學(xué)校體育督導(dǎo)評估實(shí)施范疇、困境及策略

霍 軍，陳 俊

(1.南京體育學(xué)院 體育教育與人文學(xué)院，江蘇 南京210014；2.河南師范大學(xué) 體育學(xué)院，河南 新鄉(xiāng)453007)

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》指出，“體育課及課外活動(dòng)時(shí)間不能保證、師資隊(duì)伍短缺、設(shè)施設(shè)備匱乏等問題依然突出，客觀、公正、有效的學(xué)校體育督導(dǎo)評價(jià)機(jī)制亟待建立”[1]。學(xué)校體育督導(dǎo)評估是以教育和體育的法規(guī)、政策為依據(jù)，運(yùn)用有關(guān)手段，對被督導(dǎo)單位的體育活動(dòng)及其成效進(jìn)行分析和科學(xué)判斷，為上級(jí)有關(guān)部門科學(xué)決策服務(wù)，也為被督導(dǎo)單位查漏補(bǔ)缺、提升辦學(xué)質(zhì)量提供依據(jù)[2-3]。時(shí)至今日，我國學(xué)校體育督導(dǎo)評估仍舊存在組織機(jī)構(gòu)權(quán)威弱化、執(zhí)行過程的獨(dú)立性不足、實(shí)施指導(dǎo)服務(wù)乏力、督導(dǎo)程序死板、督導(dǎo)人員不專業(yè)、主客體不協(xié)同等問題[4]，建立健全學(xué)校體育督導(dǎo)評估機(jī)制已成為時(shí)代強(qiáng)音，同時(shí)也是完善政府、學(xué)校、社會(huì)多元參與的突破口。筆者探討學(xué)校體育督導(dǎo)評估的實(shí)施范疇、現(xiàn)實(shí)困境及改進(jìn)策略，旨在為學(xué)校體育形成更為準(zhǔn)確的自我認(rèn)識(shí)，形成開放討論、公開征詢、專家建議、社會(huì)支持的學(xué)校體育管理新常態(tài)提供參考。

1 學(xué)校體育督導(dǎo)評估的組織與實(shí)施

1.1 組織層次及機(jī)構(gòu)

我國已經(jīng)基本形成“國家—省—市—縣”四級(jí)教育督導(dǎo)層次(圖1):國家層面負(fù)責(zé)學(xué)校體育的統(tǒng)籌規(guī)劃、評估監(jiān)測、督導(dǎo)實(shí)施、監(jiān)管執(zhí)行等；省級(jí)層面起到承上啟下的作用，接受、傳達(dá)、內(nèi)化中央精神，而本身又要轉(zhuǎn)發(fā)或重新制訂本省的具體事宜；市級(jí)層面同樣肩負(fù)著“領(lǐng)會(huì)上級(jí)、傳達(dá)下級(jí)”的任務(wù)；縣級(jí)層面更多的是執(zhí)行方針和政策，同時(shí)監(jiān)管全縣學(xué)校體育的開展及評估工作。這種“金字塔”式的組織模式，有利于中央統(tǒng)籌、地方具體實(shí)施，集中體現(xiàn)了全國一盤棋、深刻領(lǐng)悟上級(jí)精神、充分結(jié)合地域?qū)嶋H情況的規(guī)劃模式，切合我國國情，符合管理所需。

圖1 學(xué)校體育督導(dǎo)評估的四級(jí)層次Figure1 Four levels of school physical education supervision and evaluation

學(xué)校體育督導(dǎo)評估的組織與實(shí)施機(jī)構(gòu)大致有3類:第一類是政府部門，含各級(jí)政府教育督導(dǎo)委員會(huì)、政府教育督導(dǎo)團(tuán)等，與同級(jí)政府教育部門處于相同級(jí)別，能獨(dú)立行使主權(quán)，體現(xiàn)著宏觀統(tǒng)籌的思想和方針，執(zhí)行著普適性的學(xué)校辦學(xué)和教育質(zhì)量的督導(dǎo)評估；第二類是教育部門，含教育督導(dǎo)局、督導(dǎo)室、評估院(評估中心)、監(jiān)測中心等，具有獨(dú)立法人資格，但多數(shù)是掛靠在教育行政部門之下，屬于管理部門，主要負(fù)責(zé)印發(fā)專項(xiàng)督導(dǎo)評估內(nèi)容和指標(biāo)體系；第三類是體育部門，含體育局、體育科室等，往往是參與執(zhí)行部門，負(fù)責(zé)更為微觀、更為具體的實(shí)操內(nèi)容，重點(diǎn)解決學(xué)校體育熱點(diǎn)、焦點(diǎn)和難點(diǎn)問題。

