我國(guó)體育領(lǐng)域立法試驗(yàn)的檢視與完善

鐘光衡

(南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京210023)

1 問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)水平提升，我國(guó)體育事業(yè)駛?cè)肓丝焖侔l(fā)展的道路。體育健兒在各類國(guó)際賽事上頻頻摘金奪銀，為國(guó)爭(zhēng)光，彰顯出我國(guó)競(jìng)技體育水平的大幅提升。然而不可否認(rèn)的是，一些“冷門”競(jìng)技體育項(xiàng)目面臨著后繼人才缺乏、群眾基礎(chǔ)不足的困難。還有些競(jìng)技體育項(xiàng)目如籃球、足球等，雖然進(jìn)行了職業(yè)化、市場(chǎng)化改革，卻也時(shí)常有違背市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)律的情況發(fā)生，我國(guó)競(jìng)技體育的改革依然任重道遠(yuǎn)。同時(shí)，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平的提高，在傳統(tǒng)的競(jìng)技體育領(lǐng)域之外，社會(huì)體育、學(xué)校體育等也成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。人民群眾期盼能夠更多地參與體育活動(dòng)，在體育活動(dòng)中獲得更多的幸福感。如何更好地供給體育產(chǎn)品，如何使民眾便捷地享受體育服務(wù)，有時(shí)比競(jìng)技體育的成績(jī)更為普通人所關(guān)注。與建設(shè)世界體育強(qiáng)國(guó)的要求相比，我國(guó)體育發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題依然突出，地域間、城鄉(xiāng)間、行業(yè)間、人群間體育發(fā)展不平衡，全民健身、競(jìng)技體育、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)，不同項(xiàng)目間發(fā)展不均衡，全民健身公共服務(wù)體系不健全，體育促進(jìn)全民健康的作用發(fā)揮不充分，體育社會(huì)組織發(fā)展不規(guī)范，體育產(chǎn)品和服務(wù)供給不充足，全社會(huì)興辦體育的體制機(jī)制還不健全[1]?？梢哉f(shuō)，無(wú)論是競(jìng)技體育、體育公共服務(wù)，還是體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，都有許多亟待解決的問(wèn)題。

在發(fā)展遇到問(wèn)題需要進(jìn)行改革時(shí)，改革試驗(yàn)始終是我國(guó)重要的推進(jìn)手段。在漸進(jìn)式的試驗(yàn)主義改革路徑上，我國(guó)以往的各類試行法、暫行法已經(jīng)取得極大成效。現(xiàn)今，在依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的背景下，重大改革應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)已成為共識(shí)，立法試驗(yàn)有著更加寬闊的舞臺(tái)。在體育領(lǐng)域，體育改革與體育法治作為雙輪兩翼，對(duì)體育實(shí)踐發(fā)展發(fā)揮著重要作用[2]。2019年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》，明確指出要推進(jìn)體育領(lǐng)域法治和行業(yè)作風(fēng)建設(shè)，完善體育市場(chǎng)監(jiān)管體制，提高體育市場(chǎng)監(jiān)督管理法治化水平。體育事業(yè)的發(fā)展、改革舉措必須以符合法治要求為前提。因此，在體育領(lǐng)域深化改革的過(guò)程中，如何充分運(yùn)用立法試驗(yàn)工具，探索體育領(lǐng)域改革的新路徑是值得研究的重要問(wèn)題之一。在此背景下，對(duì)我國(guó)體育領(lǐng)域已有的立法試驗(yàn)進(jìn)行檢視，便有了十分積極的意義。

2 體育領(lǐng)域立法試驗(yàn)的回顧與總結(jié)

改革試驗(yàn)可以表現(xiàn)形式和試驗(yàn)內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)劃分為立法試驗(yàn)和政策試驗(yàn)兩大類型[3]。前者是以各種位階的法律為載體進(jìn)行改革試驗(yàn)，是法律變革；后者則由執(zhí)政黨、國(guó)家機(jī)關(guān)的政策進(jìn)行推進(jìn)，相關(guān)改革試驗(yàn)措施由規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)定，是政策變革。立法試驗(yàn)與政策試驗(yàn)在主體、程序、后果等方面均有較大的差異性，因而在對(duì)它們進(jìn)行分析時(shí)，可分別開(kāi)展，本文即聚焦于體育領(lǐng)域的立法試驗(yàn)。

新中國(guó)自成立伊始就進(jìn)行了一定數(shù)量的立法試驗(yàn)。當(dāng)時(shí)，國(guó)家急需制定維護(hù)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)秩序的各類法律，但與之相矛盾的是新生政權(quán)對(duì)于立法尚無(wú)太多經(jīng)驗(yàn)，立法人才也十分匱乏，因此出現(xiàn)了暫行、試行形式的立法，通過(guò)一定期限的實(shí)踐探索，對(duì)治理措施進(jìn)行試驗(yàn)，再轉(zhuǎn)化為正式立法。這一時(shí)期與體育相關(guān)的立法試驗(yàn)就有1954年中央體委頒布試行的《準(zhǔn)備勞動(dòng)與衛(wèi)國(guó)體育運(yùn)動(dòng)制度的暫行條例》。改革開(kāi)放以后，我國(guó)法治建設(shè)重回正軌，步入快車道，從中央到地方，各個(gè)部門都開(kāi)展了一系列立法試驗(yàn)。以職權(quán)立法試驗(yàn)為例，這一時(shí)期國(guó)務(wù)院各部門和各地方政府頒布的暫行規(guī)章增長(zhǎng)至千位數(shù)[4]。在此背景下，體育領(lǐng)域的立法試驗(yàn)也進(jìn)入了高峰期。

