限塑令升級(jí)下塑料污染治理的思路

李國(guó)慶

【關(guān)鍵詞】限塑令 塑料污染 污染治理

我們生活在一個(gè)“高塑化”社會(huì)，塑料由于“可塑性”和“流動(dòng)性”而無(wú)處不在。然而，塑料在提供便利的同時(shí)也給環(huán)境帶來(lái)諸多難題，因回收處理不到位造成的污染比比皆是，已經(jīng)演變?yōu)槿鐣?huì)高度關(guān)注的環(huán)境問(wèn)題。2020 年1 月，國(guó)家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見(jiàn)》，明確限制部分塑料制品的生產(chǎn)、銷(xiāo)售和使用。2020 年9 月1日起，《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》正式施行，明確固體廢物污染環(huán)境防治堅(jiān)持減量化、資源化和無(wú)害化原則。廢舊塑料處理不僅是中國(guó)問(wèn)題，也是一個(gè)全球性難題，中國(guó)曾經(jīng)是世界上最大的塑料垃圾進(jìn)口國(guó)家。2020 年11 月24 日生態(tài)環(huán)境部、商務(wù)部、國(guó)家發(fā)展改革委、海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面禁止進(jìn)口固體廢物有關(guān)事項(xiàng)的公告》，禁止以任何形式進(jìn)口固體廢物，禁止任何國(guó)家在我國(guó)境內(nèi)傾倒、堆放、處置固體廢物。

廢舊塑料回收與再利用的難點(diǎn)和痛點(diǎn)

我國(guó)每天都在產(chǎn)生大量固體垃圾，雖然人均制造固體廢物僅為美國(guó)的一半，但14 億的龐大人口數(shù)量使中國(guó)面臨巨大的廢棄物處理壓力，尤其是被稱(chēng)為“白色污染”的廢棄塑料垃圾治理問(wèn)題。針對(duì)這一問(wèn)題，在北京奧運(yùn)會(huì)舉辦之前，中國(guó)自2008 年6 月1 日起實(shí)施了“限塑令”，國(guó)家發(fā)改委將超薄塑料購(gòu)物袋列入淘汰類(lèi)產(chǎn)業(yè)目錄，財(cái)稅部門(mén)制定稅收政策，調(diào)控塑料購(gòu)物袋的生產(chǎn)、銷(xiāo)售和使用，鼓勵(lì)廢塑料綜合利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。居民感受到的是超市購(gòu)物袋付費(fèi)化，小小收費(fèi)杠桿有效引導(dǎo)了消費(fèi)者特別是中老年消費(fèi)群體的理性消費(fèi)行為，塑料購(gòu)物袋的使用量顯著減少。根據(jù)發(fā)改委網(wǎng)站公布的測(cè)算數(shù)據(jù)，至2016 年“限塑令”實(shí)行的8 年時(shí)間，全國(guó)主要商品零售場(chǎng)所塑料購(gòu)物袋使用量年均減少20 萬(wàn)噸，累計(jì)減少超過(guò)160 萬(wàn)噸，節(jié)約塑料袋700 億個(gè)左右，相當(dāng)于節(jié)約石油約900 萬(wàn)噸，標(biāo)準(zhǔn)煤1300 多萬(wàn)噸，減少二氧化碳排放約3000 多萬(wàn)噸。

“限塑令”的推行有效減少了塑料袋的使用，然而塑料污染治理特別是廢舊塑料的回收與再利用依然存在難點(diǎn)和痛點(diǎn)。其一，我國(guó)的塑料垃圾處理尚處于起步階段，對(duì)于塑料垃圾的處理不到位。其突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是分類(lèi)與再利用脫節(jié)，得到回收的塑料由于分類(lèi)不細(xì)致，降低了塑料的處理品質(zhì)，阻礙了后期的資源再利用。其中最重要的原因是前端產(chǎn)品設(shè)計(jì)缺乏后期分解的考量，加大了末端分類(lèi)難度。二是分類(lèi)與運(yùn)輸脫節(jié)，不少塑料在初期得到分類(lèi)，但在運(yùn)輸環(huán)節(jié)上被混運(yùn)，打擊了居民的分類(lèi)熱情，導(dǎo)致塑料再利用率下降。