1.2 實(shí)施范疇和內(nèi)容

1.2.1 督政：強(qiáng)化政府治理責(zé)任，提高教育服務(wù)質(zhì)量 督政能夠有效督促政府履行教育職責(zé)。2017年5月31日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《對省級(jí)人民政府履行教育職責(zé)的評價(jià)辦法》，2018年2月12日，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室印發(fā)《對省級(jí)人民政府履行教育職責(zé)的評價(jià)辦法》，遼寧、河南、湖南等省份也紛紛出臺(tái)“省評價(jià)方案”，力爭構(gòu)建頂層有設(shè)計(jì)、責(zé)任有分工、規(guī)劃有落實(shí)、進(jìn)展有督查、獎(jiǎng)罰有通報(bào)的監(jiān)管體系[5]，以此強(qiáng)化政府職能、提升服務(wù)質(zhì)量。

表1 督促地方政府履行教育職責(zé)的內(nèi)容和要求Table1 Contents and requirements for urging local governments to fulfill their educational responsibilities

把體育納入地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，專門印制體育規(guī)劃和實(shí)施方案，明確劃分責(zé)任層次及其責(zé)任主體[6]，督促學(xué)校對體育傷害、運(yùn)動(dòng)設(shè)施、衛(wèi)生問題進(jìn)行不定期的巡查和專項(xiàng)督導(dǎo)。為了督促各地政府重視教育、發(fā)展體育、規(guī)范辦學(xué)、強(qiáng)化治理，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)研制“以教育督導(dǎo)評估促進(jìn)義務(wù)教育均衡”的治理方案[7]；教育部頒發(fā)《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估暫行辦法》，督促地方政府不斷強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，改革資源供給結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源覆蓋面[8]，從而推動(dòng)學(xué)校體育資源配置趨向均衡發(fā)展[9]。2019年9月，廣東省人民政府教育督導(dǎo)室委托第三方機(jī)構(gòu)(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué))組織開展市縣級(jí)政府2018年履行教育職責(zé)評價(jià)公眾滿意度調(diào)查，以此了解社會(huì)人士、校長、教師、學(xué)生及家長對政府在教育資源配置、提高教學(xué)質(zhì)量、解決熱點(diǎn)難點(diǎn)等方面所做的工作及公眾滿意程度。有效強(qiáng)化和實(shí)施教育督政，落實(shí)政府教育履職責(zé)任，獲取民眾對政府辦教育的滿意度，為教育履職和條件保障保駕護(hù)航。

1.2.2 督學(xué)：指導(dǎo)學(xué)校規(guī)范治學(xué)，提升教育教學(xué)效果 督學(xué)活動(dòng)突出強(qiáng)調(diào)以“育人”“增體質(zhì)”為出發(fā)點(diǎn)，把運(yùn)動(dòng)技能和體質(zhì)健康結(jié)合起來，將思想品德、教育知識(shí)、社會(huì)價(jià)值貫穿始終。《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)校督導(dǎo)評估工作的意見》督促學(xué)校依法辦學(xué)、科學(xué)管理。國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室印發(fā)《中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)辦法》、研制《中小學(xué)校體育工作督導(dǎo)評估辦法》，對學(xué)校體育工作的統(tǒng)籌管理、教育教學(xué)、條件保障、評價(jià)考試、體質(zhì)健康等內(nèi)容進(jìn)行普適性督導(dǎo)和專項(xiàng)性督導(dǎo)。

表2 學(xué)校體育普適性督導(dǎo)的范疇和內(nèi)容Table2 Scope and content of school physical education universal supervision

表3 學(xué)校體育熱點(diǎn)、焦點(diǎn)專項(xiàng)性督導(dǎo)的范疇和內(nèi)容Table3 Scope and content of school sports hot spot and focus special supervision

普適性督導(dǎo)體現(xiàn)著宏觀學(xué)校教育的督導(dǎo)評估內(nèi)容，如領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、督學(xué)責(zé)任區(qū)、教學(xué)質(zhì)量、體育條件等，這些往往是中小學(xué)校普遍存在的共性問題，政府和教育行政部門主導(dǎo)進(jìn)行督導(dǎo)評估。截止到2016年底，全國99%的縣基本實(shí)現(xiàn)中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌制度，全國近三分之一的縣自發(fā)建立起學(xué)校視導(dǎo)員制度，形成內(nèi)外結(jié)合的良性互動(dòng)督導(dǎo)機(jī)制[10]。專項(xiàng)性督導(dǎo)聚焦于學(xué)校體育熱點(diǎn)和難點(diǎn)，這些往往是政府、家長和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)[11]，更多依靠體育專業(yè)人士參與問診把脈。除了常規(guī)督導(dǎo)和定期評估外，還需要專項(xiàng)督查和不定期巡視。

1.2.3 評估監(jiān)測：科學(xué)測量和診斷，提供客觀準(zhǔn)確信息 評估監(jiān)測為督政和督學(xué)提供客觀依據(jù)，既體現(xiàn)了政府的法定責(zé)任和重視程度，也是保障教育質(zhì)量的關(guān)鍵?！蛾P(guān)于全面加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代學(xué)校體育工作的意見》強(qiáng)調(diào)“提高監(jiān)測科學(xué)性，公布監(jiān)測結(jié)果”[12]。《學(xué)生體質(zhì)健康監(jiān)測評價(jià)辦法》倡導(dǎo)積極依托社會(huì)組織或委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估監(jiān)測，不僅能為上級(jí)教育部門科學(xué)決策提供智力支持，還能為解決學(xué)校體育發(fā)展問題提供技術(shù)指導(dǎo)。

