新加坡非土地財(cái)政模式的啟示與借鑒

林雙林

【摘要】新加坡在吸收西方發(fā)達(dá)國家財(cái)政成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身的政治經(jīng)濟(jì)體制和基本國情，形成了具有新加坡特色的非土地財(cái)政模式，尤其是其“居者有其屋”一直被世界各國所關(guān)注，獨(dú)立于政府財(cái)政的新加坡中央公積金制度也正在逐步演變成一種完善的社會保障制度。新加坡非土地財(cái)政體現(xiàn)在政府主導(dǎo)、合理配售，以及低廉的政府場地租金上，推動著新加坡公共設(shè)施不斷完善、經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展。鑒于土地財(cái)政的本質(zhì)是融資，可通過完善地方稅收體系等方式提高財(cái)政保障能力。

【關(guān)鍵詞】非土地財(cái)政 中央公積金 組屋

作為“亞洲四小龍”之一，新加坡通過對自身發(fā)展模式的不斷探索、轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會較快的發(fā)展，取得了傲人的成績。近二十年來，新加坡經(jīng)濟(jì)一直保持穩(wěn)定發(fā)展，2019 年新加坡人均GDP 為65，233.3 美元，成為“亞洲四小龍”中人均GDP 最高的經(jīng)濟(jì)體。新加坡公共設(shè)施完備，環(huán)境優(yōu)美，人民安居樂業(yè)，在很多方面堪稱其他國家的楷模。新加坡發(fā)展的原因是多方面的，然而，財(cái)政政策無疑在促進(jìn)效率與公平兩個(gè)方面都發(fā)揮了特殊的作用。

新加坡的財(cái)政來源與去向

新加坡政府總財(cái)政收入占GDP 的比重較低，1990 年為18.6%，2000 年為18.8%，2010 年為13.6%，2019年為14.8%。政府的財(cái)政收入主要來自所得稅、商品和服務(wù)稅、資產(chǎn)稅、印花稅、關(guān)稅和特殊商品消費(fèi)稅等稅收以及非稅收入。據(jù)新加坡統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2019 年新加坡所得稅占總財(cái)政收入的42.9%，其中個(gè)人所得稅占總財(cái)政收入的16.2%（占總稅收收入的18.1%），企業(yè)所得稅占總財(cái)政收入的22.5%（ 占總稅收收入25.1%）。商品和服務(wù)稅（類似于我國的增值稅和消費(fèi)稅以及美國的銷售稅）占總財(cái)政收入的14.7%，資產(chǎn)稅占6.3%，印花稅占5.4%，關(guān)稅和消費(fèi)稅占4.4%，博彩稅占3.5%，機(jī)動車稅占3.3%，其他稅收占9.2%，收費(fèi)收入占9.0%，其它收益占1.3%。在收費(fèi)中，車輛配額溢價(jià)占總收費(fèi)收入的46.7%。

所得稅占總財(cái)政收入的份額最高。從個(gè)人所得稅來看，新加坡個(gè)人所得稅采用累進(jìn)稅率，共分九檔，最低邊際稅率為2%，最高22%，并不算高。個(gè)人所得稅起征點(diǎn)為年收入2 萬新幣（約10 萬元人民幣）以上。根據(jù)我國新個(gè)稅法規(guī)定，個(gè)人所得稅起征點(diǎn)為月收入5，000元，最低邊際稅率為3%，最高為45%。雖然最高邊際稅率很高，但我國個(gè)稅占總稅收比重并不高，2019 年我國個(gè)人所得稅占總稅收的比重只有6.58%。從企業(yè)所得稅來看，新加坡的企業(yè)所得稅率為17%，是單一稅率。我國企業(yè)所得稅的標(biāo)準(zhǔn)稅率為25%，高新技術(shù)企業(yè)的稅率可降低到15%。2019 年，我國企業(yè)所得稅占總稅收的比重為23.6%。從消費(fèi)品汽車征稅來看，新加坡對汽車征收高額稅費(fèi)。首先，汽車綜合關(guān)稅很高，車價(jià)隨之“水漲船高”;其次，新加坡采取車輛定額分配制來調(diào)控車輛增長，買車時(shí)必須向政府投標(biāo)購買有效期為10 年的擁車證，比車還貴;最后，還包括各種各樣的交費(fèi)和罰款，例如汽車進(jìn)入繁華地帶，必須交擁堵費(fèi)。高額的擁車費(fèi)用，減少了私人車輛，避免了交通擁堵，減少了環(huán)境污染，還給政府帶來不菲的財(cái)政收入。

