上海市“城中村”改造項(xiàng)目中的資金平衡問(wèn)題及建議

文/黃婷婷

一、上海市“城中村”改造歷程

“城中村”是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一種特殊現(xiàn)象，是被城市所包圍的農(nóng)村區(qū)域，在土地權(quán)屬上仍屬于集體，集中了大量的農(nóng)村宅基地和集體工業(yè)用地，這里以房屋破舊、環(huán)境“臟亂差”、基礎(chǔ)設(shè)施落后、外來(lái)人口多為特點(diǎn)，與周?chē)邩橇至ⅰh(huán)境整潔、設(shè)施完備的城市區(qū)域形成了鮮明的對(duì)比，被稱(chēng)為“城市洼地”。

2014年上海市出臺(tái)了《關(guān)于本市開(kāi)展“城中村”地塊改造的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》），明確“城中村”的改造范圍、改造方式、政策措施和組織保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，上海市經(jīng)市政府批準(zhǔn)并確認(rèn)改造方案的“城中村”改造項(xiàng)目共有48個(gè)，改造方式包含三種，其中采用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造方式的有39個(gè)，采用土地儲(chǔ)備或公益性項(xiàng)目建設(shè)方式的有9個(gè)。

二、“城中村”改造過(guò)程中存在的資金平衡問(wèn)題

“城中村”改造項(xiàng)目普遍具有用地規(guī)模大、開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)、權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜、歷史遺留問(wèn)題多、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)多、資金需求量大等特點(diǎn)，由此也引發(fā)了資金難以平衡的問(wèn)題。

（一）捆綁開(kāi)發(fā)的公益性用地多

“城中村”改造屬區(qū)域性開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，通常將公益性用地與經(jīng)營(yíng)性用地捆綁開(kāi)發(fā)，即“城中村”改造成本包含改造區(qū)域內(nèi)的一級(jí)土地征收成本、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本和二級(jí)開(kāi)發(fā)建設(shè)成本，而項(xiàng)目收入則全部依賴(lài)經(jīng)營(yíng)性用地的二級(jí)開(kāi)發(fā)收益。近年來(lái)，隨著上海市土地征收成本的逐年上漲，商辦用地已然出現(xiàn)了成本倒掛現(xiàn)象，而住宅用地開(kāi)發(fā)量又受到規(guī)劃限制，僅憑住宅用地一己之力，已難以平衡整個(gè)區(qū)域的開(kāi)發(fā)成本，資金平衡已經(jīng)成為制約“城中村”改造的一大難題。

（二）“灰色地帶”增加征收補(bǔ)償成本

“城中村”多數(shù)位于城鄉(xiāng)接合部，改造范圍內(nèi)的土地性質(zhì)以集體土地為主，因優(yōu)越的地理位置和低廉的用地成本，吸引了眾多外來(lái)人員來(lái)此就業(yè)生活，由于有強(qiáng)大的需求作推力，再加上歷史悠久、管理松散、宅基地停批等因素，“城中村”區(qū)域房地普遍存在權(quán)證資料缺失、權(quán)證不齊、無(wú)證無(wú)照、私下轉(zhuǎn)讓等“灰色地帶”，其中的利益關(guān)系尤為復(fù)雜，既無(wú)法認(rèn)定為違章建筑，又無(wú)法按政策標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)償，這將增加權(quán)屬認(rèn)定和補(bǔ)償方案編制的難度，也無(wú)疑將大大增加補(bǔ)償成本。

三、上海市“城中村”改造政策

繼2014年出臺(tái)《實(shí)施意見(jiàn)》以后，上海市于2020年9月30日出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市“城中村”改造工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），細(xì)化明確了“城中村”地塊的改造方式、供地方式和資金平衡方式。

