流域治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵議題與路徑選擇

呂志奎

【關(guān)鍵詞】“十四五”時(shí)期 高質(zhì)量發(fā)展 流域治理現(xiàn)代化

流域治理現(xiàn)代化是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大課題

當(dāng)前，我國(guó)正經(jīng)歷著復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，縱橫交織的張力關(guān)系使得推進(jìn)流域治理體系現(xiàn)代化的命題具有重大的歷史意義?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)包括“生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步”，到二〇三五年“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”。山川秀美，關(guān)鍵在水。水生態(tài)環(huán)境是生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)和重要保障，水生態(tài)文明是生態(tài)文明的核心內(nèi)容。

流域是兼具自然地理空間、社會(huì)空間、政治行政空間的復(fù)合空間系統(tǒng)，由此衍生出流域水資源利用、保護(hù)、治理多目標(biāo)、多沖突的利益訴求，迫切需要通過(guò)系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度安排實(shí)現(xiàn)利益關(guān)系的協(xié)調(diào)與平衡。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把流域性區(qū)域作為新時(shí)代構(gòu)建新發(fā)展格局、推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要單元，從流域性區(qū)域?qū)用嫱七M(jìn)國(guó)家治理體系空間的一體化、系統(tǒng)化和制度化整合，破解流域性區(qū)域的發(fā)展困局;先后提出“京津冀協(xié)同發(fā)展”“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展”“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)”“長(zhǎng)三角一體化發(fā)展”以及“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”等重大國(guó)家戰(zhàn)略，并加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)向區(qū)域經(jīng)濟(jì)、行政功能區(qū)向政策協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)轉(zhuǎn)變。

在“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的背景下，流域作為生產(chǎn)生活生態(tài)和國(guó)家治理的重要場(chǎng)域，其治理體系和治理能力現(xiàn)代化面臨著機(jī)遇與挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國(guó)流域治理體制機(jī)制同實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不能完全相適應(yīng)。在依然有許多生態(tài)問(wèn)題沒(méi)有解決的今天，“共飲一江水”成為打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和國(guó)家治理現(xiàn)代化的題中之義。中國(guó)的流域治理危機(jī)問(wèn)題不僅是地域空間和資源稟賦的問(wèn)題，而且是流域治理權(quán)責(zé)不清、體制有效性不足、機(jī)制運(yùn)行不暢和功能系統(tǒng)性不強(qiáng)等制度結(jié)構(gòu)層面的問(wèn)題。

為此，一方面，要厘清國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與流域治理現(xiàn)代化的關(guān)系，揭示流域治理中的央地權(quán)責(zé)關(guān)系、職能配置以及機(jī)構(gòu)設(shè)置與府際協(xié)同、效能建設(shè)等存在的問(wèn)題，為流域治理體系現(xiàn)代化提供戰(zhàn)略思路和對(duì)策。另一方面，要推進(jìn)流域治理體系法治化。法治化是中國(guó)流域治理體系現(xiàn)代化的重要維度和關(guān)鍵抓手，既蘊(yùn)含著對(duì)更高治理秩序的要求，又蘊(yùn)含著值得進(jìn)一步拓展的流域治理實(shí)踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的空間。

“十四五”時(shí)期我國(guó)流域治理現(xiàn)代化亟需破解的關(guān)鍵問(wèn)題

理解我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中存在的諸多現(xiàn)象與問(wèn)題，要對(duì)中央與地方關(guān)系變動(dòng)的內(nèi)在邏輯有正確把握。如何在國(guó)家治理體系中對(duì)各級(jí)政府職責(zé)作出科學(xué)合理劃分、理順條塊關(guān)系，以促進(jìn)分工協(xié)作和提高治理效能，是新時(shí)代國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的一個(gè)“困點(diǎn)”。在中央與地方“委托—代理”模式下，地方政府成為政府職能的責(zé)任主體和實(shí)際履行者。與此同時(shí)，該模式下的流域治理也面臨一些難題和痛點(diǎn)，如“九龍治水”、地方選擇性執(zhí)行等。