新加坡的政府支出有很大一部分用于民生。根據(jù)新加坡統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2019 年度新加坡政府的實(shí)際支出中，社會發(fā)展支出占總支出的47.6%，安全與外部關(guān)系支出占總支出的28.1%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出占總支出的20.3%，政府行政管理支出占總支出的3.97%?？梢钥闯?，除了民生支出外，新加坡的安全與外交支出也較高。這是由于國家較小，現(xiàn)代化國防設(shè)施需要最低啟動費(fèi)用，國防費(fèi)用占比相應(yīng)較高。與此同時(shí)，新加坡政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的支出也較高，行政管理支出很低。

獨(dú)立于政府財(cái)政的新加坡中央公積金制度逐步演變成一種完善的社會保障制度

新加坡中央公積金由中央公積金局負(fù)責(zé)管理，獨(dú)立于政府財(cái)政。需要指出的是，上面提到的新加坡財(cái)政收入里不包括中央公積金賬戶的收入。中央公積金賬戶是新加坡政府強(qiáng)制設(shè)立的個(gè)人儲蓄賬戶，員工個(gè)人和公司按員工工資的一定比例存入該賬戶，用于購房、子女教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等。根據(jù)新加坡政府的規(guī)定，受雇職員與雇主都必須定期交納公積金。隨著雇員年齡的增長，雇員和雇主所需交納的公積金的繳費(fèi)率在下降。據(jù)規(guī)定，從2016 年起，55 歲及以下的雇員需要繳納工資的37% 到中央公積金賬戶，其中雇員繳納17%，雇主繳納20% ;55 歲以上到60 歲的繳納工資的26%，其中雇員13%，雇主13% ;60 歲到65 歲的職工共繳納工資的16.5%，其中個(gè)人繳納9%，雇主繳納7.5% ;65 歲以上者共繳納工資的12.5%，其中個(gè)人繳納工資的7.5%，雇主繳納工資的5%。

中央公積金賬戶收益可觀。2019 年公積金參加者對中央公積金賬戶的交費(fèi)額達(dá)到374 億新元，公積金投資回報(bào)達(dá)到158.46 億新元，較為可觀。加上其他收入，公積金賬戶收入達(dá)到560.08 億新元。2019 年底，公積金總積累額達(dá)到4，284.88 億新元。2019 年基金參加者對中央公積金賬戶的交費(fèi)占GDP 的7.4% ;公積金投資回報(bào)占GDP 的3.1% ;公積金賬戶年總收入占GDP 的11% ;公積金積累總額占GDP 的84.4%。

中央公積金賬戶的用途。新加坡統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，公積金的47.1% 用于購買住房，9.2% 用于醫(yī)療，24.4% 用于養(yǎng)老。新加坡的房產(chǎn)主要分為政策性的公共住房和私人住房兩大類。其中政策性公共住房被稱為組屋，由政府法定機(jī)構(gòu)——新加坡建屋發(fā)展局主導(dǎo)建設(shè)，覆蓋絕大部分家庭，目前約有80% 以上的新加坡人居住在組屋里。私人住房包括公寓、排屋和獨(dú)立別墅，由地產(chǎn)商建設(shè)，主要面向高收入家庭。新加坡90% 的居民擁有房屋。公積金的參與者可以通過提取普通賬戶中的公積金儲蓄和每月新的交款，支付購買組屋或私人房產(chǎn)的全部或部分房款。

中央公積金的養(yǎng)老功能。新加坡是全球預(yù)期壽命最高的國家之一。新加坡的中央公積金制度連續(xù)12 年獲評為亞洲最佳的退休養(yǎng)老制度。新加坡中央公積金計(jì)劃是儲蓄型保障模式的典型代表，其核心特征是參保者在就業(yè)期間，按照儲蓄方式積累養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，以此作為退休后的經(jīng)濟(jì)來源。儲蓄型養(yǎng)老保障模式下，基金存續(xù)跨度長，要實(shí)現(xiàn)基金保值增值，對外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境和自身基金管理水平要求較高。新加坡政府規(guī)定，55 歲以后，普通賬戶和特殊賬戶里退休存款計(jì)劃的錢會轉(zhuǎn)進(jìn)養(yǎng)老賬戶，65 歲的時(shí)候就可以開始提取養(yǎng)老金。這部分的公積金可以終身領(lǐng)取，這也保障了每個(gè)人老年的基本生活費(fèi)。由于中央公積金強(qiáng)制繳納、覆蓋面廣，一定程度上保證了養(yǎng)老金的積累。