表4 學(xué)校體育評估監(jiān)測的范疇和內(nèi)容Table4 Scope and content of school physical education evaluation and monitoring

評估監(jiān)測集中體現(xiàn)在學(xué)校體育均衡發(fā)展規(guī)劃、地方政府支持情況、學(xué)生學(xué)業(yè)成績、學(xué)習(xí)質(zhì)量、社會(huì)參與程度等方面。教育部基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測中心《體育與健康監(jiān)測結(jié)果報(bào)告》顯示，至2018年5月，圓滿完成了31個(gè)省市的4 141所小學(xué)、2 539所初中樣本的監(jiān)測任務(wù)[13]。山東、上海、湖南、四川等教育行政部門在每年10—12月份抽調(diào)專家，組建第三方機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)抽查、復(fù)核被督查學(xué)校的學(xué)生體質(zhì)健康測試工作[14]，力爭獲取最直接、最有效、最準(zhǔn)確的監(jiān)測數(shù)據(jù)。

2 學(xué)校體育督導(dǎo)評估的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 督導(dǎo)評估法規(guī)制度不健全，組織主體的權(quán)威性弱化

學(xué)校體育法規(guī)、制度是高效開展學(xué)校體育工作的先行條件，也是有效實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育目標(biāo)的制度保障[15]?！秾W(xué)校體育工作條例》《中小學(xué)校體育工作督導(dǎo)評估辦法》等政策文件，有力促進(jìn)了學(xué)校體育督導(dǎo)評估的實(shí)施。然而，這些文件大多數(shù)都是從宏觀上進(jìn)行部署和統(tǒng)籌，具體執(zhí)行策略、監(jiān)管制度、獎(jiǎng)懲服務(wù)、整改修復(fù)、懲戒規(guī)定等實(shí)施細(xì)則并不明確，相應(yīng)的指導(dǎo)性意見和建議跟不上，與之相配套的法規(guī)、制度較為欠缺，再加上督導(dǎo)評估機(jī)構(gòu)的自主權(quán)不足，造成督導(dǎo)評估過程及結(jié)果的權(quán)威性降低，政府或教育部門采納督導(dǎo)評估報(bào)告的建議和措施也相對有限。法律、法規(guī)及政策的不完善致使學(xué)校體育督導(dǎo)評估欠缺制度支撐，從而在某種程度上弱化了督導(dǎo)職能。

現(xiàn)實(shí)中學(xué)校體育督導(dǎo)評估的法律地位還很弱，造成相應(yīng)的規(guī)章、制度缺乏應(yīng)有的明確性、嚴(yán)肅性及強(qiáng)制性，導(dǎo)致督導(dǎo)執(zhí)行部門也會(huì)依據(jù)上級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)的指示出現(xiàn)“走過場”的情況，往往不是追求評估指標(biāo)、得分的數(shù)據(jù)顯示，而是注重督導(dǎo)評估組織的依附主體，“評估結(jié)果缺乏真實(shí)可靠性，時(shí)常以手段的合理性取代目的的合理性，造成應(yīng)試性評估和作秀性評估等現(xiàn)象的繁衍”[16]。正如華東師范大學(xué)董翠香教授所言:“督導(dǎo)評估機(jī)構(gòu)看似獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，但實(shí)際操作中，仍舊依附于行政管理，自我權(quán)威難以樹立，更無法完全行使主權(quán)?！薄皺?quán)威性下降，執(zhí)行部門的工作熱忱就衰退，導(dǎo)致執(zhí)行力降低”[17]，實(shí)質(zhì)上就會(huì)造成被督導(dǎo)的政府和學(xué)校敷衍了事[18]。

2.2 行政依附明顯，管理傾向顯著，實(shí)施機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不足

我國學(xué)校體育置身于長期形成的“官本位”思想和“行政管理”思維慣性之中，學(xué)校評估主要是由政府行政部門或直屬單位牽頭進(jìn)行的，因而帶有很強(qiáng)的行政性和管理傾向。傳統(tǒng)命令式的督導(dǎo)、硬性的檢查、服從式的評估使得學(xué)校體育工作往往是“督多導(dǎo)少”，督查、巡視、監(jiān)管等指令性工作樣樣不少，而指導(dǎo)、建議、整改等相應(yīng)的服務(wù)工作可有可無。與之相對應(yīng)的被督導(dǎo)政府和學(xué)校為了迎接評估驗(yàn)收，不敢怠慢，想法設(shè)法完善一些硬指標(biāo)(如規(guī)章制度、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、場地器材、教師數(shù)量等)，而對一些至關(guān)重要的軟指標(biāo)(如師德師風(fēng)、體育習(xí)慣、鍛煉意識(shí)、運(yùn)動(dòng)行為、活動(dòng)氛圍等)置之不理，本該服務(wù)于教育質(zhì)量和學(xué)校師生的督導(dǎo)評估變成了完成任務(wù)、提升政績的面子工程。國家督學(xué)劉堅(jiān)教授認(rèn)為:“這種本末倒置的文化現(xiàn)象，不是為了改造教育而評估，而是為了達(dá)到某種評估而教育?！?/p>

