房地產(chǎn)季節(jié)性空置問題及其破解思路
——以三亞市為例

文/高盈盈 王新愛

一、引言

中國的房地產(chǎn)業(yè)是極具中國特色的特殊產(chǎn)業(yè)，表現(xiàn)出資源配置高度不平衡的特征。一方面是高房價(jià)和購房難，另一方面是突出的房地產(chǎn)高空置率。鞠方等人指出，現(xiàn)階段我國城市人口不斷增多，而城市居民的住房擁有率卻在一個較低的水平徘徊，同時又存在大量的空置房，造成房地產(chǎn)市場的資源浪費(fèi)。

作為重要的旅游城市，三亞市同樣有著上述問題。然而，與其他地區(qū)房地產(chǎn)空置的表現(xiàn)不同，三亞市的房地產(chǎn)空置呈現(xiàn)出典型的“候鳥式”特征，即季節(jié)性移民現(xiàn)象引發(fā)的“季節(jié)性空置”：每逢冬季來臨，房地產(chǎn)空置率會大大降低，在夏季，空置率重新上升。季節(jié)性空置帶來的“空城化”和“空心化”，一方面嚴(yán)重影響了三亞市房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，扭曲了房屋本來的居住屬性，使其變成投機(jī)與投資物，另一方面帶來了產(chǎn)業(yè)懈怠和產(chǎn)業(yè)斷供，造成社會資源的巨大浪費(fèi)。季節(jié)性空置導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)單一化嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)間未能形成良性銜接，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性較差，產(chǎn)業(yè)得不到專業(yè)化精細(xì)化發(fā)展和挖掘，人才留不住，生產(chǎn)力水平低下，形成產(chǎn)業(yè)空洞現(xiàn)象。除此之外，季節(jié)性高空置率也給地方管控造成諸多不便，比如：某些新建小區(qū)在夏季無物業(yè)管理，偷盜事件不斷；旅游淡季各大產(chǎn)業(yè)萎靡，某些小區(qū)連基本生活必需品都時常斷供，而旅游旺季則生產(chǎn)跟不上需求；非常態(tài)化的人口大量涌入，一些小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施一時不能適應(yīng)，時有“斷水”、“斷電”現(xiàn)象，給當(dāng)?shù)爻鞘泄芾硖岢鎏魬?zhàn)。另外，三亞市的基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，使用效率并不高，比如，海南首條城市軌道交通線路使用效率極低。季節(jié)性空置導(dǎo)致一系列基礎(chǔ)設(shè)施閑置、浪費(fèi)甚至退化，反過來，基礎(chǔ)設(shè)施的退化導(dǎo)致季節(jié)性空置轉(zhuǎn)化成全年空置，形成惡性循環(huán)。

對于季節(jié)性空置這一問題，我國鮮有研究，具有特殊性，相較其他地區(qū)對房地產(chǎn)空置的應(yīng)對，三亞市的措施應(yīng)更具當(dāng)?shù)靥厣?。更重要的是，三亞市的房地產(chǎn)季節(jié)性空置特征在旅游城市中具有普遍性，對三亞市房地產(chǎn)季節(jié)性空置的考察及應(yīng)對措施的提出，對這類似城市都有借鑒意義。

二、三亞市房地產(chǎn)季節(jié)性空置的基本分析

（一）三亞市房地產(chǎn)季節(jié)性空置的基本表現(xiàn)