新加坡政府債務(wù)規(guī)模高攀

據(jù)新加坡官方統(tǒng)計(jì)， 其政府債務(wù)占GDP 的比重2000 年為81.1%，2010 年為98.2%，2019 年為126.3%。在全球范圍內(nèi)，新加坡的政府收入占GDP 的比重比較低，且在發(fā)達(dá)國家里，新加坡是政府規(guī)模最小的國家。人們往往為新加坡較高的政府債務(wù)而詫異。新加坡的財(cái)政預(yù)算基本上是平衡的，為什么會有如此大的債務(wù)呢？原因就在于新加坡政府發(fā)行債券，不是為了填補(bǔ)財(cái)政赤字，而是為了投資，以便獲取更好的收益。這些債務(wù)背后都是“隱形的資產(chǎn)”，資產(chǎn)大于債務(wù)。

新加坡政府債務(wù)包括新加坡政府發(fā)行的有價(jià)證券、特殊有價(jià)證券，以及儲蓄債券。新加坡政府發(fā)行的有價(jià)證券，主要是為了發(fā)展新加坡的證券市場，為其提供一種無風(fēng)險(xiǎn)的金融資產(chǎn)。特殊有價(jià)證券是一種不可交易的證券，專門用于中央公積金投資。這些證券實(shí)行固定回報(bào)率，可以保證投資人較高的投資收益。由于新加坡公積金的回報(bào)相當(dāng)可觀，儲蓄債券也不可交易，為投資人提供了一種長期的投資選擇。一般來說，債務(wù)高就意味著子孫后代的負(fù)擔(dān)重。不少國家的債務(wù)是由于政府為當(dāng)代人福利支出太多而形成，這樣是在把負(fù)擔(dān)向后代轉(zhuǎn)嫁。但是如果像新加坡那樣，債務(wù)融資用于購買資產(chǎn)，而且資產(chǎn)增值快，留給后代的資產(chǎn)大于債務(wù)，政府債務(wù)就不是問題了。

緣何新加坡拒絕實(shí)施土地財(cái)政

新加坡的人均土地非常有限。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2016 年人均可耕地面積，新加坡為0.00025 英畝（合0.0015 畝），日本為0.081 英畝 （合0.4942 畝），美國為1.17 英畝（合7.0723 畝）。新加坡土地寸土寸金，政府如果賣地，收入一定可觀。高價(jià)賣地也是一種收稅方式。政府把地高價(jià)賣給開發(fā)商，開發(fā)商把地價(jià)加到房價(jià)里，購房者高價(jià)買房，實(shí)際上是政府通過高房價(jià)向購房者征稅，是一種隱形的房屋購買稅。然而，新加坡政府沒有這樣做。

政府主導(dǎo)。從20 世紀(jì)60 年代開始，新加坡政府按市場土地的價(jià)格購買了全國80% 的土地。政府擁有土地后，開始著手解決居民的住房問題。新加坡政府以低廉土地價(jià)格為基礎(chǔ)，為百姓建造廉價(jià)住房，即組屋。組屋建造公開招標(biāo)，質(zhì)量由政府嚴(yán)格把關(guān)。組屋的設(shè)計(jì)合理，樓道寬敞，一般都有很大的公共活動空間。因?yàn)橥恋乇阋耍M屋價(jià)格也較為低廉。政府將這種廉價(jià)房子賣給老百姓，購買面積由家庭人口多少決定。當(dāng)然，地區(qū)不同，組屋價(jià)格也不同。

合理配售。目前，新加坡平均一套住房的價(jià)格大約在家庭年收入的4—5 倍。為了讓居民擁有居所，國家對購房者予以補(bǔ)助。根據(jù)新加坡住宅和發(fā)展委員會2019—2020 年度報(bào)告，2019 年秋季政府提供住房的價(jià)格，兩居室房價(jià)為8.6 萬—17.3 萬美元之間（公積金補(bǔ)貼后為0.6萬—9.3 萬美元之間），三居室在16.5 萬—26.8 萬美元之間（補(bǔ)貼后為9 萬—19.3 萬美元之間），四居室為24.4 萬—39.8 萬美元之間（補(bǔ)貼后為18.4 萬—33.8 萬美元之間），五居室為33.6 萬—55.1 萬美元之間（補(bǔ)貼后為33.1 萬—50.6 萬美元之間）。新加坡居民購買組屋后分期付款，購房款來自個(gè)人賬戶積累的公積金。政府規(guī)定，組屋5年之內(nèi)不允許在商品房市場出售，但是可以退還給政府。組屋在購買5 年之后就可以出售，同時(shí)政府需要按照市場商品房價(jià)格征稅，作為政府當(dāng)年對屋主補(bǔ)助的回報(bào)。