現(xiàn)如今，教育行政管理部門與教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在名義上相對獨(dú)立，但實(shí)際上兩者存在著一定的隸屬關(guān)系，掛靠現(xiàn)象和行政依附明顯。督導(dǎo)評估機(jī)構(gòu)受制于行政管理，從頭到尾都夾雜著行政指令(如人員調(diào)配受制、指標(biāo)體系制定和實(shí)施辦法不獨(dú)立、配合執(zhí)行不積極、評估結(jié)果認(rèn)可度低等)，更多體現(xiàn)的是教育行政部門的意愿，不能盡其所能地發(fā)揮作用，獨(dú)立性欠缺。譬如，上海市已有70多家教育評估檢測機(jī)構(gòu)，只有20多家具有獨(dú)立法人[19]，絕大多數(shù)第三方教育評估監(jiān)測機(jī)構(gòu)還處于按照政府部門的指示和要求來進(jìn)行評估程序，評估過程受到行政壓力、管理干預(yù)等因素的影響，致使評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性嚴(yán)重缺失，無法保證評估結(jié)果的科學(xué)、公正和準(zhǔn)確。督導(dǎo)部門過多地盲目執(zhí)行教育行政命令，“相干不相干、關(guān)聯(lián)大不大、重要不重要”的事情統(tǒng)統(tǒng)全部執(zhí)行，真正實(shí)施權(quán)利的主體性、獨(dú)立性大打折扣。

2.3 督導(dǎo)人員不專業(yè)，執(zhí)行程序死板，社會(huì)參與的多元性缺失

我國已聘任了11 屆國家督學(xué)，人數(shù)也從首屆的13 人逐漸增加到200多人。然而，從歷屆督學(xué)人員信息中不難看出，兼職人員所占比例過高(據(jù)全國中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)工作國家督導(dǎo)報(bào)告顯示，截止到2017年，全國有專職督學(xué)1.76 萬人、兼職督學(xué)約10.38 萬人，兼職比例占到85.5%)，女性所占比例不足20%，年齡集中在55歲左右，職務(wù)也都是廳長、校長、主任等行政領(lǐng)導(dǎo)。盡管這些人員有著豐富的管理和教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，但操作督導(dǎo)評估工作并不一定熟練，對督導(dǎo)評估流程、督導(dǎo)策略、實(shí)施細(xì)則等并非清楚，尤其是提出合理化建議、指導(dǎo)解決現(xiàn)實(shí)問題的能力不足。河南省教育評估中心張新民副主任指出:“督導(dǎo)評估隊(duì)伍不專業(yè)，使得督評結(jié)果不能客觀反映真實(shí)情況，政府和行政部門獲得不了真實(shí)依據(jù)，對癥下藥的政策和措施更是無從說起?！?/p>

縱觀中小學(xué)校督導(dǎo)評估方案，教育督導(dǎo)評估的操作程序大致上可分為準(zhǔn)備階段—實(shí)施階段—反饋階段3個(gè)階段(圖2)。然而，準(zhǔn)備—實(shí)施—反饋三階段只是普遍意義的督導(dǎo)評估程序，針對性并不強(qiáng)，且各個(gè)階段的重要程度及其復(fù)雜性也不盡相同?，F(xiàn)實(shí)中的學(xué)校體育督導(dǎo)評估往往都是照抄照搬教育督導(dǎo)評估程序，融入體育特征不夠。體育督導(dǎo)與教育督導(dǎo)一個(gè)樣，專項(xiàng)督導(dǎo)與綜合督導(dǎo)一個(gè)樣，隨機(jī)督導(dǎo)與定期督導(dǎo)一個(gè)樣，學(xué)校體育督導(dǎo)評估的特色并不明顯，程序過于機(jī)械和死板，容易導(dǎo)致學(xué)校為了達(dá)標(biāo)而功利性地進(jìn)行“形象工程”建設(shè)，甚至為了達(dá)標(biāo)而虛報(bào)數(shù)據(jù)，致使學(xué)生的獲得感不足[20]。除此之外，督導(dǎo)程序的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也往往是“硬件硬、軟件軟”，硬件要求具體明確(如體育場地、器材、教師數(shù)量等)，而軟件要求模糊不清(如體育情懷、鍛煉意識(shí)、健康行為等)。北京體育大學(xué)王華倬教授強(qiáng)調(diào):“督導(dǎo)評估程序更偏重目標(biāo)檢測，淡化過程評估，致使材料造假、偷梁換柱、忽悠驗(yàn)收現(xiàn)象屢見不鮮。”

