我國學(xué)校性教育政策執(zhí)行的制約因素分析

摘要：學(xué)校性教育是促進國民健康知識的重要方法也是預(yù)防兒童侵害的有效途徑，本文運用史密斯模型，對影響學(xué)校性教育政策執(zhí)行的四方面重要因素進行分析，得出結(jié)論，目前我國學(xué)校性教育政策執(zhí)行存在政策之間缺乏配套性與增益效果、執(zhí)行機制的利益糾扯、目標(biāo)群體的消極配合及性觀念與性教育環(huán)境落后等問題，且這四個層面的因素相互影響制約，導(dǎo)致中國學(xué)校性教育政策執(zhí)行成為學(xué)校性教育發(fā)展的重要短板。

關(guān)鍵詞：學(xué)校性教育;政策執(zhí)行;史密斯模型

一、問題的提出

在對于性教育的刻板印象中，“性”和“性交”緊密聯(lián)系在一起，“性教育”被狹義地理解為“性交知識的教育”。隨著時代變化，人們對于性的態(tài)度逐漸變得端正，“性教育應(yīng)該成為從青少年階段開始進行的教育”已經(jīng)變成人們的共識。同時，性教育的內(nèi)涵也變得越來越廣泛，“性教育”已經(jīng)不能囊括關(guān)于“性”的教育的所有內(nèi)容，一個新的概念被提出——“全面性教育”（Comprehensive Sexuality Education，簡稱CSE）。2009年，聯(lián)合國教科文組織會同聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署、聯(lián)合國人口基金、聯(lián)合國兒童基金會和世界衛(wèi)生組織共同發(fā)布的《國際性教育技術(shù)指導(dǎo)綱要》（以下簡稱綱要）指出，性是人類生活的一項基本內(nèi)容，具有生理、心理、精神、社會、經(jīng)濟、政治和文化等多層面的意義。在2018年修訂版的《綱要》中更是明確地指出，全面性教育是指一個基于課程，探討性的認知、情感、身體和社會層面的意義的教學(xué)過程，全面性教育不僅包括性知識的傳播，更包含對于一個人情感、態(tài)度與價值觀的引導(dǎo)。

全面性教育尤其強調(diào)基于課程的學(xué)習(xí)，因此學(xué)校性教育也就成為全面性教育的重要實施途徑。中小學(xué)階段每個人成長的重要階段，也是國家人才培養(yǎng)的重要階段，對兒童青少年開展性健康教育具有相當(dāng)?shù)暮侠硇曰A(chǔ)?！吨腥A人民共和國人口與計劃生育法》第十三條指出“學(xué)校應(yīng)當(dāng)在學(xué)生中，以符合受教育者特征的適當(dāng)方式，有計劃地開展生理衛(wèi)生教育、青春期教育或者性健康教育”，《中華人民共和國未成年人保護法》第十九條規(guī)定“學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)未成年學(xué)生身心發(fā)展的特點，對他們進行社會生活指導(dǎo)、心理健康輔導(dǎo)和青春期教育”。這些政策都從不同角度反映出了政府對這一問題的重視，既說明了學(xué)校性教育具有的法律地位，也給予在中小學(xué)開展性教育以充分的政策依據(jù)。但事實上，這些政策的具體落實情況卻不容樂觀，我國學(xué)校性教育發(fā)展多依靠學(xué)校自主開展，校際，地域際差異大，性教育政策的落實過程與學(xué)校性教育的開展出現(xiàn)了一定程度的脫節(jié)。

美國學(xué)者托馬斯·B·史密斯在1973年發(fā)表的《政策執(zhí)行過程》一文中提出的描述政策執(zhí)行過程及影響政策執(zhí)行因素的過程模型。[1]史密斯認為公共政策的執(zhí)行可被視為社會張力的發(fā)生之源，這種張力產(chǎn)生于政策執(zhí)行過程中的四個因素，即理想化的政策，包括政策的形式類型、范圍及受支持度、社會對政策的印象等;執(zhí)行機制，包括執(zhí)行機關(guān)的結(jié)構(gòu)和人員，主管領(lǐng)導(dǎo)的方式、執(zhí)行的能力與信心等;目標(biāo)群體，包括目標(biāo)群體的組織和制度化程度、接受領(lǐng)導(dǎo)的情形等;執(zhí)行環(huán)境，包括先前的政策經(jīng)驗、文化社會經(jīng)濟與政策環(huán)境的不同等。在政策執(zhí)行過程中這四個組成部分均會產(chǎn)生張力，并對政策形成反饋，通過這種對政策制定者與執(zhí)行者的反饋，形成對制度進一步的支持或阻礙。