2.1 體育領(lǐng)域立法試驗(yàn)的總體樣態(tài)

現(xiàn)行有效的體育法律和行政法規(guī)有《中華人民共和國(guó)體育法》《學(xué)校體育工作條例》《奧林匹克標(biāo)志保護(hù)條例》《反興奮劑條例》《全民健身?xiàng)l例》《外國(guó)人來(lái)華登山管理辦法》《公共文化體育設(shè)施條例》等。此外還有多部體育部門規(guī)章，地方立法中也有一些涉及體育的內(nèi)容?？偟膩?lái)看，我國(guó)體育立法工作已經(jīng)初見(jiàn)成效，一定程度上實(shí)現(xiàn)了“有法可依”。在立法試驗(yàn)方面，雖然體育領(lǐng)域的實(shí)踐不如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域那樣豐富，目前尚沒(méi)有以《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)中的4 類立法試驗(yàn)形式推動(dòng)體育領(lǐng)域改革試驗(yàn)的案例，但國(guó)家體育行政主管部門以制定“試行”“暫行”的部門規(guī)章為形式的職權(quán)立法試驗(yàn)已有不少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并且取得了良好效果。

筆者在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)和國(guó)家體育總局的政策法規(guī)文件檢索系統(tǒng)(最后訪問(wèn)日期為2020年2月20日)中檢索發(fā)現(xiàn)，改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家體育行政主管部門總共頒布部門規(guī)章146 部(含已失效)，其中以“試行”“暫行”等立法試驗(yàn)標(biāo)志性名稱命名的部門規(guī)章共計(jì)80 部，占比達(dá)54.8%，可見(jiàn)試驗(yàn)性規(guī)章的占比超過(guò)一半，立法試驗(yàn)已經(jīng)成為體育主管部門推動(dòng)改革的重要途徑之一。此外，從時(shí)間上看，國(guó)家體育行政主管部門的立法試驗(yàn)全部分布在1978—2006年間(圖1)。這一時(shí)期的體育立法試驗(yàn)的數(shù)量特點(diǎn)總體呈先波動(dòng)上升、后下降趨勢(shì)。

圖1 我國(guó)體育領(lǐng)域立法試驗(yàn)數(shù)量年度分布Figure1 Annual distribution of the number of legislative experiments in sports field of China

20世紀(jì)80年代，我國(guó)體育立法試驗(yàn)的數(shù)量隨著體育改革和法治建設(shè)的逐漸展開(kāi)而增多，并且在80年代末迎來(lái)第一次高峰期。1995年我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)體育法》，體育改革的步伐進(jìn)一步加快，體育立法試驗(yàn)隨之在90年代末迎來(lái)了第二次高峰期。當(dāng)時(shí)，在傳統(tǒng)舉國(guó)體制的競(jìng)技體育事業(yè)以外，還出現(xiàn)了以商業(yè)化、職業(yè)化為特征的新型體育形式。這些新的體育形式帶來(lái)了全新未知的體育法律關(guān)系，對(duì)于體育立法部門來(lái)說(shuō)，未知?jiǎng)t意味著立法風(fēng)險(xiǎn)的升高，制度化的改革措施不宜盲目地全盤施行。這使得國(guó)家體育行政主管部門趨向通過(guò)立法試驗(yàn)來(lái)驗(yàn)證制度性措施合理性，因而體育立法試驗(yàn)在90年代末期迎來(lái)了第二次高峰。

2001年之后至今的近20年間，體育領(lǐng)域立法試驗(yàn)數(shù)量逐漸減少。但是同一時(shí)期全國(guó)“試行法”和“暫行法”形式的職權(quán)立法試驗(yàn)數(shù)量總體呈持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，即便是近五六年，每年最少也要頒布兩類法律文件50 部以上[5]。這種鮮明對(duì)比讓人深思。筆者認(rèn)為，體育領(lǐng)域立法試驗(yàn)數(shù)量逐漸減少的緣由:一是立法試驗(yàn)的重要作用尚未被有關(guān)部門重視，體育領(lǐng)域的立法試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)未能得到充分總結(jié)，未能形成有效的立法試驗(yàn)制度體系；二是體育改革已有成效，且體育法律制度體系已初步形成，體育領(lǐng)域立法試驗(yàn)數(shù)量激增的情況難以再現(xiàn)；三是隨著《立法法》等基本法律的施行，國(guó)家法律體系日益完善，各層級(jí)的立法活動(dòng)得到進(jìn)一步規(guī)范，有關(guān)部門傾向于采取程序性較弱的政策試驗(yàn)手段進(jìn)行改革創(chuàng)新。

2.2 體育領(lǐng)域立法試驗(yàn)的歷史特征

從我國(guó)體育法治的歷史來(lái)看，立法試驗(yàn)已經(jīng)是體育法治體系不可或缺的一部分，同時(shí)也是體育改革得以不斷取得突破的重要法寶。在新時(shí)代，以立法試驗(yàn)的方式推進(jìn)體育體制機(jī)制改革有著深厚的歷史基礎(chǔ)。全面總結(jié)前人已有實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，找到答案，進(jìn)一步完善相關(guān)制度，是立法試驗(yàn)?zāi)軌蛟隗w育改革中再次發(fā)揮作用的基本前提。