（一）改造方式

《實(shí)施意見(jiàn)》提出，“城中村”地塊可采取土地儲(chǔ)備、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造、公益性項(xiàng)目建設(shè)等三種方式，其中以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造為主體，可引入合作單位共同改造開(kāi)發(fā)?！锻ㄖ穭t進(jìn)一步提出，要建立合作單位競(jìng)爭(zhēng)性準(zhǔn)入機(jī)制，采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式選擇合作改造單位。此舉意在通過(guò)“公開(kāi)擇優(yōu)”方式，引入社會(huì)資本，通過(guò)政企合作，解決政府財(cái)力不足的問(wèn)題。

（二）供地方式

對(duì)應(yīng)上述土地儲(chǔ)備、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造、公益性項(xiàng)目建設(shè)等三種改造方式，《實(shí)施意見(jiàn)》提出分別采用公開(kāi)招拍掛、定向掛牌和公益性項(xiàng)目建設(shè)使用等三種不同的供地方式?！锻ㄖ穭t要求，采用定向掛牌出讓的經(jīng)營(yíng)性土地價(jià)格，原則上不低于出讓時(shí)“城中村”項(xiàng)目周邊或同等地價(jià)級(jí)別區(qū)域公開(kāi)出讓的成本價(jià)格。在競(jìng)爭(zhēng)激烈的上海土地市場(chǎng)，能夠通過(guò)定向掛牌方式實(shí)現(xiàn)“零溢價(jià)”拿地，可提高企業(yè)二級(jí)開(kāi)發(fā)收益，無(wú)疑是吸引社會(huì)資本進(jìn)入“城中村”改造領(lǐng)域的“核心賣(mài)點(diǎn)”。

（三）資金平衡

《實(shí)施意見(jiàn)》還提出，對(duì)市有關(guān)部門(mén)認(rèn)定的“城中村”改造地塊，涉及經(jīng)營(yíng)性土地出讓的，市、區(qū)政府取得的土地出讓收入，在計(jì)提國(guó)家和本市有關(guān)專(zhuān)項(xiàng)資金后，剩余部分由各區(qū)統(tǒng)籌安排，用于“城中村”地塊改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等?！锻ㄖ穭t明確，各有關(guān)區(qū)要根據(jù)實(shí)際情況，合理確定其土地出讓收入支出比例，提高區(qū)級(jí)統(tǒng)籌力度，完善合理利潤(rùn)調(diào)節(jié)機(jī)制。此項(xiàng)措施可通過(guò)讓渡部分出讓收入，保障“城中村”項(xiàng)目資金平衡。

四、上海市“城中村”改造案例分析

盡管全市層面出臺(tái)了一系列的“城中村”改造政策，但在各區(qū)層面卻有不同的操作路徑。通過(guò)分析已進(jìn)入土地出讓階段的寶山康家村和普陀紅旗村“城中村”改造項(xiàng)目，可為本市“城中村”項(xiàng)目尋找資金平衡路徑提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（一）寶山區(qū)康家村“城中村”改造項(xiàng)目

寶山區(qū)康家村“城中村”改造項(xiàng)目于2014年10月獲批，占地面積912畝，共有農(nóng)（居）民680戶(hù)、企業(yè)94家，其在改造方式、補(bǔ)償方案及資金平衡方面均在現(xiàn)行政策基礎(chǔ)上，結(jié)合地方特點(diǎn)作出了巨大創(chuàng)新。

1.改造方式。寶山區(qū)康家村“城中村”改造項(xiàng)目，采用集體經(jīng)濟(jì)組織引入合作單位改造方式，由集體經(jīng)濟(jì)組織（上海寶山廟行資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司）與大華(集團(tuán))有限公司共同成立項(xiàng)目公司（上海華行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司），進(jìn)行合作開(kāi)發(fā)，雙方股權(quán)占比為10%：90%。

項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目改造實(shí)施主體，既是項(xiàng)目的出資方，也是配套設(shè)施的建設(shè)主體，對(duì)康家村“城中村”改造范圍進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和招商，體現(xiàn)了區(qū)域開(kāi)發(fā)的整體性，既保證了項(xiàng)目的資金來(lái)源，又保障了集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。

