淺談《城市民族工作條例》

常夢帆

摘 要：隨著少數(shù)民族人口的流動，人口散居化業(yè)已成為常態(tài)。城市民族工作法治化的推進(jìn)，《城市民族工作條例》已然不能適應(yīng)現(xiàn)在的城市民族工作環(huán)境。隨著鑄牢中華民族共同體意識的加強(qiáng)，互嵌式社區(qū)的構(gòu)建，《城市民族工作條例》需進(jìn)行進(jìn)一步的修改。本文從《城市民族工作條例》的歷史發(fā)展以及落實(shí)等角度分析當(dāng)前《城市民族工作條例》的現(xiàn)狀，以期促進(jìn)該條例的修改。

關(guān)鍵詞：《城市民族工作條例》;落實(shí);修訂

一、《城市民族工作條例》的歷史發(fā)展

1979年，中共中央國務(wù)院批準(zhǔn)了《國家民委黨組關(guān)于做好散雜居少數(shù)民族工作的報(bào)告》，1989年黑龍江省頒布實(shí)施了《黑龍江省城市民族工作條例》。其為制定全國性的城市民族工作條例提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。在《城市民族工作條例》頒布之前，全國少數(shù)民族城市工作的發(fā)展很不平衡，整個(gè)城市民族工作還比較薄弱，還處于無法可依，無章可循的狀態(tài)。

正是在這樣的背景下，從起草制定到頒布實(shí)施，經(jīng)歷了8年的時(shí)間，1993年8月29日日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家民族事務(wù)委員會于9月15日發(fā)布施行了《城市民族工作條例》。《城市民族工作條例》頒布后，各地結(jié)合實(shí)際，制定了指向更為明確、執(zhí)行更為簡便的地方法規(guī)，城市民族工作逐步走上法治軌道。在當(dāng)時(shí)的歷史背景和社會狀態(tài)下，《城市民族工作條例》對于城市民族工作的開展起到了巨大的規(guī)范和推動作用。

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，少數(shù)民族人口逐步涌向城市，民族交往和互動越發(fā)頻繁。在此交往過程中，少數(shù)民族權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象越來越多，與此同時(shí)對民族關(guān)系的和諧發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。新情況的出現(xiàn)，對《城市民族工作條例》提出了更多新的需求。從2006年起，國家民委正式啟動條例的修改工作，2009年至2016年連續(xù)八年列入國務(wù)院立法計(jì)劃。

在2014年9月的中央民族工作會議和2016年的全國城市民族工作會議中，會議提出此時(shí)正處于各民族區(qū)域大流動的活躍期，要堅(jiān)持中國特色解決民族問題的正確道路，依法管理城市民族事務(wù)，以保障各民族合法權(quán)益為核心，以做好少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理為重點(diǎn)，以推動建立相互嵌入的社會結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境為抓手，推進(jìn)城市民族工作制度化、規(guī)范化、精細(xì)化，切實(shí)加強(qiáng)各民族交往交流交融。

在此背景下，2016年國務(wù)院法制辦正式就修改城市民族工作條例公開征求意見，標(biāo)志著這部已經(jīng)頒布施行23年的《城市民族工作條例》進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性修訂階段。此次條例修訂主要吸收了中央民族工作會議、全國城市民族工作會議精神，同時(shí)修改現(xiàn)行條例中一些過時(shí)和不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)容，但修改《城市民族工作條例》的征求意見發(fā)出之后，社會反響很大，其中反對的聲音較為強(qiáng)烈。至此，修改《城市民族工作條例》的進(jìn)程一直處在被擱置的狀態(tài)，《城市民族工作條例》也沒有進(jìn)行新的修改。

二、《城市民族工作條例》在各省市的落實(shí)

1993年頒布的《城市民族工作條例》規(guī)定了開展城市民族工作所遵循的原則以及對各省市的民族地區(qū)提供經(jīng)濟(jì)扶持、文化保護(hù)、就業(yè)保障、人才培養(yǎng)、教育支持等內(nèi)容，各省市的城市民族工作也依此展開。各省市對條例的落實(shí)情況可以大致分為三個(gè)階段，起步探索階段、調(diào)整發(fā)展階段和創(chuàng)新推進(jìn)階段。