2.2.1 體育立法試驗(yàn)是體育法治體系的重要組成部分 中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的構(gòu)成要素包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。其中，法律規(guī)范體系是法治體系建構(gòu)的前提性基礎(chǔ)，要想實(shí)現(xiàn)法治就必須有較為完備的法律規(guī)范體系，有了“良法”才能談到“善治”[6]。立法是構(gòu)建法律規(guī)范體系的基礎(chǔ)性步驟，而立法試驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)檎降牧⒎ㄌ剿鲗?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河相結(jié)合”[7]的具體做法之一，是最終實(shí)現(xiàn)“良法”的重要途徑。

體育法治體系建設(shè)也必須順應(yīng)形成法治體系的基本規(guī)律，通過(guò)立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)互相配合、有機(jī)銜接方能最終形成體育法治體系。而處于基礎(chǔ)地位的就是通過(guò)立法形成完備的體育法律規(guī)范體系。如前文總結(jié)，國(guó)家體育行政主管部門的規(guī)章立法中有為數(shù)不少的立法試驗(yàn)。立法試驗(yàn)所產(chǎn)生的各類具有試驗(yàn)性的部門規(guī)章，已經(jīng)成為了我國(guó)體育法律規(guī)范體系的重要組成部分。長(zhǎng)期以來(lái)，通過(guò)立法試驗(yàn)，國(guó)家體育行政主管部門得以將一系列事關(guān)體育改革事業(yè)的重大舉措通過(guò)立法固定下來(lái)，從而為體育改革指引前進(jìn)方向，同時(shí)使得體育工作有法可依，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)體育法治化。因此，無(wú)論體育立法試驗(yàn)?zāi)壳疤幱诤畏N境況，都已經(jīng)成為體育法治體系不可或缺的一部分。

2.2.2 體育立法試驗(yàn)是體育改革的重要手段 在改革開(kāi)放的偉大歷程中，立法試驗(yàn)作為改革的手段之一發(fā)揮了重要作用。體育事業(yè)在由傳統(tǒng)舉國(guó)體制向多元化、多主體、多種資源要素匯集的新型體制的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，不可避免地會(huì)遇到各種障礙，需要對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行突破。但是，體育法律作為現(xiàn)有體育制度的載體，又具有穩(wěn)定性和滯后性，這樣體育改革與體育法律之間就經(jīng)常存在著緊張關(guān)系。體育立法試驗(yàn)通過(guò)局部的法律變革，對(duì)改革措施進(jìn)行小規(guī)模試驗(yàn)，在很大程度上消解了這種緊張關(guān)系。更重要的是，改革所采取的各項(xiàng)措施對(duì)當(dāng)時(shí)的人們來(lái)說(shuō)，都是未知事物，其可能的后果雖然可以稍作預(yù)測(cè)，但通過(guò)真實(shí)的試驗(yàn)來(lái)進(jìn)行測(cè)試會(huì)得出更加準(zhǔn)確的結(jié)果。立法試驗(yàn)將“試錯(cuò)”引入立法，它能夠測(cè)試出擬推廣的改革措施是否能夠達(dá)成改革目標(biāo)，其測(cè)試結(jié)果可能是積極的，也可能是消極的。當(dāng)獲得積極的試行效果時(shí)，可以將經(jīng)驗(yàn)推廣運(yùn)用，并在提煉總結(jié)后上升為一般性規(guī)則；反之，當(dāng)出現(xiàn)消極效果時(shí)，則應(yīng)停止制度試行，或在總結(jié)教訓(xùn)后對(duì)原有制度進(jìn)行調(diào)整糾錯(cuò)[8]。