2.補(bǔ)償方案?？导掖骞灿修r(nóng)（居）民680戶(hù)，其中513戶(hù)未辦理用地和建房的相關(guān)手續(xù)，屬無(wú)證建筑，另外167戶(hù)因宅基地停止審批，仍居住在多年前建造的老宅內(nèi)。由于戶(hù)口長(zhǎng)期凍結(jié)，無(wú)法正常分戶(hù)，導(dǎo)致戶(hù)均人口數(shù)量較大。

為了解決無(wú)產(chǎn)權(quán)證的集體農(nóng)戶(hù)補(bǔ)償問(wèn)題，寶山區(qū)制定了《寶山區(qū)廟行鎮(zhèn)康家村關(guān)于征收集體土地房屋補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》，在政策規(guī)定的按產(chǎn)證面積計(jì)戶(hù)之外，增加了一種補(bǔ)償方式——固定面積調(diào)換，即產(chǎn)權(quán)戶(hù)以外，對(duì)經(jīng)認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的被補(bǔ)償戶(hù)，以戶(hù)為單位，按應(yīng)安置人員人均45平方米居住產(chǎn)權(quán)房屋進(jìn)行安置。

3.資金平衡?？导掖濉俺侵写濉表?xiàng)目含有大量市政、公建配套設(shè)施，其中規(guī)劃綠地面積就達(dá)300多畝，給項(xiàng)目資金平衡增加了很大難度。為了平衡收支，政府一方面將規(guī)劃楔形綠地與建設(shè)用地捆綁開(kāi)發(fā)，通過(guò)調(diào)整規(guī)劃增加商品房數(shù)量，另一方面考慮項(xiàng)目公司帶建配套設(shè)施的成本投入，土地出讓價(jià)格也在市場(chǎng)價(jià)基礎(chǔ)上有所下浮，如：2019年9月項(xiàng)目?jī)?nèi)13A-02出讓宗地樓面單價(jià)30194元/平方米，無(wú)帶建要求；13B-02出讓宗地樓面單價(jià)27427元/平方米，合同約定帶建4個(gè)公益性設(shè)施約14920萬(wàn)元。

（二）普陀區(qū)紅旗村“城中村”改造項(xiàng)目

紅旗村“城中村”改造項(xiàng)目位于普陀區(qū)真如副中心區(qū)域，項(xiàng)目于2014年獲得“城中村”改造批復(fù)，項(xiàng)目占地面積586畝，涉及待征收企業(yè)20家、宅基地6個(gè)和市場(chǎng)9個(gè)。2017年完成征收，2018年經(jīng)營(yíng)性用地開(kāi)始陸續(xù)出讓。紅旗村“城中村”改造項(xiàng)目在改造方式、補(bǔ)償方案、資金平衡等方面也有諸多創(chuàng)新。

1.改造方式。紅旗村“城中村”改造項(xiàng)目采用的也是集體經(jīng)濟(jì)組織引入合作單位改造方式。在一級(jí)開(kāi)發(fā)中，由村集體經(jīng)濟(jì)組織與上海中環(huán)投資開(kāi)發(fā)（集團(tuán)）有限公司共同成立一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目公司，作為項(xiàng)目一級(jí)開(kāi)發(fā)和配套設(shè)施的建設(shè)主體。

此外，由于項(xiàng)目后續(xù)二級(jí)開(kāi)發(fā)所需的資金量巨大，經(jīng)市住建委同意，一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目公司又引入中海地產(chǎn)、現(xiàn)代天地等兩家地產(chǎn)公司，成立了二級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目公司，作為項(xiàng)目二級(jí)開(kāi)發(fā)主體。

2.補(bǔ)償方案。紅旗村集體土地上居住者有兩種不同的身份，一是當(dāng)?shù)卮迕瘢且呀?jīng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)的當(dāng)?shù)鼐用?，兩者?shù)量比例約為2:1。在體現(xiàn)差異又保障公正的前提下，紅旗村制定了《紅旗村地塊征收集體土地居住房屋補(bǔ)償方案》，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，原村民權(quán)益最大，人均托底建筑面積為37平方米，居民則按長(zhǎng)征鎮(zhèn)申請(qǐng)建房標(biāo)準(zhǔn)的人均30平方米托底。