受傳統(tǒng)思維慣性的影響，我國行政管理的集權(quán)制和命令式深入人心，“大政府—小社會(huì)”的行政管理模式使得紅頭文件性的行政依附明顯，社會(huì)參與度不高:首先，社會(huì)民眾參與意識(shí)淡漠，長期的思維慣性，認(rèn)為督導(dǎo)就是上級(jí)對下級(jí)的巡視和督查，都是校長、教育局長的事，與自己關(guān)系不大；其次，參與能力有限，具有權(quán)威性的督導(dǎo)評估工作，體現(xiàn)了專業(yè)人干專業(yè)事，普遍民眾無法參與到專業(yè)的督導(dǎo)之中；再次，參與機(jī)會(huì)和渠道有限，政府組織實(shí)施的督導(dǎo)評估，信息公開不夠，爭取民意和群眾滿意度調(diào)查欠缺，提供給社會(huì)參與的機(jī)會(huì)有限。中原名師侯繼軍高級(jí)教師指出:“社會(huì)性質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)滲透和參與不夠，即便是受之委托，也難以完全行駛主權(quán)，政府政績需求、教育行政干預(yù)，再加上社會(huì)中介機(jī)構(gòu)自身規(guī)模不足，不能很好地形成競爭態(tài)勢，‘獨(dú)家生意’造就了教育界自說自話?！?/p>

圖2 學(xué)校體育督導(dǎo)評估三階段程序Figure2 Three stage procedure of school physical education supervision and evaluation

2.4 主體責(zé)權(quán)不明確，監(jiān)督監(jiān)管不到位，結(jié)果應(yīng)用的執(zhí)行性模糊

學(xué)校體育督導(dǎo)評估主體更多地集中在對下級(jí)政府的教育履職、所轄學(xué)校的規(guī)范管理和教育質(zhì)量等所進(jìn)行的監(jiān)測和評價(jià)，權(quán)力發(fā)揮得淋漓盡致；而作為實(shí)踐主體，在實(shí)施過程的監(jiān)管、結(jié)果的應(yīng)用、整改的效果、后續(xù)的服務(wù)等方面的責(zé)任相對弱化。實(shí)施主體的責(zé)權(quán)不明確，致使督導(dǎo)評估中的評估過程占據(jù)主導(dǎo)地位，所有的測評、衡量、評價(jià)等過程凸顯著手段的多樣性和合理性，而本該成為主角的督導(dǎo)，尤其是“技術(shù)指導(dǎo)、改進(jìn)指導(dǎo)、建議指導(dǎo)”，卻在“評估”面前遜色不少。

華中師范大學(xué)王健教授認(rèn)為“監(jiān)管不力、督促不實(shí)是學(xué)校體育督導(dǎo)的主要問題”。教育督導(dǎo)評估本身就是對政府履職、學(xué)校辦學(xué)的監(jiān)督、監(jiān)管和指導(dǎo)。誰來監(jiān)督監(jiān)管督導(dǎo)評估工作呢? 政府? 學(xué)校?公眾? 政府監(jiān)管無可厚非，然而政府委托督導(dǎo)部門進(jìn)行評估，既要給予充分的自主權(quán)，又要監(jiān)管到位，矛盾的兩面性讓政府著實(shí)頭疼。學(xué)校監(jiān)管，督導(dǎo)部門對學(xué)校進(jìn)行評估，兩者之間肯定要斗智斗勇，學(xué)校在利益和名聲的驅(qū)使下，一定會(huì)盡可能地展現(xiàn)長處，回避短板，而督導(dǎo)部門本著對政府負(fù)責(zé)的態(tài)度，也一定會(huì)專心致志地查找問題、千方百計(jì)地發(fā)現(xiàn)漏洞，特別是當(dāng)兩者之間出現(xiàn)“默契”時(shí)，何來的評估執(zhí)行與監(jiān)管呢? 公眾監(jiān)管，讓老百姓監(jiān)管與自己切身利益不相干的事，比較困難，況且留給民眾監(jiān)督的機(jī)會(huì)和空間也是有限的。

管辦評分離不徹底，監(jiān)督監(jiān)管渠道不暢通，社會(huì)參與度有限，督導(dǎo)評估結(jié)果應(yīng)用和落實(shí)程度“折扣”，造成了督導(dǎo)評估不夠客觀真實(shí)，即便是客觀公正的結(jié)果，應(yīng)用起來也是“以需選擇”，選擇性公布督評結(jié)果，留給民眾監(jiān)督監(jiān)管的機(jī)會(huì)有限。教育督導(dǎo)部門要么體現(xiàn)政府意志，要么代表教育行政管理，滲透“上級(jí)與下級(jí)”“主動(dòng)與被動(dòng)”“執(zhí)行與接受”的意識(shí)形態(tài)。督導(dǎo)評估結(jié)果的應(yīng)用效果怎樣? 哪些改進(jìn)了? 哪些亟待解決? 主體責(zé)任在誰? 這些處理信息統(tǒng)統(tǒng)掌握在主管部門手里。哪些信息公布? 公布多少? 如何獎(jiǎng)懲? 也都是督導(dǎo)主體說的算。這種轟轟烈烈的評估過程，草草收場的督導(dǎo)結(jié)果，過程與結(jié)果并非成正比，使得客體不得不接受各種各樣的評估，而過后又得不到應(yīng)有的獎(jiǎng)懲，造成督導(dǎo)客體和公眾的不信任，達(dá)不到規(guī)范辦學(xué)、提升教學(xué)質(zhì)量的真正目的。