在體育改革的實(shí)踐中，立法試驗(yàn)有力地發(fā)揮著引領(lǐng)作用，推動(dòng)了我國(guó)現(xiàn)代體育治理制度的建立健全。例如我國(guó)反興奮劑法律制度從無(wú)到有再到逐漸健全，就充分利用了立法試驗(yàn)，國(guó)家體育行政主管部門通過(guò)立法試驗(yàn)為反興奮劑制度的建立健全指引了方向，并為由國(guó)務(wù)院制定的《反興奮劑條例》打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代中后期，興奮劑對(duì)體育比賽公平性的影響逐漸受到主管部門的重視，如何防范興奮劑泛濫，保證體育事業(yè)健康發(fā)展，成為整個(gè)體育行業(yè)面臨的新課題。1985年、1987年原國(guó)家體委連續(xù)發(fā)文要求嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)際奧委會(huì)關(guān)于禁用興奮劑的規(guī)定[9]，但由于沒(méi)有法定的具體制度措施，執(zhí)行起來(lái)難度頗大。1989年5月，原國(guó)家體委頒布《全國(guó)性體育競(jìng)賽檢查禁用藥物暫行規(guī)定》，首先在全國(guó)性賽事中明確禁止使用禁用藥物，同時(shí)確立了比賽期間的禁藥抽查制度，規(guī)定了抽查程序和結(jié)果處理。通過(guò)這部暫行性的規(guī)章，有關(guān)部門開(kāi)始對(duì)禁藥檢查的程序、結(jié)果處理等制度進(jìn)行試驗(yàn)和探索，進(jìn)而得以為反興奮劑制度在體育運(yùn)動(dòng)中的全面試行夯實(shí)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。1993年5月，原國(guó)家體委于《運(yùn)動(dòng)員使用運(yùn)動(dòng)營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)品管理暫行辦法》中規(guī)定了運(yùn)動(dòng)員不得使用含有禁用藥物的營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)品，將反興奮劑由單次賽事期間的臨時(shí)性工作擴(kuò)展為日常工作。1995年2月，原國(guó)家體委出臺(tái)了《禁止在體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑的暫行規(guī)定》，在整個(gè)體育運(yùn)動(dòng)領(lǐng)域初步建立了反興奮劑制度。該《規(guī)定》共8 章42條，對(duì)反興奮劑的主體責(zé)任、范圍、檢查制度、申訴制度、處罰制度等作了全面規(guī)定。該《規(guī)定》在之前立法試驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將試驗(yàn)范圍擴(kuò)大至反興奮劑制度的全部環(huán)節(jié)，反興奮劑工作全環(huán)節(jié)因此有了法律依據(jù)，我國(guó)體育運(yùn)動(dòng)反興奮劑事業(yè)得以在法治化道路上向前邁進(jìn)一大步。1995年10月1日《中華人民共和國(guó)體育法》正式實(shí)施，其中第34條第2 款明確規(guī)定:“在體育運(yùn)動(dòng)中嚴(yán)禁使用禁用的藥物和方法。禁用藥物檢測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)禁用的藥物和方法進(jìn)行嚴(yán)格檢查?！绷硗?，第7 章還規(guī)定了使用興奮劑的法律責(zé)任。在反興奮劑總體制度進(jìn)行立法試驗(yàn)并基本確立后，國(guó)家體育行政主管部門又開(kāi)始對(duì)反興奮劑各項(xiàng)子制度進(jìn)行立法試驗(yàn)，如1998年9月頒布了《興奮劑檢查工作人員管理暫行辦法》，對(duì)興奮劑檢查工作人員管理制度開(kāi)始進(jìn)行立法試驗(yàn)，具體包括資格、等級(jí)、職責(zé)、考核等多方面內(nèi)容；同年12月又頒布了《關(guān)于嚴(yán)格禁止在體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑行為的規(guī)定(暫行)》，對(duì)違規(guī)使用興奮劑的處罰標(biāo)準(zhǔn)、程序和申訴仲裁等作了規(guī)定。到2004年國(guó)務(wù)院正式頒布《反興奮劑條例》時(shí)，我國(guó)的反興奮劑制度已經(jīng)進(jìn)行了十多年的立法試驗(yàn)。在試驗(yàn)過(guò)程中，各項(xiàng)反制措施的合理性得到了驗(yàn)證，進(jìn)行試驗(yàn)的各項(xiàng)制度已經(jīng)具備了系統(tǒng)性和可操作性，立法試驗(yàn)為《反興奮劑條例》的出臺(tái)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?！斗磁d奮劑條例》的頒布標(biāo)志著我國(guó)反興奮劑制度的正式確立，也意味著反興奮劑制度的立法試驗(yàn)取得成功。沒(méi)有立法試驗(yàn)，反興奮劑制度就無(wú)法順利出臺(tái)。

2.3 體育領(lǐng)域立法試驗(yàn)存在的問(wèn)題

雖然體育領(lǐng)域立法試驗(yàn)已經(jīng)取得了不小的成就，但也有一些情況始終困擾著體育領(lǐng)域立法試驗(yàn)的進(jìn)一步發(fā)展。

2.3.1 有關(guān)部門對(duì)體育法治和立法試驗(yàn)的重視程度不夠 過(guò)去，體育領(lǐng)域許多制度建設(shè)缺少法治思維。比如在傳統(tǒng)行政管理思維影響下，體育糾紛解決制度一直以來(lái)以內(nèi)部文件的規(guī)定為準(zhǔn)，糾紛解決渠道單一，以內(nèi)部渠道為主，并且還具有終局性，很難有外部解決渠道。這樣的糾紛解決制度與要求正當(dāng)程序的法治思維理念南轅北轍，難以保障當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)益。諸如體育糾紛解決制度這樣的體育領(lǐng)域基本制度，本應(yīng)當(dāng)盡早實(shí)現(xiàn)法治化。但是，現(xiàn)實(shí)中《中華人民共和國(guó)體育法》要求建立體育仲裁等符合法治理念的糾紛解決制度已經(jīng)20多年，至今仍未有相關(guān)配套立法出臺(tái)。如果一步到位地正式立法有困難，為什么不先就體育糾紛解決制度進(jìn)行立法試驗(yàn)?zāi)? 筆者認(rèn)為，無(wú)論客觀因素有多大影響，各立法機(jī)關(guān)對(duì)體育法治建設(shè)和立法試驗(yàn)在主觀上是否足夠重視，是否充分挖掘了現(xiàn)行制度的可行空間，非常值得思考。另外，從前文的數(shù)量分析來(lái)看，體育領(lǐng)域的立法試驗(yàn)處于式微的狀態(tài)，與同時(shí)期全國(guó)其他領(lǐng)域和地方立法試驗(yàn)的蓬勃發(fā)展形成鮮明對(duì)比。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件和制度環(huán)境相同的情形下，二者之間的反差足以說(shuō)明有關(guān)部門對(duì)體育立法和體育立法試驗(yàn)的重視程度尚存不足，體育立法試驗(yàn)長(zhǎng)期未能達(dá)到應(yīng)有的發(fā)展水平。

2.3.2 體育立法試驗(yàn)的主體范圍過(guò)窄 一方面，目前已進(jìn)行體育立法試驗(yàn)的僅有國(guó)家體育行政主管部門，即原國(guó)家體委和現(xiàn)國(guó)家體育總局，二者進(jìn)行的都是職權(quán)立法試驗(yàn)，均通過(guò)制定本部門的規(guī)章進(jìn)行立法試驗(yàn)。另一方面，《立法法》中的4 類立法試驗(yàn)均未涉及體育領(lǐng)域。