其二，隨著新消費(fèi)模式的發(fā)展，網(wǎng)上購(gòu)物和送餐服務(wù)等行業(yè)成為塑料制品使用大戶(hù)，形成了新的垃圾種類(lèi)。國(guó)家發(fā)改委、住建部2016 年6 月發(fā)布的《垃圾強(qiáng)制分類(lèi)制度方案（征求意見(jiàn)稿）》中，專(zhuān)門(mén)列出“特殊行業(yè)廢棄物”，即針對(duì)近年來(lái)發(fā)展迅速的電商和快遞行業(yè)產(chǎn)生的大量廢包裝物，其中包括膠帶、填充物、塑料袋等廢塑料。對(duì)于這一類(lèi)廢棄物的收運(yùn)及處置，方案建議快遞企業(yè)在送件的同時(shí)，有義務(wù)告知收件人可免費(fèi)帶走回收廢包裝物，由快遞企業(yè)自行送到區(qū)域內(nèi)的資源回收站點(diǎn)，也可采用電話或網(wǎng)絡(luò)預(yù)約方式，由再生資源回收企業(yè)上門(mén)回收，但這一方案由于種種原因尚未推廣。據(jù)“綠色和平”組織發(fā)布的《2019 年中國(guó)快遞包裝廢棄物產(chǎn)生特征與管理現(xiàn)狀研究報(bào)告》顯示，2018 年我國(guó)快遞行業(yè)共消耗塑料類(lèi)包裝材料85.18 萬(wàn)噸。在線經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)了包括塑料包裝在內(nèi)的特殊行業(yè)廢棄物的超常增長(zhǎng)，給廢舊塑料分類(lèi)提出了新挑戰(zhàn)。

其三，塑料垃圾管理上存在著多頭管理、基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)工作底數(shù)不清問(wèn)題。破解塑料廢棄物的環(huán)境危害亟需提高對(duì)塑料垃圾的回收、處理、循環(huán)利用各個(gè)環(huán)節(jié)的高效管理。中國(guó)廢棄物管理存在多部門(mén)多頭管理問(wèn)題，國(guó)家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、建設(shè)部、工業(yè)信息部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、商務(wù)部、海關(guān)總局均參與其中，各自負(fù)責(zé)其中的一部分，總體合力尚未形成。我國(guó)對(duì)塑料垃圾的總量、構(gòu)成、來(lái)源、流向的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)辦法和路徑尚不精準(zhǔn)，建立常態(tài)化的統(tǒng)計(jì)制度，對(duì)塑料生產(chǎn)—消費(fèi)—廢棄—處理—再利用各環(huán)節(jié)進(jìn)行全過(guò)程的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)迫在眉睫。

廢舊塑料治理需要探索新思路謀劃新路徑

塑料廢棄物大致可以分為廢舊電器塑料、特殊行業(yè)廢棄塑料以及日常生活中的塑料三種類(lèi)型，不同類(lèi)型塑料產(chǎn)品的回收責(zé)任主體不同，電器產(chǎn)品的廢舊塑料回收與再利用的主體是生產(chǎn)者，電商物流的廢舊塑料制品治理主體是電商與快遞公司，消費(fèi)類(lèi)廢舊塑料的責(zé)任主體是消費(fèi)者與社區(qū)組織。新形勢(shì)下廢舊塑料治理需要新的思路和手段，需要明確治理主體責(zé)任，分類(lèi)精準(zhǔn)治理。