3 學(xué)校體育督導(dǎo)評估的改進(jìn)策略

3.1 完善學(xué)校體育法律法規(guī)，確保督導(dǎo)評估制度的權(quán)威性

學(xué)校體育督導(dǎo)制度完善化、法制化，可有效增強(qiáng)其科學(xué)性和權(quán)威性[21]。國務(wù)院、教育部等部門近年來頒布了一些學(xué)校體育督導(dǎo)評估相關(guān)文件，清楚界定督導(dǎo)評估對規(guī)范辦學(xué)和提升教育質(zhì)量的價(jià)值和作用，“明確了從校長到教師在學(xué)校教育中忽視學(xué)校體育工作的責(zé)任及不利后果”[22]，進(jìn)而不斷完善學(xué)校體育督導(dǎo)制度和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制?！蛾P(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見》指出，“通過完善報(bào)告、整改反饋、約談通報(bào)、問責(zé)等制度，強(qiáng)化教育督導(dǎo)權(quán)威性和嚴(yán)肅性”[23]。政府或教育部門積極列出學(xué)校體育督導(dǎo)評估范疇和內(nèi)容清單，細(xì)化每項(xiàng)內(nèi)容的落實(shí)措施及其責(zé)任負(fù)責(zé)人，公示在相關(guān)網(wǎng)站上，主動(dòng)接受社會(huì)各界人士的監(jiān)督監(jiān)管，充分聽取相關(guān)利益方的意見和建議，尊重社區(qū)、家長、學(xué)生、學(xué)校等的建議，體現(xiàn)民主性和多元參與性，避免主體與客體之間不必要的沖突和誤解。

為了徹底扭轉(zhuǎn)學(xué)校體育督導(dǎo)評估法規(guī)不健全、缺乏操作性、政策落地難等局面，還需要強(qiáng)化以下工作:1)在教育法、體育法中確立學(xué)校體育督導(dǎo)的法律地位，維護(hù)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，統(tǒng)籌“國—省—市—縣”四級(jí)督導(dǎo)層次，重點(diǎn)強(qiáng)化省域統(tǒng)籌，充分考慮各省域之間差異性，在硬性統(tǒng)一要求的基礎(chǔ)上，貫徹區(qū)別對待原則。2)不同層次的教育法規(guī)制度要相互配套，確保學(xué)校體育督導(dǎo)評估政策的有效執(zhí)行?，F(xiàn)有的省域教育督導(dǎo)政策多數(shù)都是照搬、轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)政策，融入省情的并不多見。3)制定學(xué)校體育督導(dǎo)評估實(shí)施細(xì)則和具體的獎(jiǎng)懲服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化評估結(jié)果的應(yīng)用率。2019年，北京市探索建立市級(jí)教育行政執(zhí)法專業(yè)機(jī)構(gòu)，借助行政執(zhí)法信息服務(wù)平臺(tái)，對教育監(jiān)管不積極的負(fù)責(zé)人約談，對不達(dá)標(biāo)的單位進(jìn)行通報(bào)，告別教育部門“能管不能罰”的尷尬局面，增強(qiáng)督導(dǎo)結(jié)果的應(yīng)用性，確保督導(dǎo)評估的權(quán)威性，不斷推動(dòng)督導(dǎo)政策落到實(shí)處。

3.2 深化學(xué)校體育督導(dǎo)體制改革，增強(qiáng)督導(dǎo)評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

持續(xù)強(qiáng)化學(xué)校體育督導(dǎo)體制改革，不斷完善和健全法規(guī)制度，淡化獎(jiǎng)懲性的硬件設(shè)備評估，強(qiáng)化指導(dǎo)性的軟件提升服務(wù)，逐步建立學(xué)校體育督導(dǎo)評估的常規(guī)制度、監(jiān)測制度、通報(bào)制度、反饋制度及指導(dǎo)制度，踐行“督與導(dǎo)并重，以導(dǎo)為主；督政與督學(xué)并重，以督學(xué)為主”的督導(dǎo)理念。例如，上海、江蘇等省市在國家規(guī)定和統(tǒng)籌下，自行研制、修訂和完善各自區(qū)域的督導(dǎo)評估規(guī)章制度，逐級(jí)細(xì)化，依據(jù)實(shí)情確定底線和頂線。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)的通知》是貫徹落實(shí)《規(guī)劃綱要》關(guān)于教育督導(dǎo)工作“兩獨(dú)立”(獨(dú)立設(shè)置機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使職能)精神的重要舉措。同時(shí)，政府也要給予督導(dǎo)評估機(jī)構(gòu)足夠的自主權(quán)，必要時(shí)也可以委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助評估，并幫其克服其他行政部門的阻撓和障礙。努力解決政府管理教育的越位、缺位和錯(cuò)位，學(xué)校自主機(jī)制不健全，社會(huì)參與評價(jià)不充分等問題[24]，積極推進(jìn)學(xué)校體育管、辦、評分離，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系。督導(dǎo)評估機(jī)構(gòu)既要保持自我獨(dú)立性，又要充分尊重教育行政部門的意見和建議，積極主動(dòng)地溝通和協(xié)調(diào)，互通信息，避免雙方工作內(nèi)容和時(shí)間的重疊，主動(dòng)邀請教育部門有關(guān)督導(dǎo)科室負(fù)責(zé)人參與評估工作，共同實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育督導(dǎo)評估目標(biāo)。