在以中央與地方關(guān)系為主軸的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)視角下，流域治理體系現(xiàn)代化需要破解的關(guān)鍵問(wèn)題有：職責(zé)分工問(wèn)題、關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題、沖突解決問(wèn)題。治理主體的事權(quán)和職責(zé)應(yīng)如何科學(xué)劃分才能夠避免多頭管理？不同的機(jī)構(gòu)應(yīng)怎樣相互配合才能夠避免相互掣肘？如何健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督，提高制度的執(zhí)行力？

第一，流域治理事權(quán)縱向劃分的同質(zhì)化與碎片化加大了治理難度。我國(guó)的流域治理體系是一個(gè)極具代表性、典型性的國(guó)家縱向治理體系，是一個(gè)特殊的科層治理結(jié)構(gòu)。流域治理的科層結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是一個(gè)行政分配與調(diào)控系統(tǒng)。我國(guó)流域的條塊管理關(guān)系復(fù)雜，橫向涉及多省市、上下游;縱向涉及水利、環(huán)保、水務(wù)、交通等多個(gè)部門(mén)。

流域管理職能在國(guó)家層面分散于多個(gè)部門(mén)，難免存在責(zé)權(quán)邊界不夠清晰的問(wèn)題。行政區(qū)域的分割、涉水機(jī)構(gòu)的內(nèi)在復(fù)雜性加大了全流域系統(tǒng)治理的難度。在處理全流域立體空間關(guān)系問(wèn)題時(shí)，一些地區(qū)呈現(xiàn)出制度供給不足、法治供給不足的“雙滯后”局面，部分現(xiàn)行法律對(duì)于流域治理事權(quán)的縱向劃分、界定較為模糊。為此，要推進(jìn)流域治理領(lǐng)域事權(quán)縱向配置體制機(jī)制改革，優(yōu)化政府間流域治理事權(quán)和責(zé)任劃分，實(shí)現(xiàn)流域治理領(lǐng)域中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系從反復(fù)博弈的不確定性向制度化、規(guī)范化、法治化的確定性轉(zhuǎn)變。

第二，全流域協(xié)同治理面臨上、中、下游銜接不暢的問(wèn)題。流域是一個(gè)典型的自然生態(tài)系統(tǒng)，具有整體流動(dòng)、跨越不同行政管轄區(qū)的自然屬性。因此，流域治理兼具整體性和跨界性雙重特性，是縱向、橫向政府間關(guān)系的交匯點(diǎn)，也是營(yíng)造部門(mén)合作、縱橫協(xié)同、系統(tǒng)治理格局的重要場(chǎng)域。但是，當(dāng)前流域治理跨界協(xié)同體制依然不夠健全，一是中央、流域、地方各層級(jí)之間的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)關(guān)系較為復(fù)雜，流域管理機(jī)構(gòu)與地方政府間的協(xié)作機(jī)制不健全，不僅上下游、左右岸很難協(xié)調(diào)一致，即使是同一地區(qū)的同一段河流的水環(huán)境管理也政出多門(mén)，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)劃、綜合治理，面臨著“公地治理”難題;二是除七大流域外，大量中小河流并無(wú)專門(mén)的流域管理機(jī)構(gòu)及成熟的水利工程綜合治理和防洪規(guī)劃，在應(yīng)對(duì)汛情時(shí)存在上下游、干支流和左右岸銜接不暢等矛盾;三是地區(qū)間執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)差異和部門(mén)間法律法規(guī)沖突制約流域水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的協(xié)同性和有效性。流域涉水職能部門(mén)過(guò)多，各部門(mén)之間職責(zé)不清、權(quán)限不明，模糊了流域水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法主體權(quán)責(zé)。流域執(zhí)法體制過(guò)度分散化和碎片化，切割了流域水環(huán)境保護(hù)的整體性和系統(tǒng)性。