第一，國(guó)家需要以法治手段建立企業(yè)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。在環(huán)境污染治理中，企業(yè)作為受益者一方，充當(dāng)著加害者的角色。企業(yè)切實(shí)履行社會(huì)責(zé)任是環(huán)境治理能力體系的核心。需要運(yùn)用立法手段，明確企業(yè)生產(chǎn)者的產(chǎn)品回收與處理責(zé)任。我國(guó)的廢舊塑料產(chǎn)品回收目前是由市場(chǎng)化的專(zhuān)業(yè)回收公司承擔(dān)的，生產(chǎn)企業(yè)并沒(méi)有被要求承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，不利于發(fā)揮生產(chǎn)企業(yè)參與塑料污染治理的責(zé)任意識(shí)。因此，一方面，對(duì)于一次性生活廢棄塑料垃圾，需要建立塑料征收稅費(fèi)制度。德國(guó)、英國(guó)等歐洲國(guó)家解決一次性塑料垃圾的重要措施，就是征收一次性塑料附加費(fèi)，以此提高一次性塑料制品的流通價(jià)格，減少消費(fèi)者對(duì)一次性塑料制品的依賴(lài)。另一方面，在限制低檔塑料制品生產(chǎn)的同時(shí)，鼓勵(lì)企業(yè)研發(fā)低成本、實(shí)用型的環(huán)保包裝制品，代替一次性塑料，提升企業(yè)的生產(chǎn)檔次，促進(jìn)可降解塑料產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第二，企業(yè)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度包括前導(dǎo)和后延雙向過(guò)程。例如，日本強(qiáng)力推動(dòng)實(shí)施“塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略”，重新構(gòu)建穩(wěn)定、嚴(yán)密的循環(huán)回收再生體系，成效顯著。其理念是從末端處理前導(dǎo)延伸至生產(chǎn)前端的環(huán)節(jié)技術(shù)研發(fā)，從產(chǎn)品設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)研發(fā)便于分解回收塑料的環(huán)保技術(shù)，把創(chuàng)新的著眼點(diǎn)放在產(chǎn)品設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的產(chǎn)品設(shè)計(jì)理念把堅(jiān)固耐用作為最高標(biāo)準(zhǔn)，雖然提高了產(chǎn)品耐用性，但卻給分解、再利用帶來(lái)了巨大麻煩?，F(xiàn)在生產(chǎn)廠家把使用的塑料種類(lèi)減少到最低限度，這種從設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)起步的再生技術(shù)理念領(lǐng)先全球。此外，精細(xì)分類(lèi)技術(shù)是塑料再利用的關(guān)鍵。塑料材料的回收，需要開(kāi)發(fā)分選、破碎、清洗、配料造粒等工藝，精細(xì)分類(lèi)，才能確?；厥账芰系钠焚|(zhì)。如礦泉水瓶回收看似簡(jiǎn)單，但實(shí)際上是由三種成分的塑料制成的：瓶蓋、瓶身和標(biāo)簽，回收塑料瓶時(shí)必須撕下標(biāo)簽、擰下瓶蓋并將瓶?jī)?nèi)殘留物洗凈。為此，需要在處理工藝上精細(xì)分類(lèi)，確?；厥账芰系脑倮觅|(zhì)量。在后端廢舊塑料處理過(guò)程中，生產(chǎn)企業(yè)也應(yīng)是回收自家塑料產(chǎn)品的責(zé)任主體。通過(guò)讓生產(chǎn)企業(yè)自己負(fù)責(zé)回收廢舊塑料，倒逼企業(yè)技術(shù)革新，從而實(shí)現(xiàn)塑料的可循環(huán)性。

第三，針對(duì)消費(fèi)類(lèi)廢舊塑料處理，需要充分發(fā)揮社區(qū)的共同體意識(shí)優(yōu)勢(shì)。廢舊塑料回收過(guò)程中，與科技同等重要的是居民參與，而社區(qū)的共同體意識(shí)恰恰有助于社會(huì)參與。中國(guó)垃圾分類(lèi)的難題，來(lái)自居民公共意識(shí)的培育程度較低。目前中國(guó)居民的廢棄物回收是一種收入來(lái)源，屬于工具理性行為，還不是基于生態(tài)文明價(jià)值觀范疇下的價(jià)值理性行為。對(duì)于廣大居民來(lái)說(shuō)，還需要自覺(jué)選擇環(huán)境負(fù)荷與風(fēng)險(xiǎn)小的物品、服務(wù)與生活方式，把環(huán)保知識(shí)轉(zhuǎn)化為綠色消費(fèi)行為。消費(fèi)行為范式轉(zhuǎn)變的本質(zhì)是社會(huì)整體共同性與公共性的增強(qiáng)，需要超越個(gè)體理性選擇的層面，形成對(duì)環(huán)境公共性的共識(shí)，全社會(huì)共同分擔(dān)宜居生態(tài)家園建設(shè)的使命。根據(jù)2009 年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者奧斯特羅姆的“公共事務(wù)治理之道”理論，要走出公地悲劇、實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的自主治理，需要建立一系列制度條件。其中，用戶(hù)群體的合理規(guī)模與范圍至關(guān)重要，在可以充分交往協(xié)商的合理群體范圍內(nèi)，公共資源的用戶(hù)共同制定規(guī)則，維護(hù)共同利益。我國(guó)的社區(qū)作為共同生活區(qū)域，既是污染制造的加害空間，也是污染的受害空間，具有主體同一性特征，是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的利益共享空間，具有培養(yǎng)用戶(hù)共同歸屬意識(shí)的潛在可能性。把社區(qū)作為廢舊塑料的治理空間，是基于“環(huán)境只有為生活所用，才能得到最好的保護(hù)”的環(huán)境生活主義理論命題。規(guī)模適當(dāng)、邊界清晰的用戶(hù)群體是公共事務(wù)治理不可缺少的制度條件。社區(qū)邊界清晰，是一個(gè)利益共享的熟人社會(huì)，彼此可以協(xié)商確立共同的環(huán)保規(guī)則，使零污染環(huán)境發(fā)揮提升居住區(qū)生活品質(zhì)的價(jià)值，讓居民切身感受到自己既是環(huán)保的參與者，又是直接的受益者。