《立法法》中的兩類授權(quán)立法及兩類先行立法都是具有試驗(yàn)性質(zhì)，是可以承擔(dān)試驗(yàn)任務(wù)的，具體形式可以是行政法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章。但遺憾的是，目前并未有任何主體通過(guò)這4種形式進(jìn)行涉及體育領(lǐng)域的立法試驗(yàn)。沒(méi)有多種主體的立法試驗(yàn)，對(duì)于體育改革和立法經(jīng)驗(yàn)的收集是不利的，正式體育法律法規(guī)的制定乃至體育法律規(guī)范體系建設(shè)都因此缺失了重要的實(shí)踐支持。

2.3.3 體育立法試驗(yàn)的事項(xiàng)范圍不寬 從目前已有的立法試驗(yàn)實(shí)踐來(lái)看，體育立法試驗(yàn)主要是就競(jìng)技體育、體育經(jīng)濟(jì)管理兩大類事項(xiàng)進(jìn)行試驗(yàn)(圖2)，雖然這是由過(guò)去體育改革的重點(diǎn)任務(wù)決定的，但在新形勢(shì)下，體育立法試驗(yàn)的事項(xiàng)范圍應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)展。我國(guó)體育領(lǐng)域有一些制度需要與時(shí)俱進(jìn)地完善補(bǔ)充，還有一些急需的制度甚至遲遲未能出臺(tái)，如體育糾紛解決制度、體育社會(huì)組織制度等。這些事項(xiàng)事關(guān)重大，完全可以盡早進(jìn)行立法試驗(yàn)，制定試驗(yàn)性的法律法規(guī)對(duì)制度措施進(jìn)行探索。

圖2 體育立法試驗(yàn)各類事項(xiàng)占比Figure2 Proportion of various types in sports legislative experiments

2.3.4 體育立法試驗(yàn)的程序不規(guī)范 國(guó)家體育總局在1999年制定的《體育法規(guī)制定程序規(guī)定》和2005年制定的《國(guó)家體育總局規(guī)章制定程序規(guī)定》中均沒(méi)有就已有大量實(shí)踐的職權(quán)立法試驗(yàn)進(jìn)行規(guī)范。過(guò)往的體育立法試驗(yàn)實(shí)踐中所遵循的立法程序與普通的規(guī)章制定程序也沒(méi)有區(qū)別，僅在名稱中以”暫行“試行”字樣表明試驗(yàn)身份。整個(gè)立法試驗(yàn)程序缺少試驗(yàn)期限、試驗(yàn)結(jié)果處理等制度。這些制度的缺失對(duì)立法試驗(yàn)是有害的，如缺少試驗(yàn)期限制度往往造成立法試驗(yàn)久拖不決，使得改革措施的測(cè)試效果大打折扣，從試驗(yàn)到正式立法頒布的整個(gè)過(guò)程必然事倍功半。

3 體育領(lǐng)域立法試驗(yàn)的完善

3.1 充分認(rèn)識(shí)體育法治建設(shè)和立法試驗(yàn)的重要作用

充分認(rèn)識(shí)體育法治建設(shè)和立法試驗(yàn)的重要作用，首先要求有關(guān)部門突破以往體育管理思維慣性的束縛。這種思維慣性主要是對(duì)體育法治建設(shè)不夠重視。中國(guó)體育領(lǐng)域法治文化的根基相對(duì)不深，曾經(jīng)有學(xué)者提出，中國(guó)體育人對(duì)法律不是無(wú)認(rèn)知而是無(wú)認(rèn)同，究其根由，既內(nèi)因于信人不信法思維的默化，又外因于唯成績(jī)論的考核體系、法體二分的教育方式，以及封閉壟斷的救濟(jì)體制[10]。法治思維意識(shí)和法治文化根基不牢，法治建設(shè)必然受到極大影響。因此，首先要樹(shù)立以法治思維指導(dǎo)體育事業(yè)發(fā)展的理念，明確體育領(lǐng)域全面法治化的清晰目標(biāo)。體育法治化的目標(biāo)當(dāng)然要以健全的體育法律體系為基礎(chǔ)。隨著“健康中國(guó)”國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，體育在我國(guó)發(fā)展格局中的地位越來(lái)越重要，而國(guó)家法律制度體系基本建成后，立法機(jī)關(guān)亦有能力在體育領(lǐng)域投入更多立法資源。體育法律體系進(jìn)一步完善的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快將體育立法重視起來(lái)，為體育法治的進(jìn)步夯實(shí)規(guī)范基礎(chǔ)。