流域治理是一個(gè)跨界集體行動(dòng)，在分部門(mén)、分層級(jí)的管理體制下，涉水管理部門(mén)既要明確職責(zé)分工又要協(xié)作配合。唯有如此，才能實(shí)現(xiàn)有效治理的目標(biāo)。如果涉水管理部門(mén)之間缺乏暢通的信息交流渠道和信息共享機(jī)制，不僅會(huì)導(dǎo)致治理成本高昂和管理效率低下，而且會(huì)導(dǎo)致相互封閉和重復(fù)建設(shè)，造成極大浪費(fèi)。

第三，河長(zhǎng)制從“有名”轉(zhuǎn)向“有實(shí)”“有效”亟待強(qiáng)化以河長(zhǎng)制為平臺(tái)的權(quán)責(zé)實(shí)、法治嚴(yán)、效能高的多部門(mén)協(xié)同治理制度體系。河長(zhǎng)制是中國(guó)流域治理的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，其中包括兩大體系：一是以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系，二是以河長(zhǎng)制辦公室（簡(jiǎn)稱“河長(zhǎng)辦”）為中心的協(xié)調(diào)體系。目前，河長(zhǎng)辦存在法律地位低、權(quán)責(zé)配置低、編制配置低、財(cái)力保障低等“四低”問(wèn)題，從而影響了河長(zhǎng)制的高效能治理。在實(shí)踐過(guò)程中，目前制度架構(gòu)下的河長(zhǎng)辦在協(xié)調(diào)各部門(mén)涉水事務(wù)時(shí)，依然存在調(diào)動(dòng)各方主體力量的行政權(quán)威不夠和協(xié)調(diào)能力不足的問(wèn)題，未能形成一種制度化、常態(tài)化、定型化的整體性治理合力，從“有名”轉(zhuǎn)向“有實(shí)”亟待法治體系保障。在流域立體空間相關(guān)利益主體處于“依存、沖突、秩序”的格局下，河長(zhǎng)制面臨的最大問(wèn)題是，如何平衡流域空間整體性治理與主體差異化訴求、水資源部門(mén)專業(yè)化治理之間的張力與矛盾。

第四，督察問(wèn)效亟待進(jìn)一步加強(qiáng)。監(jiān)督和督察是國(guó)家治理的內(nèi)在要素，是把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的重要工具。目前，我國(guó)流域治理糾紛解決和效能督察的法治體系乏力，不同行政區(qū)域的流域水事糾紛解決和督察問(wèn)責(zé)的法治機(jī)制不夠健全，導(dǎo)致一些人無(wú)視規(guī)則，尋求機(jī)會(huì)主義，甚至逾越法律界限。

法律法規(guī)要想真正落地見(jiàn)效、發(fā)揮作用，需要有力的執(zhí)行和有效的監(jiān)督。如何把對(duì)流域治理法律法規(guī)實(shí)施的督察問(wèn)責(zé)擺在突出位置，把督察問(wèn)責(zé)的制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，是推進(jìn)流域治理現(xiàn)代化和法治化亟待解決的重要議題。在現(xiàn)存的治理結(jié)構(gòu)下，督察制度強(qiáng)調(diào)中央對(duì)地方政府的糾偏，即引導(dǎo)地方政府行為，重塑地方治理。目前的環(huán)保督察仍有需要改進(jìn)之處，如督察的法治化、權(quán)威性和約束力有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。

總之，流域治理體系現(xiàn)代化是一項(xiàng)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)、文化等方面的復(fù)雜系統(tǒng)工程。全面加強(qiáng)流域治理體系和治理能力建設(shè)，既是堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切要求，也是學(xué)術(shù)界面臨的重大理論挑戰(zhàn)。

“十四五”時(shí)期我國(guó)流域治理體系現(xiàn)代化的路徑選擇

“十四五”時(shí)期推進(jìn)流域治理體系現(xiàn)代化，要堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的理念，以促進(jìn)人水和諧共生為核心目標(biāo)，抓住當(dāng)前流域治理事權(quán)劃分同質(zhì)化、部門(mén)職能碎片化以及府際協(xié)同治理非制度化等關(guān)鍵問(wèn)題，推進(jìn)流域治理權(quán)責(zé)配置與機(jī)構(gòu)職能法治化、府際協(xié)同制度法治化和治理效能督察問(wèn)責(zé)法治化，讓水流域治理現(xiàn)代化成為“十四五”時(shí)期推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)能。