實(shí)際空置率數(shù)據(jù)是反映房屋使用狀態(tài)的直接指標(biāo)，現(xiàn)在國際上通用的空置率是整個房地產(chǎn)市場的空置率，即一個國家或地區(qū)的空房(一般指空置1年以上)總量除以住房總量。關(guān)于城市住房空置率的統(tǒng)計(jì)，何元斌（2011）提出，我國推行住房商品化、市場化的時間還不長，住房商品化程度還不高，尚未建立完善的商品房的空置率標(biāo)準(zhǔn)體系，無法采用與國際接軌的標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算空置率。我國一直沒有對空置或空置率給出權(quán)威定義，因此在商品房空置問題上存在著很大的爭議。這也是在中國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫中無法搜索到相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的原因。由于我國空置率統(tǒng)計(jì)指標(biāo)未形成統(tǒng)一口徑，無法從官方渠道獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，只能用其他方式考察城市住房實(shí)際使用狀態(tài)，但空置率仍然是最直接反映房屋使用狀態(tài)的指標(biāo)。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，“空城”“鬼城”之說時常見諸媒體。實(shí)地考察和走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對三亞市房地產(chǎn)使用狀態(tài)，用“鬼城”一詞來形容較為貼切。白璐（2016）認(rèn)為，這類城市由于人為原因造成住房空置率高，入住率低，夜晚漆黑恐怖，如“鬼城”一般?！皹?biāo)準(zhǔn)排名”與《投資時報(bào)》聯(lián)合發(fā)布“中國大陸城市‘鬼城’指數(shù)排行榜(2014)”，以城區(qū)人口（含暫住人口）與建成區(qū)面積的比值作為“鬼城指數(shù)”，用于評價(jià)一個城市成為“鬼城”的可能性。此排行榜中,三亞位居中國大陸城市第9位，折射出三亞市有嚴(yán)重的資源錯配和空耗問題。然而，董磊磊等（2017）對中國四級城市“鬼城”指數(shù)進(jìn)行分析，繪制了中國地級城市“鬼城”指數(shù)的空間分布示意圖，三亞市屬于房屋空置水平較低地區(qū)，與實(shí)際狀態(tài)并不相符。研究者也注意到這一特殊狀況，在文中專門提到?？谑?、三亞市及馬鞍山市存在指數(shù)較低的異?，F(xiàn)象。

研究者多采用夜間燈光數(shù)據(jù)作為研究依據(jù)，在對?？谑泻腿齺喪凶鲗?shí)際考察的基礎(chǔ)上，本文可以給這一異常現(xiàn)象作出解釋：海南作為中國唯一的熱帶省份，本地居民“晝伏夜出”，作為政治文化中心的省會城市?？谑泻蜔釒I海旅游城市三亞市，已由早期的燈光夜市,發(fā)展為包括食、游、購、娛、體、展、演等在內(nèi)的多元夜間消費(fèi)市場，夜間燈光指數(shù)較低，源于其地區(qū)生活習(xí)慣的特殊性；另外，如果在十月份到第二年三月份這個區(qū)間獲取數(shù)據(jù)，“候鳥”的季節(jié)性輸入可能影響燈光亮度。

（二）三亞市房地產(chǎn)季節(jié)性空置的區(qū)域分析

三亞季節(jié)性空置區(qū)域相對比較集中，三亞市海棠區(qū)、吉陽區(qū)東北部、天涯區(qū)西北部和崖州區(qū)在“候鳥式”養(yǎng)老群體返回遷出地期間，房屋空置率達(dá)到90%以上。三亞市各區(qū)域空間地理位置見圖1。

圖1 三亞市行政區(qū)劃圖

不同區(qū)域的對比如表1所示。由于三亞季節(jié)性空置小區(qū)較多，對小區(qū)名稱只作簡單列舉，不作詳細(xì)說明。

表1 三亞市四個區(qū)域住宅信息對比

從表1不難看出，三亞房價(jià)顯示出區(qū)域差異性，因此，外地購房群體明顯分成兩類，一類是為休閑度假和過冬而購置高端海景房和別墅的群體，另一類是為養(yǎng)老養(yǎng)病而購置普通商品房的離退休人員。除過冬、養(yǎng)老、養(yǎng)病、度假等購置房產(chǎn)外，購房者普遍認(rèn)為三亞房產(chǎn)具有保值增值的功能，不難判斷三亞目前市場上的存量房產(chǎn)絕大多數(shù)出售給了投機(jī)和投資性需求者，因此在大多數(shù)情況下常年空置，這種情況在高端房產(chǎn)中更為明顯。胡潤研究院發(fā)布的《2018中國奢華旅游報(bào)告》顯示，調(diào)查樣本中的近一半高端旅游者購置了度假房，且首選海景房，其中三亞海景房最受青睞，選擇率達(dá)12%，但度假房一年之內(nèi)的使用率不高，入住1-3次的人數(shù)比例僅為22%，少于1次的比例更高。