新加坡非土地財(cái)政還體現(xiàn)在較低的政府場地租金上。通過非土地財(cái)政，新加坡政府保證了居民的最基本生活需要，即吃飯和住房。新加坡餐飲業(yè)十分發(fā)達(dá)，很多民眾在外面吃飯，這與普通的餐飲價(jià)格低廉有關(guān)。政府修建了許多大型餐飲中心，供個(gè)體戶租用，為民眾提供各式各樣的美食服務(wù)。政府為了防止餐飲業(yè)成本上漲過快，相應(yīng)降低場地租金。筆者發(fā)現(xiàn)二十多年來，新加坡餐飲價(jià)格變化不大，物美價(jià)廉。相對于不菲的新加坡高級飯店，政府通過降低租金，補(bǔ)助了普通民眾，尤其是低收入者。另外，新加坡的公共交通也極為發(fā)達(dá)，公交車很多，車內(nèi)條件很好，收費(fèi)較少，減少窮人負(fù)擔(dān)。政府對私家車收費(fèi)很高，一方面減少交通擁堵，另一方面調(diào)節(jié)收入分配。

非土地財(cái)政推動著新加坡公共設(shè)施不斷完善。為基礎(chǔ)設(shè)施融資是土地財(cái)政的主要目的。沒有土地財(cái)政，新加坡的公共基礎(chǔ)設(shè)施依舊建設(shè)得非常好，獲得世人贊譽(yù)。新加坡基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)精細(xì)，建筑質(zhì)量把關(guān)嚴(yán)格。大面積的公共綠地、眾多的社區(qū)公園和大型國家公園，無處不見的鮮花和茂密的樹木，讓人心曠神怡。發(fā)達(dá)的公路和地鐵網(wǎng)，四通八達(dá)，把整個(gè)國家連在一起。交通暢通無阻，極少出現(xiàn)堵車。公共基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)極為人性化，到處都有遮雨棚、飲水設(shè)施、無障礙設(shè)施等，人行天橋裝有上下自動扶梯，公交站裝有空調(diào)，公交車上設(shè)有手機(jī)充電插口，等等。當(dāng)然，新加坡人不滿足于現(xiàn)狀，仍在精益求精，不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施。

與新加坡不同，“亞洲四小龍”之一的香港多年來財(cái)政收入有很大一部分來自土地財(cái)政。據(jù)香港庫務(wù)署統(tǒng)計(jì)，地價(jià)收入占總財(cái)政收入的比重2005 年為13.45%，2010年為12.45%，2015 年為16.25%，2019 年為19.48%。高額的地價(jià)收入，也推高了房價(jià)。香港的房價(jià)比新加坡高得多，是全球買房負(fù)擔(dān)最高的地區(qū)之一，2014 年住宅自有率為51%，比新加坡的90% 低很多。香港政府提供了大量的公屋，類似于中國大陸的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房，有40% 以上的港人住在公屋里。香港的大多數(shù)年輕人很難買得起房子，很多人居住空間很小。

多措并舉提高財(cái)政保障能力

土地財(cái)政在一些國家的財(cái)政體系里扮演著重要角色。其政府土地出讓金來自兩個(gè)方面，一方面是出讓城市國有土地，另一方面是高價(jià)出讓從農(nóng)民手里買來的集體土地，目前后者扮演著越來越重要角色。