在此背景下，有關(guān)部門還需要充分理解立法試驗(yàn)在體育改革和法治建設(shè)中的重要作用，積極大膽運(yùn)用立法試驗(yàn)推動(dòng)體育領(lǐng)域深化改革。改革開(kāi)放以來(lái)，立法試驗(yàn)是改革行之有效的手段，理應(yīng)在體育領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮重要作用。改革步入深水區(qū)后各種阻力仍然不減，同時(shí)受到智能科技和外部環(huán)境的影響，無(wú)法預(yù)知的情況越來(lái)越多，立法風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大。因此，我們更加需要通過(guò)立法試驗(yàn)探索出有效的改革創(chuàng)新途徑。而國(guó)家體育行政主管部門作為享有規(guī)章立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)，也需要利用立法試驗(yàn)進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理模式的創(chuàng)新。當(dāng)前，福利行政早已登上歷史舞臺(tái)，人民對(duì)行政機(jī)關(guān)的要求不再僅限于正當(dāng)行使其權(quán)力，更要求行政機(jī)關(guān)能夠積極地為人民謀取福利。體育事關(guān)人民身心健康，是人民對(duì)美好生活的基礎(chǔ)性需求和重要保障，體育行政主管部門更加應(yīng)當(dāng)主動(dòng)作為，創(chuàng)造性地為人民增添福祉。因此，體育行政機(jī)關(guān)需要具備更強(qiáng)的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。在此情形下，立法為了更好地支持行政，應(yīng)當(dāng)具有更加充足的轉(zhuǎn)圜余地。而立法試驗(yàn)恰是可以滿足這種需要的實(shí)踐性平臺(tái)，其對(duì)體育領(lǐng)域改革的促進(jìn)作用將是顯著的，有關(guān)部門應(yīng)對(duì)此有更加清晰的認(rèn)識(shí)。

3.2 完善國(guó)家體育行政主管部門職權(quán)立法試驗(yàn)的制度設(shè)計(jì)

國(guó)家體育行政主管部門是我國(guó)體育立法的主要策源地，也是現(xiàn)有體育立法試驗(yàn)的主要實(shí)踐者，對(duì)其職權(quán)立法試驗(yàn)制度進(jìn)行完善，能夠?qū)θ珖?guó)體育立法試驗(yàn)起到引領(lǐng)和示范作用。在上位法不明確的情況下，國(guó)家體育行政主管部門職權(quán)立法試驗(yàn)制度的頂層設(shè)計(jì)可以在《國(guó)家體育總局規(guī)章和規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》中進(jìn)行，以規(guī)章形式對(duì)職權(quán)立法試驗(yàn)制度予以明確。職權(quán)試驗(yàn)立法的主體和權(quán)限應(yīng)當(dāng)與職權(quán)立法的主體和權(quán)限相同，除此之外，體育領(lǐng)域職權(quán)立法制度還應(yīng)當(dāng)包括以下幾點(diǎn)。

3.2.1 建立準(zhǔn)入程序 現(xiàn)有體育規(guī)章制定程序中，在立法前也有一系列步驟，如立法規(guī)劃、規(guī)章立項(xiàng)、規(guī)章起草等等。體育職權(quán)立法試驗(yàn)除了上述步驟外，還應(yīng)增加單獨(dú)的準(zhǔn)入程序，對(duì)試驗(yàn)的必要性、可行性和主要內(nèi)容進(jìn)行論證和審查。體育立法試驗(yàn)的準(zhǔn)入論證應(yīng)當(dāng)由試驗(yàn)所涉各方代表集體討論，涉及運(yùn)動(dòng)員權(quán)益、公共體育服務(wù)等方面的事務(wù)應(yīng)著重聽(tīng)取運(yùn)動(dòng)員、普通群眾等相對(duì)弱勢(shì)群體的意見(jiàn)。集體論證的結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為試驗(yàn)的立法部門進(jìn)行準(zhǔn)入審查的主要支撐之一。

3.2.2 建立期限制度 期限制度能夠反映立法試驗(yàn)的“試驗(yàn)”屬性，應(yīng)當(dāng)是職權(quán)立法試驗(yàn)制度體系的重要組成部分，體育領(lǐng)域也不例外。在試驗(yàn)期限內(nèi)，試驗(yàn)性的立法有與普通立法相同的效力，期限屆滿時(shí)，非經(jīng)法定轉(zhuǎn)化程序，所有試驗(yàn)規(guī)則喪失法的效力。合理的試驗(yàn)期限能夠保證職權(quán)立法試驗(yàn)的科學(xué)性，期限過(guò)長(zhǎng)則現(xiàn)實(shí)情況變化過(guò)大，試驗(yàn)的措施效果必然打折，試驗(yàn)結(jié)果也難以比對(duì)。同時(shí)，設(shè)立期限制度也能夠促進(jìn)職權(quán)立法試驗(yàn)主體積極行使權(quán)力，主動(dòng)推動(dòng)立法試驗(yàn)進(jìn)程和改革進(jìn)程。體育行業(yè)中不少事務(wù)都有相對(duì)固定的周期，如奧運(yùn)會(huì)和全運(yùn)會(huì)等賽事的固定周期、學(xué)校體育涉及到的學(xué)生學(xué)業(yè)周期等。在具體設(shè)定體育立法試驗(yàn)的期限時(shí)，應(yīng)充分考慮所涉體育事務(wù)相對(duì)固定的周期，保證試驗(yàn)期限與體育自身周期的適應(yīng)性。