（三）三亞市房地產(chǎn)季節(jié)性空置的原因分析

對國內(nèi)房地產(chǎn)空置的原因，學(xué)術(shù)界有過很多探討。從郊區(qū)化動因看，中心城市向非中心城市擴(kuò)張、非中心城市向周邊城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村擴(kuò)張，形成了粗放式復(fù)制，導(dǎo)致城市發(fā)展與人口資源、自然環(huán)境之間無法適配，從而形成空置。從去工業(yè)化動因看，一些依賴不可再生資源而存在的城市，比如山西采礦業(yè)城市，在去工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)了城市萎縮以及空置現(xiàn)象。譚華云等（2018）從宏觀因素角度進(jìn)行了詳細(xì)分析，認(rèn)為季節(jié)性移民社區(qū)是差異化的“美好生活”需求、獨(dú)特的長壽資源及鄉(xiāng)村生活環(huán)境、外來商業(yè)資本、地方政府調(diào)控和利益共生等“五力驅(qū)動”的結(jié)果。因此，對空置現(xiàn)象產(chǎn)生的原因進(jìn)行考究，既受制于宏觀環(huán)境因素，又受多樣性的微觀因素影響，三亞房地產(chǎn)季節(jié)性空置現(xiàn)象產(chǎn)生的動因有其地區(qū)獨(dú)特性。

1.優(yōu)越的自然環(huán)境和冬暖夏熱的氣候條件。海南作為全國唯一的熱帶省份，植被資源豐富，2019年全省森林覆蓋率達(dá)62.1%，是全國平均水平21.96%的2.83倍，是天然氧吧。全省環(huán)境空氣質(zhì)量總體優(yōu)良，優(yōu)良天數(shù)比例為97.5%，其中優(yōu)級天數(shù)比例為82.0%，良級天數(shù)比例為15.5%，輕度污染天數(shù)比例為2.5%，無中度、重度和嚴(yán)重污染天。因此，在國際旅游島開發(fā)建設(shè)之際，以“養(yǎng)老”“養(yǎng)生”等概念掀起開發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn)的熱潮，富人將海南選為理想的“第二居所”。海南光熱資源充足，三亞全年無冬，在四月底到五月初夏季時間，紫外線強(qiáng)，此時海南島居民晝伏夜出，外地“候鳥”群體離開。因此，三亞市房地產(chǎn)表現(xiàn)出典型的“投機(jī)性高、空置率高”的特點(diǎn)，而這種高空置是極其特殊的季節(jié)性空置，這種季節(jié)性空置的根源于自然環(huán)境和氣候條件的獨(dú)特性。

2.居高不下的物價(jià)水平。海南物價(jià)水平與北、上、廣、深相差不大，甚至存在比一線城市價(jià)格還要高的物質(zhì)材料（表2）。另外，來自海南省統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)也表明, 外來居民聚集的地區(qū)（?？?、三亞及博鰲），即旅游房地產(chǎn)集中的地區(qū)，物價(jià)水平普遍比海南其他地方高。高物價(jià)帶來的高生活成本，直接削弱了外地購房者長期居住的可能性。島外購房者集中入島時間為十月份到來年三月份，這一時間段的供需平衡被打破，需求大于供給，人工成本以及依靠島外供給的材料的成本增加，物價(jià)進(jìn)一步被推高。絕大多數(shù)養(yǎng)老人口對物價(jià)十分敏感，權(quán)衡利弊后，作出季節(jié)性空置的決定。