3.3 強(qiáng)化督導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)，靈活運(yùn)用督導(dǎo)程序，保證督導(dǎo)評估的科學(xué)性

學(xué)校體育督導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)直接關(guān)系到督導(dǎo)評估的質(zhì)量和實(shí)施效果。1)嚴(yán)把入口關(guān):完善督導(dǎo)人員準(zhǔn)入制度，執(zhí)行逢進(jìn)必考、資格審查、考核面試、錄取公示等制度，精挑細(xì)選督導(dǎo)評估人員，并對相應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利作出詳細(xì)規(guī)定，必要時(shí)也可交給第三方進(jìn)行考核，高門檻從源頭上杜絕濫竽充數(shù)者，定期更新、復(fù)核和抽檢督導(dǎo)人員。英國國家學(xué)位管理機(jī)構(gòu)(Ofqual)每年制定第三方評估機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證基本條件，確保認(rèn)證連續(xù)性，避免利益沖突，防范風(fēng)險(xiǎn)，考官任命、工作匯報(bào)、管理規(guī)則、上級(jí)安排、考點(diǎn)布控等細(xì)節(jié)都成為日常制度，且資格認(rèn)證并非一勞永逸[25]。2)強(qiáng)化過程關(guān):優(yōu)化督導(dǎo)評估過程，對督導(dǎo)隊(duì)伍建章立制，提升學(xué)校體育督導(dǎo)人員的專業(yè)意識(shí)和業(yè)務(wù)水平，強(qiáng)化督導(dǎo)人員的自身建設(shè)。深圳教育督導(dǎo)部門就如何實(shí)施督導(dǎo)評估，總結(jié)出“一聽(聽匯報(bào))、二看(看面貌)、三訪(訪師生)、四查(查資料)、五驗(yàn)(驗(yàn)成效)、六評(評質(zhì)量)”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并進(jìn)行宣傳和推廣。3)固化培訓(xùn)關(guān):強(qiáng)化培訓(xùn)，健全有效的培訓(xùn)機(jī)制，重視督導(dǎo)人員的培訓(xùn)工作，積極創(chuàng)設(shè)進(jìn)修培訓(xùn)的氛圍和機(jī)遇。福建省構(gòu)建省、市、縣三級(jí)督學(xué)培訓(xùn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，每年堅(jiān)持開展高端的省級(jí)培訓(xùn)，2015—2017年累計(jì)培訓(xùn)800多人次，帶動(dòng)市、縣兩級(jí)相應(yīng)開展實(shí)務(wù)培訓(xùn)，有效提升督學(xué)專業(yè)水準(zhǔn)。4)增設(shè)智庫關(guān):組建督導(dǎo)智庫，以督學(xué)隊(duì)伍為基礎(chǔ)，發(fā)揮行政人員、教學(xué)科研人員等人才優(yōu)勢，推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等科技優(yōu)勢，增強(qiáng)督導(dǎo)評估的精準(zhǔn)性、有效性、合理性。

靈活運(yùn)用督導(dǎo)評估程序:不同類型的督導(dǎo)，執(zhí)行程序也應(yīng)有所區(qū)別，如常規(guī)督導(dǎo)用常規(guī)程序和辦法，焦點(diǎn)督導(dǎo)就該突出重點(diǎn)；定期督導(dǎo)用普通方案，隨機(jī)督導(dǎo)就用個(gè)性化方案；普適性督導(dǎo)過的學(xué)校管理、場地器材、師資隊(duì)伍等內(nèi)容，專項(xiàng)性督導(dǎo)就應(yīng)該簡化這些內(nèi)容，避免重復(fù)。再如，督導(dǎo)評估報(bào)告后增設(shè)校長與專家對話，硬件查看采取集中參觀和分散檢查相結(jié)合，聽課對象隨機(jī)抽取，集體座談會(huì)變成逐個(gè)抽查訪談，集中討論要有固定的時(shí)間長度，反饋意見要有建設(shè)性等。積極實(shí)施學(xué)校體育由以控制、檢查為主的督導(dǎo)觀，逐漸轉(zhuǎn)向以專業(yè)指導(dǎo)為主的服務(wù)觀，更加重視督導(dǎo)的服務(wù)意識(shí)和指導(dǎo)功能。同時(shí)，學(xué)校體育按照教育管辦評分離的理念，積極引入多元主體參與的第三方評估，形成社會(huì)組織監(jiān)督管理的平臺(tái)，克服等級(jí)評估中的權(quán)力尋租和內(nèi)部人員把控現(xiàn)象。2015年第三方教育評價(jià)機(jī)構(gòu)聯(lián)誼會(huì)組建，制定《全國第三方教育評價(jià)機(jī)構(gòu)聯(lián)誼會(huì)公約》《全國第三方教育評價(jià)機(jī)構(gòu)聯(lián)誼會(huì)教育評價(jià)實(shí)施專業(yè)規(guī)范》，實(shí)施行業(yè)治理與內(nèi)部治理措施，有效規(guī)范和約束行業(yè)機(jī)構(gòu)，為學(xué)校體育督導(dǎo)提供了更為專業(yè)的評估服務(wù)。

