為方向優(yōu)化整合培訓體系

面向市場和經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，整合涉農(nóng)培訓資金和優(yōu)勢資源，采取政府購買服務(wù)的方式，探索PPP模式，以各級農(nóng)廣校為基礎(chǔ)依托，中高等大專院校、科研推廣部門和市場化教育培訓機構(gòu)有序參與，根據(jù)培訓人數(shù)和培訓質(zhì)量，將高素質(zhì)農(nóng)民培訓補貼資金打包給各類培訓供給主體，強化培訓效果考核和培訓內(nèi)容指導，由培訓機構(gòu)自主招生、自主運營、自負盈虧，以農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社為實訓基地，滿足高素質(zhì)農(nóng)民多層次、多形式、廣覆蓋、經(jīng)常性、制度化教育培訓需求，形成“一主多元”的高素質(zhì)農(nóng)民教育培訓體系。

（四）對接高素質(zhì)農(nóng)民的新需求開展創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新培育和扶持

將高素質(zhì)農(nóng)民相關(guān)的補貼由“培訓導向”向“培育導向”轉(zhuǎn)變，結(jié)合現(xiàn)行的新型經(jīng)營主體培育、生產(chǎn)發(fā)展資金、資源生產(chǎn)保護補助等農(nóng)業(yè)補貼政策，向愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營的高素質(zhì)農(nóng)民傾斜。加快體制機制創(chuàng)新，對高素質(zhì)農(nóng)民返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展一二三產(chǎn)業(yè)的提供優(yōu)先用地支持，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)信貸擔保體系的作用，提高涉農(nóng)貸款落實金額，結(jié)合增值稅改革，將農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展稅收優(yōu)惠落到實處。完善返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人員社會保障，建立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)容錯機制和緩沖幫扶基金。對農(nóng)民工等主體返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)從事一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、高素質(zhì)農(nóng)民開辦新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等實施優(yōu)惠的保險保費費率，附加年度性人次制的新型經(jīng)營主體雇主責任保險，財政提供一定比例的保費補貼，提高農(nóng)業(yè)保險保障水平。

（五）把高素質(zhì)農(nóng)民塑造為現(xiàn)代市場主體和社會責任主體

減少對高素質(zhì)農(nóng)民經(jīng)營的不適當干預。在“人地錢”方面，保持政策穩(wěn)定性。政府主要應(yīng)該在規(guī)劃引導、政策支持、市場監(jiān)管、法治保障等方面發(fā)揮積極作用，營造公平的市場競爭環(huán)境。強化高素質(zhì)農(nóng)民的現(xiàn)代市場主體地位，在財稅、環(huán)評等方面賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營主體完整的市場功能。全面完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護制度，尤其是在農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，賦予承包經(jīng)營權(quán)更為完整的物權(quán)功能，完善占有、處理、流轉(zhuǎn)規(guī)則。強化高素質(zhì)農(nóng)民的社會責任意識，強化社會主義核心價值觀統(tǒng)領(lǐng)，加強社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德建設(shè)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)境、食品安全等重點領(lǐng)域加強執(zhí)法力度，增強高素質(zhì)農(nóng)民的法制觀念，形成“遇事找法、辦事依法”的自覺習慣。

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