表2 居民基本生活資料價(jià)格數(shù)據(jù)表

3.產(chǎn)業(yè)鏈條的不完善和不穩(wěn)定。三亞的冬季表現(xiàn)出公共資源和公共服務(wù)難以承載需求的狀況：公共休閑娛樂設(shè)施緊缺，公交車擁擠，醫(yī)院人滿為患，菜市場、商場、飯店、賓館等供不應(yīng)求。而到夏季，多數(shù)地方則人去樓空。這種明顯的交替性城市管理與公共服務(wù)帶來挑戰(zhàn)，也使產(chǎn)業(yè)鏈條不能做到良好銜接。特別是中西部市縣目前在交通、餐飲、保險(xiǎn)等行業(yè)沒有真正形成產(chǎn)業(yè)鏈，不適合長時間居住生活，呈現(xiàn)季節(jié)性空置是不可避免的。

就目前而言，三亞硬件設(shè)施依然薄弱，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，收入水平低（表3），難以單純依靠優(yōu)越的生態(tài)環(huán)境吸引生活在內(nèi)陸與寒冷地區(qū)的人們定居三亞。

表3 居民人均可支配收入 單位：元

三、三亞市房地產(chǎn)季節(jié)性空置的破解路徑

（一）城市規(guī)劃和思想認(rèn)識是頂層設(shè)計(jì)

房地產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，也是民生工程。2018年，經(jīng)濟(jì)對房地產(chǎn)業(yè)依賴度31省份排名中海南位居榜首。海南省長沈曉明在政府工作報(bào)告中的態(tài)度很明確：堅(jiān)決落實(shí)中央提出的“房住不炒”政策，以“壯士斷腕”的決心切斷房地產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)的獨(dú)占地位，減少經(jīng)濟(jì)對房地產(chǎn)的過度依賴，決不再讓海南成為房地產(chǎn)業(yè)的“加工廠”。限購、限售、限價(jià)、限貸等經(jīng)濟(jì)手段和行政手段很大程度上約束了房地產(chǎn)市場需求，從源頭上遏制了季節(jié)性空置房進(jìn)一步增加的勢頭，在一定程度上解決房地產(chǎn)價(jià)格上漲過快、不合理開發(fā)土地、惡性開發(fā)破壞環(huán)境等問題。

從合理構(gòu)建產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出發(fā)，保證地區(qū)經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展，須認(rèn)識到：作為國際旅游城市的三亞，如果長期以旅游業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)，治理季節(jié)性空置會有很大難度。必須回歸房屋的基礎(chǔ)屬性：房子是用來住的，不是用來炒的。

（二）考慮是否有必要開征保有環(huán)節(jié)稅種

中國的房地產(chǎn)稅收體系主要涉及開發(fā)建設(shè)、市場交易、保有環(huán)節(jié)，其中，開發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)涉及7個稅種，交易環(huán)節(jié)涉及7個稅種，保有環(huán)節(jié)有2個稅種。表面看，保有環(huán)節(jié)稅種最少，但開發(fā)建設(shè)和市場交易環(huán)節(jié)的稅收其實(shí)通過市場交易已轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，對此，中國財(cái)政科學(xué)研究院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后盤和林表示，再對房屋所有者征收房產(chǎn)稅和空置稅，有重復(fù)征稅的嫌疑。

但多位學(xué)者專家也表示，房地產(chǎn)稅收體系結(jié)構(gòu)不合理，尤其隨著存量房時代的到來，保有環(huán)節(jié)的稅收改革勢在必行。目前增加對保有環(huán)節(jié)稅種主要有房產(chǎn)稅和空置稅，房產(chǎn)稅2011年在上海、重慶進(jìn)行了試點(diǎn)。2019年3月8日，在十三屆全國人大第二次會議上，全國人大常務(wù)委員會委員長栗戰(zhàn)書表示：“集中力量落實(shí)好黨中央確立的重大立法事項(xiàng)，包括審議民法典，制定房地產(chǎn)稅法等?！北M管未有相關(guān)立法出臺，從上海、重慶等試點(diǎn)效果看，似乎其對市場影響也不大，但當(dāng)推廣到全國時，這項(xiàng)稅收的效果或許會不一樣，尤其是房產(chǎn)稅對地方政府而言，是一種“長期飯票”，地方一定會配合大環(huán)境，根據(jù)自身特點(diǎn)出臺相應(yīng)的稅收政策。配合征收房產(chǎn)稅的全國不動產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)工作基本完成。不出意外，房產(chǎn)稅會對海南的房地產(chǎn)市場產(chǎn)生影響，調(diào)整房地產(chǎn)市場主體配置。