3.4 明晰督導(dǎo)主客責(zé)權(quán)，落實(shí)監(jiān)管問責(zé)機(jī)制，重視督導(dǎo)評估結(jié)果的應(yīng)用性

堅(jiān)持“督政”與“督學(xué)”并重，不僅要監(jiān)督和促進(jìn)政府及有關(guān)部門履行管理責(zé)任，切實(shí)強(qiáng)化政府的催化作用，督促政府部門保質(zhì)保量履行教育職責(zé)，而且要督促各級(jí)各類學(xué)校落實(shí)幫助學(xué)生鍛煉的辦學(xué)責(zé)任，真正從提高教育教學(xué)質(zhì)量出發(fā)，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮學(xué)校辦學(xué)的主體責(zé)任，不斷滿足社會(huì)各界對教育的殷切期望和角色期待。江蘇無錫的責(zé)任督學(xué)走向?qū)W?，F(xiàn)場、服務(wù)指導(dǎo)、寓導(dǎo)于督，做到“督有法、導(dǎo)有規(guī)”，不以檢查為目的，更不以“欽差大臣”自居，而是以真誠的態(tài)度、積極的溝通、發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，為學(xué)?！鞍押妹}”“會(huì)好診”“開好方子”。福建省福州市鼓樓區(qū)第八責(zé)任區(qū)督學(xué)對一所以隨遷子女為主的學(xué)校進(jìn)行督導(dǎo)，用籃球、拉丁舞等社團(tuán)課程解決學(xué)習(xí)習(xí)慣問題，并總結(jié)出“用心督、用情導(dǎo)”的經(jīng)驗(yàn)，讀懂學(xué)校、情懷擔(dān)當(dāng)、精準(zhǔn)督導(dǎo)，真正發(fā)揮護(hù)航學(xué)校的使命。這些責(zé)任督學(xué)有效扮演著督導(dǎo)主體角色，針對督導(dǎo)客體的迫切所需，做到有的放矢，切實(shí)解決實(shí)際困難。

教育督導(dǎo)部門要有效組織、高效實(shí)施、服務(wù)到位、協(xié)調(diào)得力，與被督導(dǎo)學(xué)校平等交換意見，傾聽它們的心聲，允許爭論和申辯，增強(qiáng)認(rèn)同感，激發(fā)積極性。充分調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者的共同參與，廣泛聽取其意見和建議，使督導(dǎo)評估更有效地回應(yīng)各方利益訴求，客觀、深入地反映實(shí)際。從被評估單位的立場來看，學(xué)校既是評估的客體，又是最大受益者，應(yīng)積極配合，主動(dòng)實(shí)施，合理合法地表述自我愿望，客觀反映實(shí)際困難和實(shí)施障礙，摒棄怨氣、賭氣、不通氣、心不甘情不愿的情緒。湖南省把督學(xué)責(zé)任區(qū)開展的經(jīng)常性隨訪督導(dǎo)、常態(tài)考評、公眾滿意度測評等結(jié)果直接納入行政部門對學(xué)校工作年度考核與表彰獎(jiǎng)勵(lì)、對學(xué)校校長年度績效考核，不斷增強(qiáng)掛牌督導(dǎo)的影響力，加大教育履職不力的問責(zé)力度，突出強(qiáng)調(diào)督導(dǎo)評估結(jié)果的應(yīng)用性。

4 結(jié)語

我國已經(jīng)建立了“國—省—市—縣”四級(jí)督導(dǎo)組織，形成了“政府—教育—體育”三部門實(shí)施機(jī)構(gòu)，構(gòu)建了“督政、督學(xué)、評估監(jiān)測”三位一體的督導(dǎo)評估體系。然而，學(xué)校體育督導(dǎo)評估仍存在“法規(guī)制度不完善、行政依附顯著、管理傾向明顯、督導(dǎo)人員不專業(yè)、督導(dǎo)程序死板、督導(dǎo)主客責(zé)權(quán)不明晰”等現(xiàn)實(shí)困境。對此，要把學(xué)校體育工作置于政府管理的監(jiān)督和指導(dǎo)之下，深化督導(dǎo)體制改革、強(qiáng)化督導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)、重視督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用、落實(shí)督導(dǎo)問責(zé)機(jī)制，積極引入社會(huì)參與評價(jià)，努力形成“政府、學(xué)校、社會(huì)”三結(jié)合的發(fā)展態(tài)勢，以期實(shí)現(xiàn)“督政督學(xué)與評估監(jiān)測相結(jié)合、規(guī)范管理與提升質(zhì)量相促進(jìn)、監(jiān)督監(jiān)管與有效指導(dǎo)相銜接”的學(xué)校體育督導(dǎo)新目標(biāo)。