3.2.3 建立評(píng)估轉(zhuǎn)化制度 評(píng)估程序是職權(quán)立法試驗(yàn)的關(guān)鍵步驟。通過(guò)評(píng)估，試驗(yàn)的價(jià)值和功能才能展示出來(lái)，試驗(yàn)完畢后的正式立法才能有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和明確的立法方向。首先，評(píng)估程序通常應(yīng)當(dāng)在試驗(yàn)期限屆滿時(shí)啟動(dòng)，過(guò)早啟動(dòng)評(píng)估，試驗(yàn)的缺陷可能暴露不夠，導(dǎo)致效果不明顯；過(guò)遲啟動(dòng)評(píng)估，則可能由于情勢(shì)變化，使得試驗(yàn)效果喪失現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，枉費(fèi)工夫。其次，評(píng)估的實(shí)施應(yīng)當(dāng)借助評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行。國(guó)家體育行政主管部門可以博采眾長(zhǎng)，制定適合體育自身發(fā)展規(guī)律的一套評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行評(píng)估。最后，評(píng)估完成后，針對(duì)不同的評(píng)估結(jié)果，進(jìn)行不同的處置轉(zhuǎn)化。例如:評(píng)估結(jié)果認(rèn)為體育立法試驗(yàn)無(wú)法達(dá)到目的或試驗(yàn)過(guò)程中出現(xiàn)可能導(dǎo)致重大損失的，則廢止相關(guān)試驗(yàn)性立法；評(píng)估結(jié)果認(rèn)為試驗(yàn)?zāi)康倪_(dá)成、相關(guān)措施得當(dāng)?shù)目梢赞D(zhuǎn)化為正式立法，摘掉“暫行”“試行”的“帽子”；也可根據(jù)需要進(jìn)行位階“升格”，如由試驗(yàn)階段的規(guī)章上升為行政法規(guī)。

3.3 構(gòu)建多主體參與體育領(lǐng)域立法試驗(yàn)的體系

當(dāng)前體育領(lǐng)域立法試驗(yàn)僅有國(guó)家體育行政主管部門一個(gè)主體開(kāi)展職權(quán)立法試驗(yàn)。發(fā)展體育事業(yè)是我國(guó)《憲法》規(guī)定的國(guó)家戰(zhàn)略。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中明確提出了“健康中國(guó)”發(fā)展戰(zhàn)略，再一次強(qiáng)調(diào)了體育事業(yè)的國(guó)家戰(zhàn)略地位，同時(shí)也要求包括體育在內(nèi)的事關(guān)人民身心健康的領(lǐng)域進(jìn)一步深化改革。因此，體育改革絕不僅僅是體育行政主管部門一家之事，各地各部門都應(yīng)當(dāng)力所能及地進(jìn)行體育改革的探索。例如體育糾紛仲裁、調(diào)解等解決制度長(zhǎng)期未能正式出臺(tái)，是否可以運(yùn)用立法試驗(yàn)先進(jìn)行實(shí)踐呢? 筆者認(rèn)為，仲裁制度是《立法法》第8條規(guī)定的法律保留范圍內(nèi)的事項(xiàng)之一，但是《立法法》第9條同時(shí)還規(guī)定“第8條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)”。懸而未決的體育仲裁制度，可以采用國(guó)務(wù)院授權(quán)立法的方式，先進(jìn)行立法試驗(yàn)，待相關(guān)制度成熟之后再上升為正式法律法規(guī)。另外，我國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)有著獨(dú)特的改革試驗(yàn)功能，曾就公司制度、律師制度等重大事項(xiàng)展開(kāi)授權(quán)立法試驗(yàn)，在體育仲裁方面經(jīng)濟(jì)特區(qū)也可以發(fā)揮其改革試驗(yàn)的功能，在全國(guó)率先進(jìn)行立法，在局部地區(qū)就體育仲裁制度進(jìn)行先行先試。

不可否認(rèn)的是，長(zhǎng)期以來(lái)體育并非我國(guó)改革的熱點(diǎn)領(lǐng)域，除體育行政主管部門外，其他部門和各地方對(duì)體育領(lǐng)域的改革客觀上確實(shí)存在主動(dòng)性不足的問(wèn)題。這種情況下，國(guó)家體育行政主管部門應(yīng)當(dāng)積極協(xié)調(diào)推動(dòng)，在現(xiàn)行“條塊”體制下努力尋找豐富體育立法試驗(yàn)實(shí)踐的空間。體育政策與體育法治的融合發(fā)展，使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，使黨的體育政策法治化是我國(guó)體育法治建設(shè)的重要特征[11]。當(dāng)前各地方開(kāi)展了多項(xiàng)體育試點(diǎn)項(xiàng)目，有些項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，其重要原因之一就在于缺少配套法律支持。在“依法改革”的新時(shí)代，應(yīng)當(dāng)大力倡導(dǎo)地方將體育試點(diǎn)政策法治化，鼓勵(lì)地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況進(jìn)行立法試驗(yàn)，制定出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，以此來(lái)增強(qiáng)地方體育政策試驗(yàn)的合規(guī)性和有效性，保障和推進(jìn)當(dāng)?shù)毓卜?wù)向縱深發(fā)展[12]。愿意采取立法試驗(yàn)方式進(jìn)行改革的地方，國(guó)家體育行政主管部門可以在其職權(quán)范圍內(nèi)優(yōu)先安排體育改革政策試點(diǎn)，進(jìn)而以地方競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)地方體育立法試驗(yàn)?zāi)酥馏w育改革全局的推進(jìn)。如果《立法法》中規(guī)定的授權(quán)立法、先行立法等立法試驗(yàn)形式能夠應(yīng)用到體育領(lǐng)域的改革中來(lái)，結(jié)合已有實(shí)踐的國(guó)家體育行政主管部門的職權(quán)立法試驗(yàn)，即可構(gòu)建起立體化的體育立法試驗(yàn)體系，這樣可以進(jìn)一步依靠法律有效地推進(jìn)體育領(lǐng)域的改革。