3.資金平衡。項(xiàng)目?jī)?nèi)貫穿有6條220KV高壓電力架空線(xiàn)，造成紅旗村地塊實(shí)際可建設(shè)用地僅占總改造用地的34%，且原控規(guī)中經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)面積僅占規(guī)劃建設(shè)面積的54%，可開(kāi)發(fā)面積小且有大量帶建基礎(chǔ)設(shè)施要求，造成項(xiàng)目資金無(wú)法平衡。為此，普陀區(qū)通過(guò)優(yōu)化控規(guī)方案，在綠地不減少和建筑總量不增加的前期下，將公共綠地位置調(diào)整到高壓走廊下，并適當(dāng)提高住宅開(kāi)發(fā)量，從而減輕了項(xiàng)目的資金平衡壓力。

五、上海市“城中村”改造資金平衡建議

（一）改造方式

從本質(zhì)上來(lái)講，“城中村”改造屬于政府責(zé)任，在區(qū)域面貌亟待改善、農(nóng)民改造意愿強(qiáng)烈而政府財(cái)力不足的情況下，利用現(xiàn)行的“城中村”政策，由集體經(jīng)濟(jì)組織引入合作單位共同開(kāi)發(fā)，是目前引入社會(huì)資本進(jìn)行“城中村”改造的唯一路徑，上海大部分“城中村”改造項(xiàng)目也的確采用了這種改造方式。但同時(shí)也需要關(guān)注平衡開(kāi)發(fā)商利益，建立可持續(xù)的合作開(kāi)發(fā)和利益保障機(jī)制，如提高土地出讓收入的成本結(jié)算比例，以及合理確定土地出讓價(jià)格。

（二）補(bǔ)償方案

“城中村”改造項(xiàng)目?jī)?nèi)大部分土地屬于集體性質(zhì)，集體土地征收補(bǔ)償?shù)恼咝暂^強(qiáng)，同時(shí)又遺留了很多現(xiàn)有政策無(wú)法覆蓋的“灰色地帶”。因此，在制定補(bǔ)償方案時(shí)，首先需做到合法合規(guī)，補(bǔ)償口徑均應(yīng)基于現(xiàn)行市、區(qū)相關(guān)政策規(guī)定。其次需做到合情合理，尊重歷史、尊重慣例，保障農(nóng)戶(hù)的切身利益不受損，使農(nóng)戶(hù)感到公平公正。最重要的是，要做到公開(kāi)透明，補(bǔ)償方案應(yīng)覆蓋所有補(bǔ)償費(fèi)用，并向公眾公開(kāi)，杜絕暗箱操作和方案外的補(bǔ)償行為，合理控制補(bǔ)償成本。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

“城中村”改造項(xiàng)目與常規(guī)的政府投資儲(chǔ)備項(xiàng)目不同，具有體量大、耗時(shí)長(zhǎng)的特征，由項(xiàng)目公司統(tǒng)一立項(xiàng)和實(shí)施項(xiàng)目?jī)?nèi)的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，有利于加快項(xiàng)目的統(tǒng)籌推進(jìn)。目前，上海“城中村”項(xiàng)目中多數(shù)的市政公建設(shè)施都是由項(xiàng)目公司帶建后無(wú)償移交的，這有效提升了區(qū)域品質(zhì)、保障了開(kāi)發(fā)節(jié)奏，但同時(shí)也加劇了項(xiàng)目公司的資金壓力，即使降低土地出讓價(jià)格，也往往是“十補(bǔ)九不足”。因此，“城中村”改造項(xiàng)目現(xiàn)存最大的問(wèn)題仍然是資金平衡問(wèn)題，除了合理確定土地出讓價(jià)格，還應(yīng)完善“城中村”改造項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施配套政策，打通由項(xiàng)目公司立項(xiàng)、從土地出讓收入中結(jié)算成本的路徑。