因此，本文借助史密斯政策執(zhí)行過程模型從政策本身、執(zhí)行機制、目標(biāo)群體以及執(zhí)行環(huán)境四個維度對學(xué)校性教育執(zhí)行可能產(chǎn)生的制約因素進行分析，從而為優(yōu)化政策執(zhí)行力提供現(xiàn)實依據(jù)。

二、學(xué)校性教育政策執(zhí)行要素評估

（一）政策分析

理想化的政策應(yīng)該具備合法、合理與可行性的特點。在對于我國學(xué)校性教育發(fā)展的政策與標(biāo)準(zhǔn)中，本文通過對《中小學(xué)健康教育規(guī)范》（2012）與《國際性教育技術(shù)指導(dǎo)綱要》（2018修訂版）的某些可觀性角度對比發(fā)現(xiàn)，在受眾與年齡劃分上，兩者具有一定的重合性，這是根據(jù)不同年齡段的兒童與青少年的認知水平，思維發(fā)展水平與身體發(fā)育水平所劃分的階段，具有相當(dāng)?shù)目茖W(xué)性。但也不難發(fā)現(xiàn)二者在目標(biāo)層面與概念體系方面存在一定的差別。在目標(biāo)方面，前者這種發(fā)展性，即知識、技能、態(tài)度與價值觀的全方面發(fā)展;而后者則側(cè)重于知識性，聚焦于全面性教育中的一部分“健康教育”，強調(diào)培養(yǎng)健康素養(yǎng)與健康意識。在概念體系方面，前者比后者更加全面廣泛，凸顯了尊重人權(quán)的重要特點。整體來看，后者的目標(biāo)，內(nèi)容與概念體系的設(shè)計層次都比國際綱要低一些。

其次，2001年新課改前，我國中小學(xué)健康教育課程已初具規(guī)模，逐步形成了一個以獨立的健康教育課程為核心，以生理衛(wèi)生、生物、體育、品德與生活等為輔的學(xué)校健康教育課程體系。然而在2001年新課改所制定的學(xué)校課程結(jié)構(gòu)中卻沒有了健康教育這門課程，雖然沒有出臺相關(guān)文件來明確廢除1990年教育部和原衛(wèi)生部聯(lián)合頒布的《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》中提出的“普通中小學(xué)必須開設(shè)健康教育課”的規(guī)定，但目前也沒有對學(xué)校健康教育課的開設(shè)方式做出明確的闡述。[2]因此，盡管2008年教育部頒布的《中小學(xué)健康教育指導(dǎo)綱要》在政策法規(guī)上強調(diào)了健康教育課程在學(xué)校應(yīng)有的地位。但《綱要》同時又指出學(xué)校健康教育實施的主要載體課程是《體育與健康》?？傮w而言，在各項政策的不斷頒布中，中小學(xué)性教育陷入迷茫的境地。

由于不管國內(nèi)普及性教育的發(fā)展還是學(xué)校性教育的開展都需要各方配合，協(xié)調(diào)各方的資源與利益出臺各項政策，這些政策應(yīng)該形成一個關(guān)于學(xué)校性教育開展的龐大政策體系來支持其發(fā)展。反觀現(xiàn)實，同一時期或不同時期頒布的若干政策彼此間缺乏內(nèi)在邏輯，政策間缺乏橫縱聯(lián)系，缺乏內(nèi)部協(xié)調(diào)性和完整性，沒有形成“1+1>2”的增益效果，導(dǎo)致政策體系整體功能受損。

（二）執(zhí)行機制

性教育課程的開展說到底也是教育系統(tǒng)工作的一部分，我國教育行政管理體制是一個多層次的組織體系，國家頒布的學(xué)校性教育政策要經(jīng)過多個環(huán)節(jié)，最后才能抵達學(xué)校。在這個過程中，高層政策制定者（中心）追求的是最大程度地實現(xiàn)社會整體利益，而地方政策執(zhí)行者（外圍）關(guān)注的則是所在區(qū)域的局部利益乃至個體利益，于是不可避免的，這兩方執(zhí)行機構(gòu)在政策問題上有著利益的差別，導(dǎo)致政策運行過程中會存在一定的意圖背離，也因此出現(xiàn)了雖然教育部門一直在呼吁對青少年開展性教育，但學(xué)校性教育的發(fā)展卻一直止步不前的情況。除此之外，學(xué)校性教育問題不僅僅是教育部門的任務(wù)，還需要多個部門的配合，比如衛(wèi)生部或研究所與行會組織，但在實際情況中，由于執(zhí)行學(xué)校性教育政策過程中諸如高成本和高財政開支這樣涉及到資源分配與利益糾扯的問題，這種部門間配合并不容易達成，而光靠教育行政部門，顯然無法保證學(xué)校性教育政策的高效執(zhí)行。[3]并且，在政策執(zhí)行的過程中，由于“外圍”的各個執(zhí)行部門的政策執(zhí)行狀況不易監(jiān)督，難以了解進度，使落實狀況與政策制定的初衷有相當(dāng)?shù)谋畴x，導(dǎo)致政治策行中出現(xiàn)政策執(zhí)行的失真問題。因此，政策執(zhí)行的最大困境其實是如何在政策的制定主體與多元參與主體間構(gòu)建起合理、明確的責(zé)權(quán)關(guān)系，形成高效的聯(lián)動合作機制和政策治理格局。