第四，推進(jìn)“限塑”延伸至新興行業(yè)，用互聯(lián)網(wǎng)思維拓展白色污染治理方式。消費(fèi)者通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)購(gòu)物時(shí)，須為塑料包裝買(mǎi)單;將商家使用可降解塑料制品和環(huán)保型包裝制品，與平臺(tái)星級(jí)評(píng)定掛鉤，鼓勵(lì)各互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)措施，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)、返利等方式，引導(dǎo)商家更多地使用可降解塑料制品。郵政部門(mén)出臺(tái)嚴(yán)格措施，規(guī)范快遞公司對(duì)快遞包裝制品的使用。2020 年8 月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局等8 部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)快遞綠色包裝標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以2022 年為目標(biāo)，全面建立嚴(yán)格有約束力的快遞綠色包裝標(biāo)準(zhǔn)體系，支撐快遞包裝減量化、綠色化，助力循環(huán)經(jīng)濟(jì)取得顯著成效。

第五，加快塑料垃圾治理能力和體系建設(shè)。按照目前的廢棄物管理職能分工，循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策、整體計(jì)劃由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)，固體廢棄物政策由生態(tài)環(huán)境部和建設(shè)部負(fù)責(zé)，工業(yè)廢棄物由工業(yè)信息部負(fù)責(zé)，城市垃圾由建設(shè)部負(fù)責(zé)，回收系統(tǒng)由商業(yè)部負(fù)責(zé)，共涉及九部門(mén)，分散管理，重復(fù)檢查，協(xié)調(diào)成本增高。為此亟需借鑒成功經(jīng)驗(yàn)實(shí)施統(tǒng)籌管理，統(tǒng)一由環(huán)保部門(mén)牽頭，地方政府負(fù)責(zé)落實(shí)，整合管理體制。

生態(tài)價(jià)值理性的升華是“擺脫塑縛”的堅(jiān)實(shí)保障

2020 年升級(jí)后的“限塑令”對(duì)塑料污染治理的各個(gè)環(huán)節(jié)做了詳盡嚴(yán)密的規(guī)定，全面覆蓋、疏堵結(jié)合的理念已經(jīng)達(dá)到甚至高于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。但是它還僅僅是一部“軟法”，要真正落實(shí)到生產(chǎn)、生活當(dāng)中，還需要強(qiáng)有力的法律措施與文化理念的發(fā)力。從本質(zhì)上看，西方國(guó)家在經(jīng)歷嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境污染之后在環(huán)境治理上取得顯著成就，根本原因在于社會(huì)整體的共同性與公共性意識(shí)的增強(qiáng)。

一方面，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的制定、企業(yè)對(duì)環(huán)保法律體系的內(nèi)化以及企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)的樹(shù)立是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度并走向綠色繁榮的主要社會(huì)因素。企業(yè)遵循合理利潤(rùn)原則，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)智能技術(shù)功能，提高廢舊塑料的再利用率，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。中國(guó)需要加快生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度立法，依法確立企業(yè)法人的社會(huì)責(zé)任和法律責(zé)任，研究企業(yè)履行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的合理財(cái)稅支持制度，為打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。另一方面，居民是與企業(yè)同等重要的廢棄資源分類(lèi)、環(huán)境保護(hù)的主體力量。廢舊塑料分類(lèi)與回收并非一道高科技難題，而是一項(xiàng)日常、泛在的城市公共事務(wù)，需要每一個(gè)居民的價(jià)值理性合作才能得到有效解決。與過(guò)去比較，居民對(duì)垃圾分類(lèi)的關(guān)注度上升，但尚停留在是否有收入回報(bào)的層次，是個(gè)體層面的工具理性選擇，在環(huán)保的公共事務(wù)層次，居民的垃圾分類(lèi)意識(shí)與社會(huì)整體環(huán)境公共性共識(shí)之間仍存在一定差距。在初期階段，政府仍需要以社區(qū)和居住小區(qū)為單位，從培養(yǎng)共同意識(shí)入手。政府、企業(yè)和居民多元主體相互補(bǔ)充，共同分擔(dān)建設(shè)宜居生態(tài)家園的神圣使命，是徹底治理塑料廢棄物的最有效的制度保障。