第一階段：起步探索。在城市民族工作起步階段主要體現(xiàn)為各省市依據(jù)《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和《城市民族工作條例》，從本省少數(shù)民族的特點(diǎn)出發(fā)，制定一系列具體的政策和措施。建立和恢復(fù)民族事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，全面宣傳黨的民族平等政策，貫徹執(zhí)行黨和國家關(guān)于少數(shù)民族工作的方針、政策，管理民族事務(wù)，使各民族在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，走上了社會主義道路，推動民族地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的加速發(fā)展。在這一階段，各省的城市民族工作的重心主要集中于在各省市民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及對世居少數(shù)民族地區(qū)的群體的權(quán)益保障，通過對民族地區(qū)的政策支持，推動民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

第二階段：調(diào)整發(fā)展。隨著改革開放的推進(jìn)，城市民族工作也慢慢進(jìn)入到了調(diào)整發(fā)展階段。此階段城市民族工作重心不僅集中在積極扶持少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，中后期還面臨著流動進(jìn)入城市中的少數(shù)民族群體的權(quán)益保障問題。城市民族工作在這一階段開始逐步走向法制化軌道，部分省市發(fā)布了民族工作條例，例如山東省通過了第一部全省性的地方民族法規(guī)——《山東省民族工作條例》，《陜西省民族工作條例》之后也開始實(shí)施，基于條例依法處理民族問題的理念在廣大干部群眾中樹立起來?！叭鎸?shí)現(xiàn)小康，一個(gè)民族都不能少，一個(gè)都不能掉隊(duì)”的征程中，各省市從財(cái)力、物力、智力等方面支持民族鄉(xiāng)和民族聚居村組的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把扶持少數(shù)民族脫貧納入扶貧開發(fā)的總體規(guī)劃中統(tǒng)籌推進(jìn)。

經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，越來越多的少數(shù)民族群眾隨著打工潮進(jìn)入到城市，漢族與少數(shù)民族以及不同少數(shù)民族之間民的交往交流開始頻繁，各省市的城市民族工作開始面臨新的問題。

第三階段：創(chuàng)新推進(jìn)。黨的十八大以來，在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的指引下，城市民族工作進(jìn)入到了創(chuàng)新發(fā)展階段，各省市的城市民族工作思路由分類式管理向嵌入式治理轉(zhuǎn)變，政策導(dǎo)向由優(yōu)先優(yōu)惠為主向推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化轉(zhuǎn)變，著眼點(diǎn)由解決“留下來”向“融進(jìn)來”轉(zhuǎn)變。各省市也逐步形成自己特有的流動人口管理模式，依托社區(qū)推進(jìn)城市民族工作，建立少數(shù)民族流動人口服務(wù)站，全省開展民族文化宣傳活動，設(shè)立特定的月份作為民族團(tuán)結(jié)文化宣傳月，讓市民更多地了解少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣，讓更多的少數(shù)民族群體了解相關(guān)政策法規(guī)，遵守法律更好地維護(hù)自己合法權(quán)益。搭建漢族與少數(shù)民族交流的平臺，增強(qiáng)漢族與少數(shù)民族之間交往交流。