空置稅有別于房產(chǎn)稅。為打擊炒房、囤房行為，早前就有人提出征收空置稅。由于對“空置”的定義和標(biāo)準(zhǔn)官方陳述都很模糊，數(shù)據(jù)庫的建立以及實(shí)地走訪成本太大，一直未進(jìn)行試點(diǎn)操作。持肯定態(tài)度的人認(rèn)為，對于房價(jià)上漲造成的投資和投機(jī)需求增加形成的住房空置現(xiàn)象，可以通過稅收政策調(diào)控，開征空置稅有利于增加租賃住房市場供應(yīng)，推動租賃住房市場發(fā)展。而徐小樂持不同意見：“空置稅缺乏法理的正當(dāng)性，目前與房地產(chǎn)有關(guān)的稅種一般是流轉(zhuǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅，前者針對交易增值，后者旨在調(diào)節(jié)財(cái)富，而空置稅是一種懲罰性征稅?！辫b于對三亞高空置的房地產(chǎn)市場的主體的認(rèn)識，在三亞試點(diǎn)開征住房空置稅，并設(shè)置隨住房空置時間累增的稅率，可將空置的存量住房逼入市場，從而有效增加住房供給。在保有環(huán)節(jié)增加房產(chǎn)稅和空置稅，市場上會出現(xiàn)一批空置房持有者拋售房產(chǎn)的情況，而在當(dāng)前限購條件下，只有持有兩年社保繳納證明的島內(nèi)就業(yè)者才有機(jī)會購房，如果不是本地居民，其名下的房產(chǎn)數(shù)量只能是一套。因此，在三亞試點(diǎn)征收房產(chǎn)稅和空置稅或許有其合理性。

（三）有序?qū)嵤?，穩(wěn)步推進(jìn)租賃市場

海南建設(shè)自由貿(mào)易港，盤活房屋有效需求將成為重點(diǎn)和難點(diǎn)。鑒于目前三亞市空置房數(shù)量規(guī)模較大，成分復(fù)雜，涉及面較廣，建議設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，成立專項(xiàng)小組，明確項(xiàng)目內(nèi)容，以項(xiàng)目為主導(dǎo)，定任務(wù)、定進(jìn)度、定責(zé)任。政府具有可信度，在空置房主體分布范圍較廣的情況下，可利用大數(shù)據(jù)，協(xié)同國土、銀行信貸、稅務(wù)、工商、司法等政府各部門，實(shí)時掌握房屋動態(tài)，確保信息詳實(shí)準(zhǔn)確，確保專項(xiàng)小組的組織管理落實(shí)到位。

對空置房的消化不應(yīng)只關(guān)注消費(fèi)市場，要將著力點(diǎn)更多放到存量空置房的盤活上，而租賃市場是一個良好的方向。隨著房地產(chǎn)市場進(jìn)入成熟期，市場供給趨于飽和，新建商品房市場萎縮，租賃市場將成為主旋律。應(yīng)伴隨海南自貿(mào)港建設(shè)，提前布局和謀劃，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)，對房屋商品的合理有效使用是重中之重。三亞在繼續(xù)嚴(yán)格實(shí)施“全域限購政策”的基礎(chǔ)上，應(yīng)重視發(fā)展租賃型住房，盤活空置房，引導(dǎo)“兩投房產(chǎn)”成為家庭式旅館、租賃性住房，變固定性為流動性，建立多主體、多元化、多層次的房地產(chǎn)產(chǎn)品供應(yīng)體系與住房保障體系。