3.4 擴(kuò)展體育領(lǐng)域立法試驗(yàn)的事項(xiàng)范圍

在已有實(shí)踐中，體育領(lǐng)域立法試驗(yàn)主要圍繞競(jìng)技體育展開(kāi)，這是傳統(tǒng)的體育工作重心所決定的。新中國(guó)成立以后的很長(zhǎng)一段時(shí)間，由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的原因，總體上能夠投入體育事業(yè)的資源十分有限，體育又承擔(dān)著提升我國(guó)國(guó)際影響力的任務(wù)。因此我國(guó)體育工作長(zhǎng)期將注意力放在競(jìng)技體育事業(yè)的發(fā)展上，并且形成了獨(dú)具特色的競(jìng)技體育“舉國(guó)體制”。在這種體制下，國(guó)家可以集中人力、物力、財(cái)力，最大限度地調(diào)動(dòng)國(guó)家和全社會(huì)的積極性，有效配置競(jìng)技體育資源，形成全國(guó)上下合力，努力提升競(jìng)技體育水平和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)綜合實(shí)力，爭(zhēng)取優(yōu)異運(yùn)動(dòng)成績(jī)?yōu)閲?guó)爭(zhēng)光[13]。誠(chéng)然，這種體制使得我國(guó)的競(jìng)技體育水平突飛猛進(jìn)，但不能忽視的是，舉國(guó)體制下體育主管部門的大部分精力都放在了競(jìng)技體育上，體育立法及立法試驗(yàn)也以競(jìng)技體育為主要工作對(duì)象。新時(shí)代“健康中國(guó)”上升為國(guó)家戰(zhàn)略為體育戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移提供了新的平臺(tái)，體育被提升為打造民眾健康生活方式的重要途徑，將成為人民的健康投資和休閑娛樂(lè)的重要方式，提高人民體質(zhì)和生活質(zhì)量將成為體育戰(zhàn)略的重要導(dǎo)向[14]。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，傳統(tǒng)體制不能適應(yīng)我國(guó)體育全面發(fā)展的需求，也與人民群眾對(duì)美好生活的殷切期望不相符。我國(guó)對(duì)體育傳統(tǒng)體制的改良已經(jīng)進(jìn)行了一部分，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。近年來(lái)傳統(tǒng)舉國(guó)體制下的部分運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目面臨的人才困境、職業(yè)體育運(yùn)動(dòng)賽事發(fā)生的一系列問(wèn)題、學(xué)校體育與職業(yè)體育銜接不暢等成為我們不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)，體育領(lǐng)域的深化改革迫在眉睫。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日臻完善的今天，如何將“舉國(guó)體制”和“職業(yè)體育”結(jié)合起來(lái)，形成“造血與輸血、包容與共贏的關(guān)系”[15]，如何使競(jìng)技體育、學(xué)校體育、群眾體育等協(xié)調(diào)發(fā)展，是體育主管部門必須解決的一道道難題，可以說(shuō)體育領(lǐng)域有許多問(wèn)題都等待著進(jìn)一步解決。過(guò)去的體育立法強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用[16]，所涉及的領(lǐng)域比較狹窄，立法試驗(yàn)也是如此。而目前需要改革的舊體制、需要出臺(tái)的新制度有很多，過(guò)去較窄的立法試驗(yàn)事項(xiàng)范圍與急需改革的繁多事項(xiàng)之間的矛盾已經(jīng)十分明顯。這種矛盾的化解，只有通過(guò)擴(kuò)展立法試驗(yàn)事項(xiàng)范圍才能實(shí)現(xiàn)。

體育事業(yè)的發(fā)展需要繼續(xù)深化改革，而在內(nèi)涵十分豐富的“健康中國(guó)”國(guó)家戰(zhàn)略下，運(yùn)動(dòng)員權(quán)利、職業(yè)體育發(fā)展、體育糾紛解決制度、體育文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、體育運(yùn)動(dòng)推廣、體育社會(huì)組織改革、公共體育服務(wù)供給等各方面的制度都需要不斷調(diào)整完善，體育領(lǐng)域立法試驗(yàn)的可應(yīng)用空間十分廣闊。對(duì)于體育立法試驗(yàn)各個(gè)立法部門不能再固守傳統(tǒng)體育行政管理的“一畝三分地”，應(yīng)當(dāng)積極擴(kuò)展立法試驗(yàn)事項(xiàng)范圍，推動(dòng)體育領(lǐng)域全面法治化和體育改革事業(yè)繼續(xù)深入。

4 結(jié)語(yǔ)

在新時(shí)期體育改革發(fā)展中，要更好地發(fā)揮黨的十八屆四中全會(huì)提出的“法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用”，就需要將體育立法從適應(yīng)改革提升到引領(lǐng)改革的高度，尊重體育發(fā)展規(guī)律，把握時(shí)代發(fā)展脈搏，加快體育立法步伐，提高體育立法質(zhì)量，增強(qiáng)體育立法的前瞻性，為體育改革注入新的活力，為體育改革引領(lǐng)方向[17]。有關(guān)部門對(duì)立法試驗(yàn)的運(yùn)用也需要與時(shí)俱進(jìn)，為體育領(lǐng)域深化改革和大膽創(chuàng)新提供必要的支持。在全國(guó)立法試驗(yàn)的總體數(shù)量連年上升的情況下，體育領(lǐng)域的立法試驗(yàn)數(shù)量反而下降，逐漸式微，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這是反常的，但也反映出體育領(lǐng)域的立法試驗(yàn)還有很大發(fā)展?jié)摿?。在黨中央“重大改革于法有據(jù)”的改革新理念指引下，體育領(lǐng)域的立法試驗(yàn)在未來(lái)仍然有良好的發(fā)展前景。