三、《城市民族工作條例》的現(xiàn)實(shí)性分析

（一）修改的必要性客觀存在

《城市民族工作條例》已經(jīng)不能滿足當(dāng)今全國各地城市民族工作的需要，經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動著客觀環(huán)境的變化，《城市民族工作條例》立法之時(shí)所要解決的問題發(fā)生了改變，少數(shù)民族流動人口的涌入對城市民族工作提出的巨大挑戰(zhàn)已經(jīng)從“進(jìn)的來”“留得下”的需求轉(zhuǎn)變?yōu)椤按舻淖　鼻夷堋斑^得好”。各省市的城市民族工作都面臨著無法可依的狀況，在推進(jìn)國家治理體系法治化的大背景之下，城市民族工作的法治化對《城市民族工作條例》提出了修改的需求?！冻鞘忻褡骞ぷ鳁l例》一方面對城市少數(shù)民族流動人口的權(quán)益保障至關(guān)重要，另一方面對與民族關(guān)系的和諧發(fā)展以及城市的現(xiàn)代化建設(shè)都是及其重要的。我國當(dāng)前面臨著從“傳統(tǒng)地域社會”向“城市移民社會的轉(zhuǎn)變”，這就使得地域性的行政管理在逐漸向流動性的城市民族工作法治化轉(zhuǎn)變。從民族區(qū)域自治地方流動進(jìn)入城市的少數(shù)民族，在無法享有聚居地區(qū)文化、語言、經(jīng)濟(jì)活動方面的自治權(quán)或扶持措施的同時(shí)，在公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方面，有時(shí)因各種原因，會出現(xiàn)受損的情況。例如，在城市當(dāng)中，有時(shí)會面臨當(dāng)?shù)鼐用窕蛳嚓P(guān)機(jī)構(gòu)因不了解，誤解、或基于刻板印象的民族歧視、排斥，其公民權(quán)利受到損害，因此，需要一些有力的理論支持與法律救濟(jì)。城市中的流動少數(shù)民族既需要一些法律法規(guī)的規(guī)范和協(xié)助以免于公民權(quán)利受損，也需要法律法規(guī)的保障以防止其他各方面權(quán)利流失。

其次，城市民族工作的進(jìn)行需要《城市民族工作條例》對其做出規(guī)范，近年來各省市已經(jīng)通過實(shí)踐形成了自己的管理模式，例如“寧波模式”“武漢模式”“上海模式”等?，F(xiàn)有的《城市民族工作條例》似乎對這些新的管理模式已經(jīng)無法起到調(diào)整作用，城市民族工作在創(chuàng)新推進(jìn)的同時(shí)也要防止其權(quán)利濫用。對于近年來各省市的城市民族工作治理模式可以進(jìn)行歸納整理以及調(diào)研，將優(yōu)秀的治理模式可以概括吸納到《城市民族工作條例》中，進(jìn)而可以規(guī)范各省市的城市民族工作。

（二）反對修改的呼聲眾多，修改的進(jìn)程無法推進(jìn)

國務(wù)院關(guān)于《城市民族工作條例》的修改意見一經(jīng)出臺，就遭到社會各界的反對。反對的聲音不僅僅針對的是修改的條例，而且提出廢止《城市民族工作條例》的呼聲也是居高不下，其中大部分反對者認(rèn)為《城市民族工作條例》的修改違背了公民權(quán)利的平等，特權(quán)化嚴(yán)重。部分學(xué)者認(rèn)為，反對的聲音主要源于長期以來的針對少數(shù)民族工作進(jìn)行質(zhì)疑的陳舊思路，即一種較為典型的對少數(shù)人、少數(shù)人群體、少數(shù)民族的權(quán)利的質(zhì)疑，這種質(zhì)疑反映出社會各界對于少數(shù)民族權(quán)利保障的法理認(rèn)識不足，對我國多民族國情下民族問題重要性的認(rèn)識不夠，尤其是對我國治理現(xiàn)代化大趨勢下我國社會轉(zhuǎn)型及社會結(jié)構(gòu)的巨大轉(zhuǎn)變認(rèn)識不足，對城市治理、城市民族工作的價(jià)值、意義和重要性認(rèn)識不足。究其本源，依然是國內(nèi)針對城市民族問題、城市民族工作的理論資源準(zhǔn)備不足，理論論述不夠。

對少數(shù)民族流動人口的權(quán)益保障不必然與公民權(quán)利的平等性相沖突，我們在談及公民權(quán)利的平等性時(shí)，并不是公民權(quán)利的絕對平等，而是差異性的公民權(quán)利的平等，否則將會導(dǎo)致形式公平而不是實(shí)質(zhì)公平。反而，《城市民族工作條例》及其修訂正是基于對公民權(quán)利平等性的實(shí)質(zhì)性保護(hù)這一角度出發(fā)，對不同群體進(jìn)行差異性地對待，從而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平?！冻鞘忻褡骞ぷ鳁l例》正是從這一角度維護(hù)弱勢群體的合法權(quán)利來實(shí)現(xiàn)平等，進(jìn)而更好地維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)社會和諧發(fā)展的角度，推動城市民族工作的法治化治理。

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