第一，中國(guó)流域治理體系現(xiàn)代化的總體問(wèn)題是，以流域立體空間關(guān)系法治化思維構(gòu)建流域治理體系“優(yōu)化協(xié)同高效”的法治框架。流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，意味著流域治理的價(jià)值理念、制度結(jié)構(gòu)、職責(zé)關(guān)系、組織機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)制和技術(shù)工具符合現(xiàn)代潮流;內(nèi)部各要素功能協(xié)調(diào)能夠有效地應(yīng)對(duì)流域領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)，能夠最大限度地降低流域治理成本。流域治理法治化與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐相互促進(jìn)，密不可分。要關(guān)注流域治理體系現(xiàn)代化，就必須關(guān)注其法治化，將推進(jìn)其法治化作為推進(jìn)其現(xiàn)代化的主要抓手。為此，應(yīng)樹(shù)立流域立體空間關(guān)系法治化思維，圍繞實(shí)現(xiàn)流域治理體系優(yōu)化、協(xié)同、高效三個(gè)著力點(diǎn)，按照縱向治理主體層級(jí)確立流域治理事權(quán)配置維度，以流域空間法治化視角設(shè)計(jì)制度框架，圍繞制度框架構(gòu)建流域治理效能的督察問(wèn)責(zé)法治體系。

推進(jìn)流域治理體系法治化，就是按照“全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的總要求，構(gòu)建一個(gè)相互協(xié)調(diào)、內(nèi)在平衡的流域治理法治規(guī)范、法治程序、法治實(shí)施和法治監(jiān)督體系，形成一個(gè)以法治為基礎(chǔ)保障、“優(yōu)化協(xié)同高效”的流域治理現(xiàn)代化體系，提高運(yùn)用法治體系有效治理流域的能力和水平，使流域治理效能得到新提升。推進(jìn)流域治理法治化，涉及對(duì)流域空間的社會(huì)秩序、立法秩序、行政執(zhí)法秩序、司法秩序、守法秩序的建立和維護(hù)。具體而言，法治化對(duì)于推進(jìn)流域治理體系現(xiàn)代化的功能表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是通過(guò)立法，對(duì)流域治理體制改革的目標(biāo)和措施加以引領(lǐng)和固化，給予流域生態(tài)系統(tǒng)以必要的法治關(guān)懷;二是通過(guò)執(zhí)法和司法，對(duì)流域治理體制改革的措施加以落實(shí)和糾偏，真正做到從全流域生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)進(jìn)行系統(tǒng)治理;三是通過(guò)法律的遵守，強(qiáng)化國(guó)家意志和全民行動(dòng)，深化流域治理體制機(jī)制系統(tǒng)性改革。

第二，中國(guó)流域治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵問(wèn)題是，推進(jìn)流域治理事權(quán)縱向優(yōu)化配置的法治化。黨的十八大以來(lái)，進(jìn)一步理順中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系，優(yōu)化政府間縱向事權(quán)財(cái)權(quán)的劃分，成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大問(wèn)題。運(yùn)用法治思維和法治方式深化流域治理體制改革，不僅需要解決區(qū)域橫向治理體系層面的優(yōu)化、協(xié)同、高效問(wèn)題，還需要解決好縱向治理體系層面不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能配置問(wèn)題，以構(gòu)建更加有效的縱向治理一體化機(jī)制，形成中央與地方的協(xié)同治理格局。