（三）目標(biāo)群體

學(xué)校性教育的系列政策為的是增強兒童與青少年關(guān)于性的知識，態(tài)度與價值觀等各個方面的認識。在相關(guān)政策出臺后，社會關(guān)于性教育開展的討論從未停止，比如性教育是否適合在學(xué)校中開展，如何在學(xué)校中開展，以及在小學(xué)開展性教育是否必要的討論，同時這也是學(xué)校、家長等目標(biāo)群體從自身利益的角度來選擇是否接受或配合這項政策的態(tài)度。

對于學(xué)校來說，積極執(zhí)行性教育政策需要投入更多的師資，減少常規(guī)課程課時，增加相應(yīng)的性教育課時，雖然開設(shè)課程會帶來學(xué)生身心全面發(fā)展的效果，但時候這種效果是一種非物質(zhì)性的不可測量的收益，因此，更多的學(xué)校會遵循主流價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，對學(xué)校性教育政策進行消極執(zhí)行，即不開設(shè)課程或者名義上開設(shè)課程這樣的行為，保證應(yīng)試科目的課程課時，以獲取成績增長，家長支持這樣的短期收益與可測性收益。對于家庭來說，多數(shù)家庭往往考慮的是眼前得失和現(xiàn)實利益，其教育投資教育更多的是為了孩子成績提高這樣的目的，對于通過學(xué)校性教育課程實現(xiàn)孩子身心全面發(fā)展，內(nèi)心和諧完善這樣的長遠收效并不十分感興趣。可見，學(xué)校性教育政策執(zhí)行過程中存在著復(fù)雜多元的利益關(guān)系，這就使得學(xué)校性教育政策在執(zhí)行的過程中，會出現(xiàn)與政策本意相背離的狀況，導(dǎo)致政策本身的價值與規(guī)范發(fā)生了執(zhí)行中的質(zhì)變。

學(xué)校性教育政策的實施歸根結(jié)底要通過學(xué)校、學(xué)生與家長等目標(biāo)群體的遵從來完成，而絕大多數(shù)目標(biāo)群體都是遵從“實用性倫理”的，他們是否遵從以及在多大程度上支持新政策是基于對利益得失的權(quán)衡。因此，若想使學(xué)校性教育政策獲得更好的收益，執(zhí)行機構(gòu)應(yīng)該從政策受眾群體的利益出發(fā)，滿足他們的不同教育需求。

（四）執(zhí)行環(huán)境

影響政策執(zhí)行的重要執(zhí)行環(huán)境主要包括先前的政策經(jīng)驗、文化社會經(jīng)濟與政策環(huán)境的不同等等，如果具體劃分，可以分為社會文化因素、經(jīng)濟因素、政治因素、國際環(huán)境因素等。而性教育的發(fā)展與學(xué)校性教育政策的落實除了共性的環(huán)境背景之外，尤其與我國性觀念與教育環(huán)境直接相關(guān)。