土地財(cái)政弊大于利。土地出讓金優(yōu)缺點(diǎn)明顯，優(yōu)勢體現(xiàn)在：一方面政府收入獲取速度快、數(shù)量多，可以大量投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);另一方面土地出讓金這種收稅是通過加價(jià)形式實(shí)現(xiàn)的，百姓看到的是價(jià)格，而不是稅收。當(dāng)然，土地財(cái)政劣勢也極其明顯：一是推高了房價(jià)。由于購房者大部分是年輕人，若政府采用高價(jià)賣地的方式征稅，稅收最終會落到年輕一輩身上。而向年輕人征稅，不利于經(jīng)濟(jì)效率的提高，解決不了人的城市化問題，阻礙城市化的發(fā)展。房子本來是耐用消費(fèi)品，但現(xiàn)在不少房子卻成了資本，成為富人投資賺錢的工具。年輕人正在儲蓄、積累人力資本和物質(zhì)資本，并哺育后代，向他們過度征稅會影響資本積累，繼而影響經(jīng)濟(jì)增長，影響后代的培育。新加坡不搞土地財(cái)政，年輕人不為住房發(fā)愁，不僅有利于年輕人的發(fā)展，而且有利于國家興旺發(fā)達(dá)。二是造成盲目建設(shè)和資金浪費(fèi)。土地財(cái)政收入來得快，數(shù)量大，地方政府官員使用得也隨意。面對輕而易舉就得來的巨額土地出讓金，地方官員往往追求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模，追求短期效益，追求速度，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，忽視質(zhì)量，造成資源大量浪費(fèi)。三是阻礙了正常稅收制度的建立。正常情況下，地方政府應(yīng)該依靠財(cái)產(chǎn)稅等地方稅來籌措地方基礎(chǔ)設(shè)施所需資金。例如在美國，20 世紀(jì)初，財(cái)產(chǎn)稅占到總財(cái)政收入的45% 左右，即使到目前仍然是地方財(cái)政收入的重要來源，占州和地方政府財(cái)政收入的20% 以上。因?yàn)橛芯薮蟮耐恋刎?cái)政收入，個(gè)人財(cái)產(chǎn)稅，包括房產(chǎn)稅，始終沒有設(shè)立迫切性，沒有被提上地方政府議事日程，沒有在全國范圍內(nèi)建立。四是引起腐敗。我國查處的腐敗案件中貪污國家稅收收入或者國庫銀兩的是少數(shù)，大都是出賣公共利益，換取私人收益。在我國現(xiàn)行體制下，土地財(cái)政為不良官員腐敗提供了方便。許多重大貪腐案件都與土地財(cái)政有關(guān)。五是造成貧富差距的擴(kuò)大。地價(jià)越來越貴，房價(jià)越來越高，城市有房產(chǎn)者的財(cái)富不斷增加，無房戶越來越窮。這種貧富差距還體現(xiàn)在代際之間，有房的是老年人，無房的是年輕人。這樣，老年人越來越富，年輕人越來越窮，很多年輕人需要“啃老”。父母不富裕的年輕人就很艱難。這種狀況使得社會階層固化，不利于社會發(fā)展。應(yīng)該借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，減少對土地財(cái)政的依賴，擴(kuò)大住房用地供給，降低土地出讓價(jià)格，建設(shè)更多的廉價(jià)房，供年輕人購買。另外，應(yīng)適當(dāng)降低政府場地租金，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，間接補(bǔ)助窮人。

土地財(cái)政的本質(zhì)是融資。在城市的資產(chǎn)負(fù)債表上，土地收益屬于“負(fù)債”，稅收則屬于“收益”?！巴恋刎?cái)政”的升級與退出需要擴(kuò)大政府補(bǔ)助支持力度。那么，資金從哪里來呢？第一，完善地方稅收體系。可以像許多國家一樣征收財(cái)產(chǎn)稅，讓財(cái)產(chǎn)稅成為地方政府可靠的收入來源。目前，個(gè)人房產(chǎn)稅已經(jīng)在上海和重慶試點(diǎn)多年，可在全國范圍推廣，使之成為地方政府的財(cái)政收入來源。另外，還可向新加坡學(xué)習(xí)，控制大城市車輛數(shù)，以拍賣車輛牌照方式增加財(cái)政收入，征收交通擁堵費(fèi)等。這不僅有助于減少交通擁堵，還可以減少環(huán)境污染。

第二，相應(yīng)縮減政府規(guī)模。新加坡政府規(guī)模小，政府行政管理支出占總財(cái)政支出的比重非常低，但是政府工作人員少而精，效率高。對于一些地方政府機(jī)構(gòu)職能重疊、人浮于事現(xiàn)象，應(yīng)相應(yīng)縮減其規(guī)模。另外，我國一些地方政府還存在奢靡之風(fēng)“暗度陳倉”現(xiàn)象，辦公設(shè)施豪華氣派、要求超規(guī)格接待等無形中增加了財(cái)政支出。減少行政人員，縮減行政管理支出，這是我們應(yīng)該向新加坡學(xué)習(xí)的。

第三，提高政府支出效率，優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)，重視民生方面政府支出。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，一些地方政府缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，盲目追求規(guī)模和速度?？上裥录悠乱粯?，制定長遠(yuǎn)規(guī)劃，提高公共設(shè)施質(zhì)量，做好維修工作，減少浪費(fèi)，努力滿足人民日益增長的美好生活需要，讓人民住有所居，讓人民安居樂業(yè)。