為此，推進(jìn)流域治理體系現(xiàn)代化，首先，要從流域空間“縱切面”和“橫切面”解決不同部門(mén)、不同層級(jí)對(duì)涉水職責(zé)分工和事權(quán)劃分的關(guān)系問(wèn)題，破除“九龍治水”和治理法治缺位問(wèn)題。要以政府職責(zé)體系為切入點(diǎn)，推進(jìn)流域治理縱向職責(zé)配置與機(jī)構(gòu)職能、府際協(xié)同合作和治理效能督察問(wèn)責(zé)的制度化和法治化，從而跳出簡(jiǎn)單的“集權(quán)與分權(quán)”的二元邏輯。其次，要確立流域空間關(guān)系法治化思維，構(gòu)建以政府間“確權(quán)”為基本原則的流域治理法治框架，按照層級(jí)科學(xué)配置流域治理事權(quán)，依托流域空間設(shè)計(jì)法律制度體系。面向國(guó)家縱向治理體系現(xiàn)代化的流域治理法治化，其關(guān)鍵就是構(gòu)建法律制度體系，用良法保障按行政層級(jí)優(yōu)化配置權(quán)責(zé)、設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能、府際協(xié)同治理和治理效能督察。正式共同的法治規(guī)則，把流域空間里的相關(guān)主體組織成了一個(gè)有秩序的政治空間。要堅(jiān)持和完善中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)的法治化機(jī)制。中央層面主要負(fù)責(zé)制定全流域重大規(guī)劃政策，協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域重大問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)要給予大力支持;省級(jí)層面要履行好主體責(zé)任，加強(qiáng)組織動(dòng)員和推進(jìn)實(shí)施;市縣層面要按照部署逐項(xiàng)落實(shí)到位。要完善流域管理體系，完善跨區(qū)域管理協(xié)調(diào)機(jī)制，完善河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制的法律制度體系，加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)的聯(lián)合防治、聯(lián)合執(zhí)法。

第三，中國(guó)流域治理體系現(xiàn)代化的核心問(wèn)題是，流域治理體系自身的組織結(jié)構(gòu)與職責(zé)功能的法治化。流域治理涵蓋大氣、水、土壤、礦產(chǎn)、林業(yè)、漁業(yè)、野生動(dòng)物、自然保護(hù)區(qū)等環(huán)境要素和自然資源的有機(jī)協(xié)調(diào)與系統(tǒng)整合。流域治理需要破解流域作為一個(gè)有機(jī)整體而存在的協(xié)調(diào)秩序問(wèn)題。由于條塊相互分割，一些部門(mén)或行業(yè)在流域內(nèi)、上下游、左右岸、干支流等方面的權(quán)責(zé)利益關(guān)系上相互影響和制約，容易引發(fā)糾紛。因此，必須推進(jìn)流域治理機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、權(quán)限、責(zé)任法定化，依法管理各類流域治理機(jī)構(gòu)。如果不能從各級(jí)事權(quán)規(guī)范化、法律化角度理順和作出制度安排，不能確立與其相適應(yīng)的事權(quán)劃分和機(jī)構(gòu)設(shè)置的法治化安排，流域治理體系現(xiàn)代化就會(huì)缺乏法治保障。

優(yōu)化、協(xié)同、高效是國(guó)家治理體系善治的三個(gè)著力點(diǎn)。流域治理法治化，就是“以良法保障善治”，從縱向權(quán)責(zé)關(guān)系、事權(quán)劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置、協(xié)作配合和治理效能督察等方面，明晰流域治理法治化的基本意蘊(yùn)和關(guān)鍵維度，構(gòu)建優(yōu)化、協(xié)同、高效的流域治理制度體系。一是厘清涉水部門(mén)權(quán)責(zé)明確與依法行政的邏輯關(guān)系，實(shí)現(xiàn)流域治理從“事理”向“法理”提升;二是厘清屬地管理與跨域治理的邏輯關(guān)系，實(shí)現(xiàn)河流治理從“九龍治水”向“系統(tǒng)治水”提升;三是厘清制度制定與制度執(zhí)行的邏輯關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從“制度優(yōu)勢(shì)”向“治理效能”提升;四是厘清流域治理事權(quán)多樣性與整體性的邏輯關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府間關(guān)系從“行政化協(xié)調(diào)”到“法治化協(xié)調(diào)”提升;五是河流治理不只單純依賴技術(shù)帶來(lái)的短期治理效能提升，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看還需要依賴河長(zhǎng)制全要素、全過(guò)程、全系統(tǒng)整體依法治理能力的持續(xù)提升。