中國的文化背景致使我們的文化重禮而節(jié)欲，在封建社會長久的階段以來，“性”總是與黃色、淫穢、下流、低級聯(lián)系在一起的，性話題在公開場合往往諱莫如深，導(dǎo)致中國社會長久以來處于性壓抑的階段，但自上個世紀(jì)以來，伴隨中國社會不斷開放，性的教育開始在社會上被提及，對于性的話題不再是閉口不談，各項政策的出臺也在不斷地推進性教育的發(fā)展，許多人開始勇敢地追求性的權(quán)利和性的平等，在進入21世紀(jì)之后，人們在對待“性”的態(tài)度上，就更加自然開放了。但是很多人其實并不了解什么是性教育，以及性教育是如何幫助兒童與青年人成長發(fā)展的，社會大眾對于性教育的認知仍然停留在認為性教育就是“性行為教育”的階段。事實上性教育課程所要實行的性教育的內(nèi)涵更加豐富廣闊，是探討性的認知、情感、身體和社會層面的意義的教學(xué)過程，全面性教育不僅包括性知識的傳播，更包含對于一個人情感、態(tài)度與價值觀的引導(dǎo)。其次是我國的教育環(huán)境。我國實行多年的應(yīng)試教育使得人們的考試有一種獨特的情結(jié)，雖然素質(zhì)教育推行多年，倡導(dǎo)學(xué)生身心的全面發(fā)展，但是仍有部分地區(qū)奉成績?yōu)榈谝灰x，實行性教育課程所帶來的學(xué)生精神與心理層面的發(fā)展的收效遠遠比不上成績與升學(xué)率帶來的誘惑，這種教育環(huán)境的巨大影響這就造成了政策價值與實然價值的沖突，因此，在政策執(zhí)行過程中，會帶來各方利益群體對政策的重新解讀與執(zhí)行。由此，執(zhí)行環(huán)境實質(zhì)上是通過對人們的觀念塑造的方式影響政策執(zhí)行，種種矛盾與沖突使得政策制定時的良善意圖難以貫徹落實。

三、結(jié)語

我國在對于學(xué)校性教育政策的執(zhí)行過程中，基于體系化與制度化的政策與規(guī)范制定，依靠多元主體參與的政策執(zhí)行機關(guān)的實施，目標(biāo)群體的配合，以及教育環(huán)境與教育觀念的不斷變革進步，正在慢慢形成我國自己的學(xué)校性教育體系，具有自身特色，但是在學(xué)校性教育政策的執(zhí)行過程與落實過程中確實存在不少問題。

在一項政策的具體執(zhí)行過程中，政策本身、執(zhí)行機制、目標(biāo)群體及執(zhí)行環(huán)境四個層面相互間可能會產(chǎn)生一定的緊張關(guān)系，這種緊張關(guān)系也會促進制度的重構(gòu)使其達到協(xié)調(diào)平衡的狀態(tài)。具體到學(xué)校性教育這一政策可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)校性教育政策本體存在著內(nèi)容與概念體系的設(shè)計層次偏低的問題，而在相關(guān)政策之間又缺乏內(nèi)在邏輯和橫縱聯(lián)系，落實到執(zhí)行過程中，又表現(xiàn)出執(zhí)行機制互動不足，人力財力資源有限的狀況，同時也因為執(zhí)行機制復(fù)雜多元的利益關(guān)系，使得學(xué)校性教育政策在執(zhí)行的過程中，會出現(xiàn)因為利益驅(qū)使導(dǎo)致的執(zhí)行質(zhì)變，出現(xiàn)執(zhí)行與政策本意相背離的情況，而執(zhí)行環(huán)境又通過觀念塑造的方式影響政策機制及目標(biāo)群體。這四個層面狀況相互影響，相互制約，因此，落實學(xué)校性教育政策、促進學(xué)校性教育的發(fā)展須認識到這幾個方面協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性，并且在這一認識的基礎(chǔ)上對學(xué)校性教育政策執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)進行逐步完善。

綜上所述，學(xué)校性教育政策執(zhí)行是一項具有系統(tǒng)性的宏大工程，政策的目標(biāo)層次偏低或不清晰，政策本身的缺損，執(zhí)行機制的貧弱，觀念落后固化或者執(zhí)行監(jiān)督的缺位等都會造成政策執(zhí)行失真，影響學(xué)校性教育政策的執(zhí)行和學(xué)校性教育的發(fā)展。為此，我們必須進一步認識到學(xué)校性教育政策變革具有的協(xié)調(diào)性與整體性，建立起一個更加協(xié)調(diào)暢通的政策執(zhí)行系統(tǒng)，從而促使學(xué)校性教育政策達到其應(yīng)有的效果。

參考文獻

[1]陳慶云：《公共政策分析》，中國經(jīng)濟出版社.1996年，第234頁.

[2]葛宏宇.中小學(xué)健康教育課程問題及策略研究[D].東北師范大學(xué)，2011.

[3]吳光蕓，萬洋，周鈺箐.基于倡議聯(lián)盟框架的中國青少年性教育政策變遷研究[J].中國青年研究，2018（05）：110-118+109.

作者簡介：

武璟璐（1995-），女，北京師范大學(xué)教育學(xué)部教育經(jīng)濟與管理專業(yè)18級碩士研究生。

（北京師范大學(xué)教育學(xué)部?北京?100875）